論黨的民主集中制的規(guī)則化

〔摘要〕民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度，堅持民主集中制是黨的先進(jìn)性的集中體現(xiàn)。民主集中制從注重原則到強(qiáng)調(diào)原則性與制度性相統(tǒng)一，再到以中國共產(chǎn)黨為代表的黨內(nèi)法規(guī)制度的整體健全完善，體現(xiàn)了制度化是民主集中制的內(nèi)在要求。同樣，由規(guī)則的屬性、黨內(nèi)規(guī)則的地位作用、依規(guī)治黨的現(xiàn)狀所決定，規(guī)則化成為民主集中制制度化的必然選擇。為此，要更加重視黨內(nèi)規(guī)則的作用，從源頭上增強(qiáng)規(guī)則意識;正確認(rèn)識黨內(nèi)規(guī)則的定位;健全完善民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系;加強(qiáng)對民主集中制規(guī)則化的研究，使黨的先進(jìn)性在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的保障下得到更充分的發(fā)揮。

〔關(guān)鍵詞〕中國共產(chǎn)黨，民主集中制，規(guī)則化

〔中圖分類號〕D262.11〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）06-0045-06

黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體，民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主的有機(jī)結(jié)合，它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用。《黨章》規(guī)定了民主集中制的六條基本原則，為黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運行和黨內(nèi)政治生活提供了根本遵循。在此基礎(chǔ)上，我們黨也制定完善了一系列相應(yīng)的體制機(jī)制，以保證民主集中制原則的貫徹落實。盡管如此，這一原則在實施中仍然存在很多問題，如現(xiàn)實中過度集中和過度分散的狀況仍然存在，打著民主集中制的旗號搞“一言堂”和“家長制”也屢見不鮮等，那么如何才能把民主集中制原則真正落到實處呢？在思想建黨和制度治黨有機(jī)結(jié)合的大背景下，我們需要進(jìn)一步把民主集中制制度化或者法治化，使之轉(zhuǎn)化為更具約束力和可操作性的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，其中，挖掘民主集中制的規(guī)則屬性、推進(jìn)民主集中制的規(guī)則化既是其中的應(yīng)有之義，也是一條重要途徑。

一、制度化是民主集中制的內(nèi)在要求

民主集中制體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運行和政治生活的一系列根本原則，《黨章》把這些原則概括為：黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會;黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生;黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會;黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題;黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度;黨禁止任何形式的個人崇拜。這些原則對于全面正確理解民主集中制、保證民主集中制的落實具有重大意義。但是，在實際工作中，要落實好這些原則并非易事，因為原則和具體事務(wù)的處理往往有著巨大的差距，必須使這些原則成為不同層次具有權(quán)威性和約束力的具體行為規(guī)范，嵌入黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運行和政治生活的各項制度體制之中，否則原則就只能停留在原則層面，不會產(chǎn)生實際效用，甚至成為一些人搞個人主義、官僚主義的借口。隨著工作的日益復(fù)雜和出于防止被濫用的需要，民主集中制的制度化正顯得更加必要和緊迫。對于民主集中制的這種制度化要求和趨勢，我們可以從這樣幾個方面來理解。

