掌舵與服務(wù)：論我國政府在早期教育中治理職能的優(yōu)化

【摘要】早期教育質(zhì)量對個體、家庭及社會意義重大，因而引發(fā)社會各界高度關(guān)注。政府對于發(fā)展0～3歲早期教育有義不容辭的責(zé)任，政府高效履行職責(zé)對促進早期教育有效發(fā)展十分關(guān)鍵。本文圍繞新時代早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)，從系列基礎(chǔ)理論出發(fā)，分析政府治理職能優(yōu)化的理論與實踐措施。本文分析認為政府早期教育治理職能優(yōu)化的關(guān)鍵在于同時做好 “掌舵者”與“服務(wù)者”，職能優(yōu)化應(yīng)從創(chuàng)新治理理念、完善治理制度以及轉(zhuǎn)變治理方式三方面逐層展開。同時本文提出建設(shè)早期教育一體化治理模式；出臺早期教育質(zhì)量規(guī)范文件；加大早期教育服務(wù)資源供給；加強早期教育示范基地建設(shè)等一系列行動建議。

【關(guān)鍵詞】早期教育；政府職能；職能優(yōu)化；服務(wù)

【中圖分類號】G617 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2021）11-0016-04

【作者簡介】張鈴鈴（1996-），女，湖南懷化人，華中師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生。

隨著神經(jīng)科學(xué)、心理學(xué)、教育經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的研究不斷深入，研究者們普遍發(fā)現(xiàn)0～3歲早期教育對個體和社會發(fā)展意義重大。我國與0～3歲早期教育相關(guān)的文件是于1956年教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，其中對托兒所的行政和業(yè)務(wù)管理部門分別做出了規(guī)定。20世紀(jì)90年代，在終身教育理念的影響下我國早期教育內(nèi)涵開始得到豐富，早期教育內(nèi)容不再局限于托兒所教育[1]。進入21世紀(jì)，我國在《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》中提出“發(fā)展0～3歲兒童早期教育”。此后，隨著“全面二孩”政策的實施，早期教育愈加成為保障民生的熱點內(nèi)容。2010年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中凸顯了0～3歲早期教育服務(wù)作為公共服務(wù)的屬性，早期教育是公共責(zé)任的理念開始浮現(xiàn)[2]。自中華人民共和國成立以來，我國政府積極探索建構(gòu)早期教育服務(wù)體系，期間0～3歲早期教育獲得了長足發(fā)展。然而，在國家新的發(fā)展階段中，早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)對政府教育治理職能的落實提出了新的要求。政府應(yīng)切實滿足早期教育服務(wù)供給的新需求，高效履行在早期教育中的治理職責(zé)，這也是“全面二孩”政策落實的必然結(jié)果以及社會經(jīng)濟全面可持續(xù)發(fā)展的必然要求[3]。

本文遵循哲學(xué)中介論中“基礎(chǔ)理論—應(yīng)用理論—實踐措施”的演進邏輯[4]，從系列基礎(chǔ)理論出發(fā)，提出了政府優(yōu)化治理職能的理論原則，并提出政府在早期教育中優(yōu)化治理職能的實踐建議。

一、早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)

新時期早期教育的新需求與新挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)于以下三個方面：

首先，社會對早期教育公共服務(wù)需求量大，早期教育供需矛盾凸顯?！笆濉睍r期，國家“全面二孩”政策正式實施，早期教育服務(wù)需求量增加。2017年的相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示， 48.2%的被訪者表示有0～3歲兒童托育的服務(wù)需求[5]。而于2016年開展的 “3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)情況”的調(diào)研結(jié)果顯示，在不打算生育二孩的母親中，60%的原因在于孩子無人照護[6]。早期教育服務(wù)供應(yīng)短缺對于兒童發(fā)展以及社會、經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不利因素，早期教育服務(wù)的供需問題亟待解決。

其次，優(yōu)質(zhì)的早期教育服務(wù)資源稀缺，早期教育服務(wù)規(guī)范亟待進一步提升。當(dāng)前，中國特色社會主義進入新時代，中國逐步邁向中高收入社會，各類社會群體對高質(zhì)量的教育需求日益迫切[7]，人民群眾渴求優(yōu)質(zhì)的早期教育服務(wù)。國家針對3～6歲學(xué)前教育階段出臺了《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》以及《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》等一系列規(guī)范文件，推進了我國學(xué)前教育的規(guī)范化發(fā)展。與此同時，為提升0～3歲早期教育階段的服務(wù)質(zhì)量，我國也相應(yīng)地發(fā)布了《早期教育服務(wù)規(guī)范》，這一標(biāo)準(zhǔn)的出臺為0～3歲階段的教育實踐提供了重要依據(jù)[8]。盡管如此，與3～6歲階段相比，0～3歲早期教育階段標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的完善性還有待加強，我國早期教育服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定的步伐需要進一步加快。

