基層社會(huì)救助的執(zhí)行偏差及閉環(huán)邏輯

柳靜虹

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

執(zhí)行(實(shí)施)過程研究曾是20世紀(jì)70年代政策分析中缺失的一環(huán)[1]，而今天，對(duì)過程與行動(dòng)的解釋是政策分析的重要內(nèi)容之一。對(duì)基層行動(dòng)者的關(guān)注是當(dāng)前政策過程研究中較為欠缺的一部分[2]。盡管過往研究強(qiáng)調(diào)基層行動(dòng)者交互對(duì)于解讀政策執(zhí)行的重要性[3-4]，但如何理解個(gè)體身處政策情境下的行動(dòng)，以及如何借由對(duì)行動(dòng)的分析來詮釋政策執(zhí)行的復(fù)雜差異性，是政策研究的難點(diǎn)之一。以社會(huì)救助為例，作為貧困治理的制度部分，社會(huì)救助在消除絕對(duì)貧困方面發(fā)揮了重要作用，且經(jīng)近30年的發(fā)展，我國(guó)已建立起一套面向全民(尤其針對(duì)困難群眾)以基本生活救助為基礎(chǔ)的社會(huì)綜合救助體系[5]。但實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，伴隨社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型與貧困性質(zhì)的變化，救助政策實(shí)施中各行動(dòng)主體對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知呈現(xiàn)較大異質(zhì)性，其過程充斥著抽象政策與具體實(shí)踐間的種種關(guān)鍵張力，進(jìn)而產(chǎn)生政策文本與執(zhí)行的偏差。既有政策執(zhí)行過程研究視這種執(zhí)行(實(shí)施)偏差為“目的與意外的混亂”[6]，強(qiáng)調(diào)政策行動(dòng)過程中的兩個(gè)差異性層面：一是政策目標(biāo)預(yù)期與實(shí)際結(jié)果的差異；二是政策制度規(guī)范化的未達(dá)成狀態(tài)，即一些過程逐漸形成了政策實(shí)施的過程規(guī)范而另一些過程卻不然。早期文獻(xiàn)將這種執(zhí)行偏差歸因?yàn)檎哔Y源的缺乏或決策層的個(gè)人不作為[7-8]。但后來的研究發(fā)現(xiàn)，決策層在政策實(shí)施的過程中并不起著直接或決定性的作用[9]。在實(shí)地調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)各救助部門多各司其職，基層執(zhí)行者也在努力落實(shí)政策指令,若簡(jiǎn)單舉證實(shí)施過程中的個(gè)體性不作為事件并稱之為理由，不足以解釋政策的執(zhí)行偏差。鑒于此，如何解釋基層救助政策的執(zhí)行偏差成為本文的核心關(guān)注點(diǎn)。

一、執(zhí)行偏差：政策實(shí)施的過程迷思

在現(xiàn)實(shí)中，政策可以促成結(jié)果，而不是決定。不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)圍繞目標(biāo)設(shè)定將其視為效率問題的視角，政治社會(huì)學(xué)視政策執(zhí)行為一個(gè)從抽象設(shè)定到具體行動(dòng)的過程[10]。這個(gè)過程涉及政策預(yù)期與實(shí)際結(jié)果之間發(fā)生的系列事件、決策與行動(dòng)[11-12]，是資源分配博弈與政策多樣解讀的行動(dòng)總和[13]。國(guó)外對(duì)政策執(zhí)行研究的三代發(fā)展強(qiáng)調(diào)了政策過程研究實(shí)質(zhì)是對(duì)關(guān)系的、政治的、結(jié)構(gòu)的乃至文化維度的關(guān)注(1)文中的閉環(huán)邏輯遵循了前人研究策略，具體分析行動(dòng)者于組織內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系以及在這一過程中的交互作用。。我國(guó)學(xué)者在對(duì)話國(guó)外理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步視政策實(shí)施為“嵌入于特定社會(huì)文化場(chǎng)景之中的一般性社會(huì)行動(dòng)或社會(huì)實(shí)踐的一部分”[14]，結(jié)合中國(guó)場(chǎng)景發(fā)展出具本土特色的分析框架：有從結(jié)構(gòu)性視角聚焦府際層面的政策執(zhí)行，如榮敬本的“壓力型體制”[15]、周黎安的“行政發(fā)包制”[16]和周雪光的“帝國(guó)治理邏輯”[17]；也有丁煌等學(xué)者從制度分析視角關(guān)注基層政策執(zhí)行阻滯沖突等問題[18]。國(guó)內(nèi)外研究揭示了政策研究的本質(zhì)是對(duì)執(zhí)行過程的關(guān)注，既對(duì)行為互動(dòng)發(fā)生的一般機(jī)制進(jìn)行解釋，又不放棄對(duì)過程分析的理論解析。