第一，制度化是民主集中制原則的基本內(nèi)涵。我們通常說民主集中制既是黨的根本組織原則和組織制度，也是黨的根本的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度。這樣的表述肯定了民主集中制既有原則屬性，也有制度屬性，同時也肯定了從原則到制度轉(zhuǎn)化的必然性。我們要看到，民主集中制并非典型意義上的制度，因為制度從一般意義上講是指大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則，這種一般認(rèn)識往往具有原則的意蘊(yùn);從具體意義上指的是在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范、規(guī)矩，使人們明確能夠做什么不能做什么，以及怎樣做，也要告知違背規(guī)范所應(yīng)受到的懲罰，這就是具體意義上的制度。當(dāng)然，具體意義上的制度又可以分為許多層次，正如黨內(nèi)法規(guī)分為四級七類一樣。一般意義和具體意義上的制度是有機(jī)統(tǒng)一的，原則具有宏觀指導(dǎo)意義，而具體制度則是原則的具體化，僅僅停留在原則的層面并不能保證制度得到正確理解和有效遵循，只有同時使其具體化，特別是在各個具體領(lǐng)域都有明確的行為規(guī)范，制度的價值才能體現(xiàn)出來。民主集中制從一般意義上體現(xiàn)為六大原則，從具體意義上則應(yīng)結(jié)合黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織運行及黨內(nèi)政治生活的各個領(lǐng)域需要加以具體化。民主集中制的完善就是從形成原則到逐步具體化制度化的過程，即先有馬克思恩格斯以民主原則領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)國際的實踐，后有列寧的進(jìn)一步概括提煉，最終上升為馬克思主義政黨的根本組織原則和組織制度。列寧是民主集中制的提出者，他在使用民主集中制概念的時候，也主要是在原則層面使用的。比如，1905年俄國社會民主工黨第一次代表會議根據(jù)列寧提議通過的決議第一次使用了民主集中制的提法，提出 “民主集中制的原則是不容爭論的”〔1〕119。此后1906年該黨的“四大”決議確認(rèn)“黨內(nèi)民主集中制是一致公認(rèn)的原則”〔1〕139?！八拇蟆蓖ㄟ^的黨的組織章程也明確規(guī)定“黨的一切組織是按民主集中制原則建立起來的”〔1〕165。1919年共產(chǎn)國際成立時，列寧起草的《加入共產(chǎn)國際的條件》中也明確規(guī)定“加入共產(chǎn)國際的黨，應(yīng)該是按照民主集中制原則建立起來的”〔2〕185。此后，隨著世界許多國家的無產(chǎn)階級政黨陸續(xù)取得執(zhí)政地位，民主集中制的制度內(nèi)涵和形式逐步發(fā)展和完善起來，特別是中國共產(chǎn)黨在民主集中制原則制度化方面進(jìn)行了全方位探索，作出了開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。這些都體現(xiàn)了民主集中制原則制度化的內(nèi)在要求和基本趨勢。

第二，制度化是民主集中制付諸實施的重要途徑。從民主集中制的實施進(jìn)程看，從注重原則到強(qiáng)調(diào)原則性與制度性統(tǒng)一，再到以中國共產(chǎn)黨為代表的黨內(nèi)法規(guī)制度的整體健全完善，可以看到制度要求在逐漸突出出來。而且隨著無產(chǎn)階級政黨成為執(zhí)政黨，民主集中制的制度化變得更為必要和緊迫，甚至成為政權(quán)機(jī)構(gòu)和其他組織組成與運轉(zhuǎn)的基本原則和制度形態(tài)。因為作為執(zhí)政黨，要處理的問題更加復(fù)雜多樣，僅僅靠原則是無法應(yīng)對大量特殊問題的，如果不對原則加以細(xì)化和制度化，增強(qiáng)針對性，就難以擺脫運用中的困境。在民主集中制實施的過程中，由于對基本原則的理解經(jīng)常會受到各級領(lǐng)導(dǎo)干部馬克思主義理論水平、對實際情況的了解及政績觀、本位主義、功利主義等因素的影響，因此同一原則的落實常常會變得南轅北轍、大相徑庭。比如，下級服從上級是民主集中制的基本原則之一，每一個黨組織作為整個黨的組織系統(tǒng)中的一部分，必須對上負(fù)責(zé)，認(rèn)真貫徹落實黨的路線方針政策和上級黨組織的決議決定，但同時服從上級必須和對人民負(fù)責(zé)結(jié)合起來，這是這一原則的應(yīng)有之義，片面地對上服從并非馬克思主義的正確立場，特別是當(dāng)上級決策脫離實際與人民利益存在矛盾的情況下。也就是說，根據(jù)下級服從上級這一民主集中制原則，特定的黨組織在服從上級指令的同時必須對所在地方或單位的人民利益負(fù)責(zé)，做到全心全意為人民服務(wù)，如果脫離了人民利益片面強(qiáng)調(diào)對上負(fù)責(zé)，就從根本上違反了下級服從上級這一原則，是一種典型的教條主義、官僚主義，最終侵害黨的根本利益。毛澤東在《反對本本主義》一文中，曾經(jīng)非常嚴(yán)厲地批評這樣的做法。他指出：“盲目地表面上完全無異議地執(zhí)行上級的指示，這不是真正在執(zhí)行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙方法?！薄?〕111因此，只有正確理解民主集中制原則并在此基礎(chǔ)上使其制度化，才能避免因理解差異而造成的不良后果，實現(xiàn)科學(xué)、民主、依法決策。