最后，當(dāng)前政府在早期教育治理中的主體職責(zé)部門尚需進一步明確。自1982年我國對國務(wù)院等各級機構(gòu)進行改革以來， 原本負責(zé)統(tǒng)籌托幼工作的全國托幼領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)被撤銷，教育、民政和衛(wèi)生計生等部門按照法定職責(zé)分別負責(zé)托幼服務(wù)的部分工作[9]。然而，隨著我國治理現(xiàn)代化進程的推進，過去這種“分離模式”的行政管理逐漸不再適宜。同時可以看見，在國際兒童早期教育和保育改革實踐中， 各國的行政管理逐漸由“分離模式”轉(zhuǎn)型為“統(tǒng)一模式”[10]。當(dāng)前，我國政府早期教育行政治理結(jié)構(gòu)的整合化成為新時代發(fā)展背景下的趨勢。在此背景下，需進一步改善早期教育行政治理結(jié)構(gòu)分散的問題，對早期教育治理的職責(zé)主體部門進一步明確。

二、基礎(chǔ)理論：掌舵與服務(wù)之間的均衡

我國政府及職能部門的角色定位應(yīng)該在黨和國家指導(dǎo)思想的指引下，由本國實際決定。其中，“為人民服務(wù)”等黨和國家的重要思想對當(dāng)前政府履行服務(wù)職能產(chǎn)生了根本性的推動力。此外，國際公共管理理論的相關(guān)理論對我國政府在早期教育中的職能定位提供了可資借鑒的理論資源。

公共管理理論中的新公共管理理論與新公共服務(wù)理論對我國政府在早期教育中同時發(fā)揮“掌舵”與“服務(wù)”的作用有重要啟發(fā)?！靶鹿补芾怼崩碚搹娬{(diào)以“效率”為中心，該理論有兩個相互聯(lián)系的內(nèi)涵：市場導(dǎo)向的激勵機制與企業(yè)導(dǎo)向的管理方法[11]。新公共管理理論認為，政府的角色應(yīng)該是掌舵者而非劃槳者，意味著政府更多地放權(quán)，公共服務(wù)更多地依賴市場機制去完成，政府職能在此背景下逐漸民營化，政府只是承擔(dān)領(lǐng)航、授權(quán)的任務(wù)，而不是直接服務(wù)的任務(wù)。然而在這種“新管理主義”下，社會的公平、正義、民主遭到懷疑，因而進一步催生了“新公共服務(wù)”理論。新公共服務(wù)理論的具體理論內(nèi)涵體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。第二，重視以人為本的管理方式。新公共服務(wù)理論不再將人認為是消極的，認為管理者及其雇員應(yīng)該成為“可信可靠的”，并且擁有“公共服務(wù)的心境”，為他人服務(wù)。第三，鼓勵民主行動。新公共服務(wù)理論鼓勵公民積極參與公共事務(wù)的治理行動[12]。顯然，新公共管理理論體現(xiàn)出以效率為主導(dǎo)的管理主義取向，新公共服務(wù)理論則體現(xiàn)出以公正、民主為主導(dǎo)的憲政主義取向[13]，目前對上述兩種公共行政范式的價值整合是公共行政的發(fā)展趨勢[14]。

綜上，“掌舵”和“服務(wù)”并不是非此即彼的對立關(guān)系，政府在早期教育中的治理問題既是管理問題，又是憲政問題，只有將宏觀調(diào)控與直接服務(wù)均衡結(jié)合，才能滿足社會對早期教育的需求，實現(xiàn)早期教育對于個體和社會的價值。

三、應(yīng)用理論：政府治理職能優(yōu)化的理論指引

（一）以服務(wù)為導(dǎo)向，創(chuàng)新治理理念

政府職能由重管制向重服務(wù)轉(zhuǎn)化是世界范圍內(nèi)行政改革的主流趨勢[15]。傳統(tǒng)的單向度管理是一種控制式管理，其特點是行政指令式管理[16]。這種管理模式與我國“人民當(dāng)家作主”的要求是相違背的，且在實際中單向度管理也易使社會公平與民主遭到破壞。目前，我國建設(shè)服務(wù)型政府與我國“為人民服務(wù)”的最高宗旨在根本上是一致的，因此，要從理念認知上強化服務(wù)觀念，建立與服務(wù)型政府相適配且創(chuàng)新的治理價值觀。