第三，制度化是管黨治黨的基本方向。如何管黨治黨是治國理政的重大問題?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束之后，我們在管黨治黨方面得出的一個最基本的結(jié)論就是必須結(jié)束人治和運動式治黨的老路，走制度治黨的新路，因為制度更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。改革開放以來，我們在黨的建設(shè)中取得的最大進(jìn)展就是逐步健全完善了以民主集中制為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)體制和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使管黨治黨走上了依規(guī)治黨的正確道路，實現(xiàn)了制度治黨和思想建黨的有機(jī)結(jié)合。黨的十八大以來，我們黨堅持治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，在制度治黨方面取得了更大的進(jìn)展，特別是黨內(nèi)法規(guī)制度體系得以進(jìn)一步健全完善，并成為國家法治體系的重要組成部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化法治化也成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵。所有這些體制制度的構(gòu)建，都是以民主集中制為根本的，都貫穿著民主集中制的基本原則，也是這一原則的制度化和具體化。目前看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，業(yè)已構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架，這個體系“是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”〔4〕。習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中莊嚴(yán)宣告：我們黨“堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”〔5〕7，這一重要論斷進(jìn)一步凸顯了依規(guī)管黨治黨的基本方向?？梢哉f，民主集中制的制度化、體系化彰顯了管黨治黨的基本思路，代表著黨的建設(shè)的基本方向。

二、規(guī)則化是民主集中制制度化的必然選擇

民主集中制的制度化體系化已經(jīng)成為全黨的共識，這一進(jìn)程也已全方位展開，但是，在制度化的過程中，也面臨著具體制度的選擇問題，或者說從哪里突破以什么為重點的問題。雖然所有制度都應(yīng)體現(xiàn)民主集中制原則，但是黨的制度建設(shè)是有重點按階段有序展開的，不是不分輕重緩急、平行推進(jìn)的，其中規(guī)則化正在成為一個極其重要的現(xiàn)實選擇。