首先，服務(wù)型政府是以人為本，以民為核的[17]。政府在早期教育中的一切治理行為應(yīng)以所有的利益相關(guān)者如嬰幼兒、家長、教師等為本位，要以保護和實現(xiàn)上述群體的權(quán)利為基本價值。其次，政府在早期教育中的治理需將間接調(diào)控與直接服務(wù)相結(jié)合，充分發(fā)揮各部分在治理與服務(wù)中的作用，提高治理能力與效率。

（二）以實效為目標(biāo)，完善治理制度

制度是指在憲法秩序下約束特定行為模式和關(guān)系的規(guī)則。從靜態(tài)層面看，教育治理體系的本質(zhì)就是教育制度體系[18]，因而提高政府的早期教育公共服務(wù)水平與效能的關(guān)鍵在于將早期教育治理中的權(quán)力配置與運行方式在教育制度體系中文本化、法制化。當(dāng)前，政府在早期教育中的管理制度還存在職責(zé)不明、部門間溝通待加強、管理監(jiān)督待加強等問題，而對教育治理制度的重構(gòu)成為突破上述問題的關(guān)鍵步驟之一。

首先，需要明確早期教育的責(zé)任主體部門，健全管理人員的崗位培訓(xùn)制度。其次，形成快速高效的工作途徑，明確不同層級政府及其職能部門之間的工作，加強溝通與協(xié)作。再次，要加強行政機構(gòu)和早期保育教育、科研組織的聯(lián)動機制。最后，加強治理行為的監(jiān)督機制也十分重要。

（三）以民主為保障，轉(zhuǎn)變治理方式

“民主”是馬克思主義民主觀、為人民服務(wù)思想以及新公共服務(wù)理論的共同思想，在當(dāng)代政府的治理行動中，民主是其題中應(yīng)有之義。在此基礎(chǔ)上，治理方式應(yīng)該實現(xiàn)從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，從管理本位向治理本位的轉(zhuǎn)變，從指令本位向指導(dǎo)本位的轉(zhuǎn)變[19]，實現(xiàn)從傳統(tǒng)形態(tài)“教育管理”向“教育治理”變遷，推進國家教育治理體系現(xiàn)代化[20]。

首先，政府職能部門的教育治理過程中應(yīng)準(zhǔn)確把握社會的共同價值理性，而非強制運用行政手段達到管理的目的。其次，相比于傳統(tǒng)的管制行為，以民主為前提的治理方式體現(xiàn)為“由民作主”而非“為民作主”[21]，早期教育治理不是命令式的、制度化的管理，而是多方溝通協(xié)調(diào)參與計劃、決策的民主行動，通過對話、溝通號召公眾廣泛參與，開展合作式治理。

四、實踐措施：落實政府治理職能的行動

（一）完善機制，建設(shè)早期教育一體化治理模式

治理體制是制約教育發(fā)展的核心或關(guān)鍵因素[22]，完善早期教育治理機制，重在建設(shè)早期教育一體化治理模式。建設(shè)科學(xué)有效的早期教育治理機制，最可取的是建設(shè)協(xié)調(diào)治理模式。在該治理模式下，教育部門專門對與早期教育相關(guān)事務(wù)負責(zé)，在此基礎(chǔ)上明確各級教育部門早期教育治理職責(zé)，促進政府高效履行治理職能。