第一，這是由規(guī)則的屬性決定的。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋：“規(guī)則，就是規(guī)定出來供大家共同遵守的制度和章程，是由書面形式規(guī)定的成文條例，也可以是由約定俗成流傳下來的不成文的規(guī)矩?！薄?〕474廣義上的規(guī)則是對制度的統(tǒng)稱，既包括成文的制度和章程、法律，也包括不成文的習(xí)俗、習(xí)慣、傳統(tǒng);狹義上的規(guī)則特指作為具體制度形式的規(guī)則。不管從什么意義上講，規(guī)則都是制度的源頭，一個社會或組織總是先有基本的規(guī)則，然后再細(xì)分出各種制度。在這個過程中，規(guī)則也得以融入社會生活的各個方面，展現(xiàn)其普遍性和多樣性，如人際交往規(guī)則、法律規(guī)則、交通規(guī)則、游戲規(guī)則、道德規(guī)則、習(xí)俗習(xí)慣、校規(guī)校紀(jì)等，規(guī)則也越來越成為人們共同制定并遵守的法則。規(guī)則為個人提供了行為規(guī)范，為社會提供了關(guān)系準(zhǔn)則，為國家權(quán)力提供了基本依據(jù)，因此現(xiàn)代社會越來越需要良好的規(guī)則體系來維系。離開了基本的規(guī)則，社會運行或者陷入混亂，或者會付出更大的成本。從具體的社會組織來看，確定規(guī)則的意義更為突出，組織的存在首先依據(jù)的是共同制定并一致遵守的規(guī)則，如國際組織成立之初一般會先行制定基本規(guī)則，如會議、議事、決策規(guī)則等等，一些體育組織更是把規(guī)則的制定放在首要位置，以規(guī)則來保障組織運行和比賽活動的開展，以至于人們已經(jīng)把規(guī)則的制定權(quán)作為最重要的權(quán)力來對待。隨著規(guī)則的建立和完善，與之相應(yīng)的規(guī)則意識便成為具有決定意義的因素。規(guī)則意識是社會主體在社會實踐活動中，對所處社會的規(guī)則所形成的主觀體驗和認(rèn)識，是對規(guī)則現(xiàn)象本身的價值所作出的價值判斷。規(guī)則意識一旦形成，會對主體行為產(chǎn)生指導(dǎo)約束作用，而個體規(guī)則意識的增強(qiáng)，會極大地增強(qiáng)組織的穩(wěn)定性，保證組織目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)然，從法治社會的角度看，規(guī)則的作用更加突出，其本身就是國家法律的重要組成部分，對人們的言行具有約束力，也會在實施中進(jìn)一步內(nèi)化為人們的規(guī)則意識，從而更好地起到調(diào)整社會秩序和人際關(guān)系的功能。

第二，這是由黨內(nèi)規(guī)則的地位作用決定的。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則?！币?guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則是對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定。民主集中制作為黨的根本組織原則和組織制度，必然要在黨的權(quán)力運行和政治生活的各個方面體現(xiàn)出來，用規(guī)則加以規(guī)范既是必要的，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系化的重要體現(xiàn)。也就是說，根據(jù)民主集中制原則制定完善相關(guān)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的重要任務(wù)。目前規(guī)則堪稱是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個最為薄弱的環(huán)節(jié)，現(xiàn)行有效的全黨性的黨內(nèi)規(guī)則只有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨黨旗黨徽使用規(guī)則》《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》等少數(shù)幾個，而且關(guān)鍵性的涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、決策的黨內(nèi)規(guī)則幾乎是空白，對黨的全面正確領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)政治生活的規(guī)范有序難以發(fā)揮應(yīng)有作用，這種情況的發(fā)生與全黨和理論界對黨內(nèi)規(guī)則的認(rèn)識不足有直接關(guān)系，也意味著健全完善規(guī)則應(yīng)該成為今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個重要方向。由于黨內(nèi)法規(guī)制度的實施需要發(fā)揮系統(tǒng)的整體作用，特別是要補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，才能避免發(fā)生“破窗”效應(yīng)，而規(guī)則作為黨內(nèi)法規(guī)制度的一個重要層次，也必須是健全完善和體系化的，這樣才能通過自身作用的發(fā)揮為黨內(nèi)法規(guī)實施提供有效支撐。如果規(guī)則缺乏，必然會使黨內(nèi)法規(guī)制度在特定層次上出現(xiàn)缺位，造成黨內(nèi)法規(guī)制度體系上的缺陷。

第三，這是由依規(guī)治黨的現(xiàn)狀決定的。目前加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的力度和成效都是前所未有的，也成為新時代黨的建設(shè)的一個突出特色，但是，在實際工作中也存在較普遍的管黨治黨的實效與民主集中制的初衷不完全契合甚至出現(xiàn)矛盾的問題。本來，管黨治黨的所有制度、程序、效果都應(yīng)以增強(qiáng)黨的先進(jìn)性純潔性、提高黨的執(zhí)政能力、增進(jìn)人民群眾的獲得感認(rèn)同感為轉(zhuǎn)移，努力造成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面，這是黨的性質(zhì)和以人民為中心立場的集中體現(xiàn)。但是，民主集中制原則卻時常被少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部庸俗化、扭曲化，成為搞官僚主義、形式主義等不正之風(fēng)的擋箭牌，甚至造成嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。比如，黨的領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制原則下的集體領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)的結(jié)合，但是由于缺乏民主集中制原則下的更具科學(xué)性操作性的基本規(guī)則作為遵循，有時導(dǎo)致在議事決策中出現(xiàn)一旦主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話別人只能附和同意的現(xiàn)象，形成事實上主要領(lǐng)導(dǎo)個人說了算的局面，而分管領(lǐng)導(dǎo)往往也上行下效，借機(jī)把個人分工的領(lǐng)域變成了個人說了算的獨立王國。在中紀(jì)委查處的許多大案要案中，這種現(xiàn)象屢見不鮮，清楚表明了管黨治黨制度在實施中還存在諸多不足，與民主集中制的要求相比也有明顯差距，這個問題不解決，真正意義上的依規(guī)治黨就難以實現(xiàn)。從此次我國抗擊新冠肺炎疫情來看，雖然疫情暴發(fā)以來，各地黨委政府和廣大黨員干部群眾在中央領(lǐng)導(dǎo)下，團(tuán)結(jié)一致、眾志成城，付出了巨大的努力和犧牲，取得了決定性的勝利，但是，早期個別地方黨委政府相關(guān)部門和黨政干部出現(xiàn)了程度不同的瞞報漏報、推卸責(zé)任、簡單偏激、“報表抗疫”等官僚主義、形式主義現(xiàn)象，貽誤了戰(zhàn)機(jī)，造成了人民生命安全和國家財產(chǎn)的重大損失，損害了黨和政府形象，引起了人民群眾的不滿。這些問題的出現(xiàn)，雖然原因是多方面的，但是與這些部門和干部不能在工作中站穩(wěn)人民立場、正確履職盡責(zé)、遵守黨內(nèi)規(guī)矩有著直接的聯(lián)系，這些行為偏離黨的性質(zhì)宗旨，與民主集中制要求也有著原則性區(qū)別。

三、民主集中制規(guī)則化的基本思路

規(guī)則化是發(fā)揮民主集中制作用的重要途徑，特別是在規(guī)則仍處于薄弱環(huán)節(jié)的情況下，重視和完善黨內(nèi)規(guī)則更具有補(bǔ)短板的意義。考慮到民主集中制落實中還存在以“潛規(guī)則”解構(gòu)顯規(guī)則、規(guī)則意識缺乏、守規(guī)則的老實人經(jīng)常吃虧等問題，我們必須進(jìn)一步明晰民主集中制規(guī)則化的基本思路，使民主集中制更加深入人心。