（二）規(guī)范質(zhì)量，出臺早期教育質(zhì)量規(guī)范文件

早期教育的質(zhì)量關(guān)系個體終身發(fā)展與全面發(fā)展，同時與社會的發(fā)展進步休戚相關(guān)，因此，政府需要對早期教育發(fā)展方向與標(biāo)準(zhǔn)予以總體把控。國際經(jīng)驗表明，科學(xué)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的制定能夠有效保障嬰幼兒早期教育發(fā)展的質(zhì)量[23]。首先，制定科學(xué)的《早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)》，明確0～3歲早期教育的目標(biāo)、內(nèi)容與方法，是當(dāng)前政策制定的重點任務(wù)之一。我國于1981年頒布了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》，但由于年代久遠，該文件對于當(dāng)前0～3歲早期教育實踐的適用性與指導(dǎo)性不強。因此，有必要在當(dāng)前相關(guān)教育文件的指導(dǎo)下，制定具有適宜性的0～3歲早期教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，面對早期教育專業(yè)師資儲備和培養(yǎng)發(fā)展欠缺的現(xiàn)實[24]，提升早期教育教師的專業(yè)水平，加強教師的培養(yǎng)與資格認定與審查，對于早期教育健康發(fā)展極其必要。因而盡快出臺《早期教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《早期教育教師培訓(xùn)與資格認定辦法》等規(guī)范文件是政策制定的大勢所趨。最后，構(gòu)建早期教育評價體系是另一個規(guī)范和促進早期教育質(zhì)量的關(guān)鍵措施，政府應(yīng)與早期教育科研人員、機構(gòu)采取積極的、聯(lián)合的行動，構(gòu)建科學(xué)的早期教育評價體系。

（三）強化服務(wù)，加大早期教育服務(wù)資源供給

《城市托兒所工作條例》《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等系列政策的出臺體現(xiàn)了國家對于發(fā)展高質(zhì)量的早期教育十分重視，但缺乏提升早期教育質(zhì)量的抓手，政府在早期教育領(lǐng)域上的工作很大程度還處于理念宣傳和政策規(guī)范階段。在促進早期教育發(fā)展方面，政府的角色不僅是作為政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定者進行間接管理，還是資源提供者，提供早期教育公共服務(wù)。因此，政府需找尋合理抓手，建立面向教師、托幼機構(gòu)、家庭與社區(qū)的早期教育服務(wù)資源。

第一，加強在早期教育中對教師的專業(yè)支持，為教師提供專業(yè)發(fā)展的學(xué)習(xí)機會與教育保育支持資源，強化早期教育師資力量。具體比如：依托高校，開展定向委培項目；在職教中心等機構(gòu)設(shè)立長期的早期教育教師培訓(xùn)基地，對現(xiàn)有在崗教師進行輪流培訓(xùn)；開發(fā)科學(xué)評估工具，支持教師的日常保育與教育等。

第二，通過質(zhì)量督查、資源供給等方式加強與托幼機構(gòu)的聯(lián)系，定期審查托幼機構(gòu)的開辦資格與辦學(xué)質(zhì)量，為托幼機構(gòu)提供科學(xué)的早期保育教育資源。

第三，聯(lián)合高校、早期教育科研團體等為家庭早期教育提供服務(wù)，如定期舉辦育兒講座、親子活動等，為家長提供專業(yè)保教理念與方法，提高家庭育兒水平。

第四，與社區(qū)產(chǎn)生聯(lián)動，發(fā)掘社區(qū)照護資源，共同通過早期教育多元化服務(wù)項目與產(chǎn)品。如共同開展社區(qū)早期教育項目、進行入戶指導(dǎo)等，為嬰幼兒父母提供科學(xué)的保教理念，為孩子提供娛樂、教育活動場所與豐富的活動內(nèi)容。

第五，共建共享，推進早期教育服務(wù)信息化平臺。服務(wù)信息化平臺是以早期教育的需求為導(dǎo)向、以公益化來運營、輔助以完善的運維機制的數(shù)據(jù)共享、資源整合、應(yīng)用集成的服務(wù)專用平臺[25]。早期教育服務(wù)信息化平臺的建設(shè)主體是多元的，可以由教育主管部門、托幼機構(gòu)、教師以及相關(guān)技術(shù)人員共同參與，這也體現(xiàn)了“民主行動”的思想觀念。信息化平臺應(yīng)用主體也是多元的，使服務(wù)輻射至早期教育的多元主體。

（四）樹立典型，加強早期教育示范基地建設(shè)

北京市教委下發(fā)《關(guān)于加強社區(qū)兒童早期教養(yǎng)示范基地建設(shè)的通知》，要求政府建設(shè)一批社區(qū)兒童早期教育保育示范性基地，以發(fā)揮輻射作用[26]。早期教育保育示范性基地的建設(shè)能夠使科學(xué)的早期教育理念和經(jīng)驗付諸實踐，為周邊早期教育機構(gòu)、家庭提供經(jīng)驗學(xué)習(xí)的典型。在建設(shè)示范性基地時，要進行合理規(guī)劃，爭取能夠連點成片，全面輻射。

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通訊作者：張鈴鈴，778930959@qq.com

（責(zé)任編輯 張付慶）