第一，更加重視黨內(nèi)規(guī)則的作用，從源頭上增強(qiáng)規(guī)則意識。前已述及，規(guī)則作為制度的源頭，它能夠引導(dǎo)人們的價值觀，降低人際交往的成本，規(guī)范人們的行為，從而規(guī)避不利后果，對于保障社會秩序、實現(xiàn)公平正義具有重要作用。一個社會或組織只有形成公認(rèn)的基本規(guī)則，才能使居于其上的精神、原則等得到落實，否則難免會被復(fù)雜的社會實際所解構(gòu)和歪曲。社會生活的各個領(lǐng)域都存在一些基本原則，從而從總體上保證了社會的有序運行，但是，由于對這些原則的理解和落實有時眾說不一，所以導(dǎo)致原則與事實往往會產(chǎn)生一定的出入。如保護(hù)人權(quán)是人類社會的基本原則，但是對什么是人權(quán)、哪些人權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)、如何實現(xiàn)人權(quán)保護(hù)的公平公正、不同人權(quán)存在沖突時應(yīng)如何處理等等，這些問題往往是原則本身所難以回答的，也就導(dǎo)致了有的國家既可以打著人權(quán)的旗號踐踏別國的人權(quán)，也可以借人權(quán)之名干違法勾當(dāng)，所以就必須進(jìn)行更具體的解釋和制度設(shè)計，也需要有權(quán)威的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實施和進(jìn)行監(jiān)督保障。而規(guī)則作為原則的一個層次的細(xì)化，其作用也由此得到凸顯。特別是依規(guī)則進(jìn)行治理可以提高處理同類事情的程序化水平，也可以大大提高行政、司法及組織運行的效率?？梢栽O(shè)想，假如沒有規(guī)則，在處理更多的個案時，必然會費時費力，也難以達(dá)到公正的效果。同樣，民主集中制為黨內(nèi)法規(guī)制度提供了基本原則，但是僅有原則是不夠的，原則需要落腳到具體領(lǐng)域具體制度中，體現(xiàn)到具體事務(wù)的處理中，因此，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，為什么既要有黨章、準(zhǔn)則這樣偏原則性的黨內(nèi)法規(guī)，也要有條例這樣的主干性黨內(nèi)法規(guī)，還要有規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則這樣的配套黨內(nèi)法規(guī)，就是為了把民主集中制和法治原則落實到黨內(nèi)活動的各個方面各個領(lǐng)域，真正實現(xiàn)有規(guī)可依。同時黨內(nèi)規(guī)則為我們處理相似問題提供了便捷的普適性規(guī)矩，如黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則可以為民主決策、集體領(lǐng)導(dǎo)提供基本遵循;黨內(nèi)民主規(guī)則可以提供黨內(nèi)選舉、表達(dá)等的基本程序;黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則可以促進(jìn)監(jiān)督工作的制度化程序化。因此，重視、尊重、遵循規(guī)則可以為民主集中制和全面從嚴(yán)治黨的落實提供基本依據(jù)。但是，現(xiàn)實地看，人們對規(guī)則重要性的認(rèn)識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，遵奉法律至上的規(guī)則意識、規(guī)則思維還沒有真正樹立起來，在社會生活中諸如急功近利、唯上崇上和特權(quán)思維屢見不鮮，遇事找人不找法、不遵守規(guī)則卻信奉“潛規(guī)則”的思維方式仍為很多人所津津樂道。這些思維方式的泛濫，會嚴(yán)重破壞黨內(nèi)政治生態(tài)，延緩法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的進(jìn)程，必須引起高度重視。

第二，正確認(rèn)識黨內(nèi)規(guī)則的定位。相較于2012年5月26日中共中央批準(zhǔn)并發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，2019年8月30日中共中央政治局會議修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》有了一個較細(xì)微但值得注意的變化，就是在表述黨內(nèi)法規(guī)的種類時把過去“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”調(diào)整為“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”，也就是把規(guī)則的位置從第四層級四種黨內(nèi)法規(guī)之首調(diào)整為倒數(shù)第二，這種變化應(yīng)該是反映了對規(guī)則地位作用的下調(diào)，這種下調(diào)既是規(guī)律層面的，也是實際層面作用下降的反映。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)中，有黨章1部，準(zhǔn)則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細(xì)則609部〔7〕。規(guī)則的情形由此可見一斑。但是，其基本定位沒有變化，仍然是對上位黨內(nèi)法規(guī)原則及規(guī)定的細(xì)化，是對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規(guī)定。比較來看，黨內(nèi)規(guī)則顯然是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，不僅地位作用下降，而且現(xiàn)實有效的全黨性的黨內(nèi)規(guī)則過少，這與其他黨內(nèi)法規(guī)的不斷出臺形成了鮮明對比。盡管如此，黨內(nèi)規(guī)則的作用是絕對不可低估的。黨內(nèi)規(guī)則具有前提性、基礎(chǔ)性、普遍適用性等價值。所謂前提性，是指遵守黨的制度，首先要形成規(guī)則意識，沒有對黨內(nèi)制度形成的規(guī)則體系的尊崇、敬畏和自覺遵守的積極態(tài)度，黨的制度就難以真正落實;所謂基礎(chǔ)性，是指黨內(nèi)規(guī)則是黨的制度生成的土壤，黨的制度體系就是從基本規(guī)則逐漸演化而來的，黨的第一部黨綱就體現(xiàn)為黨組織的基本運行規(guī)則;所謂普遍適用性，是指規(guī)則適用于黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織運行和黨內(nèi)政治生活的各個方面，應(yīng)該建立起具有普遍規(guī)范性和約束力的黨內(nèi)規(guī)則體系。從這樣的意義看，黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)更應(yīng)受到重視，要作為重要配套黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行構(gòu)建。我們應(yīng)該提升而不是下調(diào)規(guī)則的定位，使其在管黨治黨中更具有普遍約束性。

第三，健全完善民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系。堅持民主集中制必須既充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，又實行正確的集中，民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系必須重點圍繞這兩個方面進(jìn)行構(gòu)建。黨內(nèi)民主是黨的生命，充分發(fā)揚(yáng)民主是民主集中制的基石，也是黨的先進(jìn)性本質(zhì)的重要體現(xiàn)。只有充分發(fā)揮全黨的智慧和力量，激發(fā)全黨的積極性主動性，形成思想、組織統(tǒng)一基礎(chǔ)上的行動上的高度一致，黨才能充滿生機(jī)與活力，才是不可戰(zhàn)勝的。因為黨內(nèi)民主事關(guān)我們這樣一個擁有9500多萬黨員、480多萬個基層黨組織的大黨如何形成合力、鞏固團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，因此黨內(nèi)民主的制度化、規(guī)范化、程序化是一個極大的問題，也是一個最為復(fù)雜的問題。在這一方面，我們在規(guī)則構(gòu)建中，要逐步完善民主權(quán)利保障與救濟(jì)規(guī)則、黨內(nèi)選舉規(guī)則、信息公開規(guī)則、組織生活規(guī)則等等，確保每一個黨員都能暢所欲言、心情舒暢。保障正確集中的規(guī)則要圍繞加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、全面領(lǐng)導(dǎo)、保證黨的科學(xué)、民主、依法決策來進(jìn)行構(gòu)建，特別是要著重圍繞政治領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則和信息公開規(guī)則、調(diào)查研究規(guī)則、黨委（常委）會議事規(guī)則、決策規(guī)則和責(zé)任規(guī)則進(jìn)行新時代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的構(gòu)建，使規(guī)則作為配套黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有應(yīng)有地位，發(fā)揮應(yīng)有作用。民主集中制的黨內(nèi)規(guī)則體系要在完善規(guī)則制定的基礎(chǔ)上，重在提高體系化水平，要處理好民主和集中的關(guān)系，確保正確集中在充分民主的基礎(chǔ)上進(jìn)行和實現(xiàn);要協(xié)調(diào)好明規(guī)矩和潛規(guī)則的關(guān)系，形成相互促進(jìn)的局面，避免落入“制度陷阱”;要處理好規(guī)則與其他黨內(nèi)法規(guī)制度的關(guān)系，實現(xiàn)相互協(xié)同。只有不斷提高體系化水平，民主集中制的落實才能真正形成合力。

第四，加強(qiáng)對民主集中制規(guī)則化的研究。民主集中制一直是黨建理論研究的熱點，對于其制度內(nèi)涵的研究也是其中的一個重要方面①，但是，由于黨內(nèi)法規(guī)制度研究仍然開展不久，因此對于把民主集中制與黨內(nèi)規(guī)則聯(lián)系起來，學(xué)術(shù)界還缺乏關(guān)注，基本沒有相關(guān)研究成果。在法學(xué)研究中，對規(guī)則的研究相對較多，但大多是從一般規(guī)則的角度，具體意義的探究仍然偏少。比如，有學(xué)者提出，一個現(xiàn)代化的國家治理體系，本質(zhì)上是一個法治體系，是一個政府、社會、個體都按照憲法法律行為的“規(guī)則體系”〔8〕212。 這顯然體現(xiàn)了一般規(guī)則的視角。從目前情況看，亟需加強(qiáng)對黨內(nèi)規(guī)則進(jìn)而對民主集中制規(guī)則化的研究，要通過研究正確認(rèn)識黨內(nèi)規(guī)則的地位作用，明確黨內(nèi)規(guī)則的完善思路，對黨內(nèi)規(guī)則制定進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計，同時要清楚認(rèn)識民主集中制在黨內(nèi)規(guī)則建構(gòu)中的核心作用，使每一個黨內(nèi)規(guī)則充分體現(xiàn)民主集中制的原則和要求，保障民主集中制的充分落實。

民主集中制的落實決定黨的生死存亡，關(guān)系黨的事業(yè)的興衰成敗。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我們的事業(yè)發(fā)展達(dá)到了一個新高度，同時面臨的內(nèi)外部形勢和風(fēng)險也空前復(fù)雜嚴(yán)峻，作為一個馬克思主義先進(jìn)政黨，更需要我們始終堅持民主集中制根本原則，貫徹全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨要求，保證黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，特別要彌補(bǔ)規(guī)則方面的空白和短板，使黨的先進(jìn)性在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的保障下得到更充分的發(fā)揮。

注釋：

①參見王建華：《民主集中制原則必須制度化法規(guī)化》，《理論與改革》1992年第1期;潘紫薇：《民主集中制原則要堅持制度化法規(guī)化》，《山東干部函授大學(xué)學(xué)報（理論學(xué)習(xí)）》2002年第8期。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕蘇聯(lián)共產(chǎn)黨決議匯編：第1分冊〔M〕.北京：人民出版社，1964.

〔2〕列寧全集：第31卷〔M〕.北京：人民出版社，1963.

〔3〕毛澤東選集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔4〕中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見（2016年12月13日）〔J〕.中共中央辦公廳通訊（“黨內(nèi)法規(guī)”?？?018（11）：20-27.

〔5〕習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話（2021年7月1日）〔M〕.北京：人民出版社，2021.

〔6〕現(xiàn)代漢語詞典（增補(bǔ)版）〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2002.

〔7〕中共中央辦公廳法規(guī)局.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系〔N〕.人民日報，2021-08-04（01、02、04）.

〔8〕俞可平.國家底線：公平正義與依法治國〔M〕.北京：中央編譯出版社，2014.

責(zé)任編輯 陳 鵑

〔收稿日期〕2021-08-14

〔基金項目〕北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的重要論述研究”（19LLZD16），北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（北京外國語大學(xué)），北京聯(lián)合大學(xué)服務(wù)北京推進(jìn)全國文化中心建設(shè)研究項目“以意識形態(tài)引領(lǐng)北京全國文化中心建設(shè)研究”（SK110202103），主持人韓強(qiáng)。

〔作者簡介〕韓 強(qiáng)（1965-），男，山東禹城人，北京外國語大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長，教授、博士生導(dǎo)師，北京市哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)軍人才，北京市長城學(xué)者，山東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，北京高教學(xué)會中國近現(xiàn)代史研究會副理事長，清華大學(xué)國家治理研究院學(xué)術(shù)委員會委員，主要研究方向為黨的建設(shè)基本理論、黨內(nèi)法規(guī)制度、海外中國共產(chǎn)黨。