政策是“價(jià)值”分配的一系列決策與行動(dòng)，社會(huì)政策更是視福祉為集體想象產(chǎn)物的一種想象行為[19]。政策實(shí)施是將集體想象客觀化的過程；反過來，客觀化過程中的執(zhí)行偏差則也可理解為政策實(shí)施過程中的認(rèn)知及交互偏差。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政策執(zhí)行從政策文本開始，而現(xiàn)實(shí)關(guān)鍵性地取決于執(zhí)行主體的想法、專業(yè)知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)[20-21]。過程中，政策的既定目標(biāo)得不到充分的規(guī)定(2)這是因?yàn)檎呤窃谀骋贿^往時(shí)刻或已知情況下制定的，既定目標(biāo)往往不能預(yù)見到未來將面對(duì)的所有不明確之處，再加上目標(biāo)設(shè)定的公共性與可見性背后責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的政治傾向，故而增加了目標(biāo)的模糊性。，也無法維持后續(xù)一致性的認(rèn)同[22]，故而政策對(duì)結(jié)果的影響是間接的，有效實(shí)施也最終取決于整個(gè)政策體系中的人對(duì)政策的解讀與行動(dòng)[23-24]。因此，一項(xiàng)社會(huì)政策的制定與實(shí)施雖關(guān)乎具體的人及其構(gòu)成的群體，但將政策的初衷轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)卻是一項(xiàng)能見度不高的具體活動(dòng)過程。近年來，國(guó)內(nèi)政策研究存有兩種取向：一是宏觀分析我國(guó)政策執(zhí)行現(xiàn)狀及其問題的解析類研究，二是針對(duì)地方政府具體政策執(zhí)行難點(diǎn)的對(duì)策建議類研究。相對(duì)而言，注重政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生機(jī)制及理論闡釋的過程研究產(chǎn)出不足，而基于實(shí)證研究的一手資料分析更為欠缺。事實(shí)上，政策過程分析有其研究傳統(tǒng)，過程視角強(qiáng)調(diào)“解釋性價(jià)值存在于機(jī)制的規(guī)范和嵌入它們的過程的重建中”[25]，盡管關(guān)系、規(guī)范、結(jié)構(gòu)甚或機(jī)制并非顯性，對(duì)政策過程的探究從觀察到解釋仍可借由兩個(gè)可行路徑得以實(shí)現(xiàn)：一是理解政策中人的因素，并透過話語對(duì)人的行動(dòng)做解釋。二是理解行動(dòng)的交互建構(gòu)，描述政策實(shí)施中的實(shí)際沖突。行動(dòng)實(shí)踐本身具有主客觀二重性[26],其中的“話語”與“行動(dòng)”可作為理解政策執(zhí)行偏差黑箱化的一種概念性手段。話語既包括語言交流，也包括嵌入其中的行為，可理解為表達(dá)語言及非語言元素的結(jié)構(gòu)化總體[27]。行動(dòng)為話語所固有，是話語中所包含的內(nèi)容，構(gòu)成話語本身的客觀性層次，而話語又是行動(dòng)客觀性主觀化的表現(xiàn)過程。因此，政策實(shí)施現(xiàn)實(shí)可通過基層行動(dòng)者的對(duì)話所映射。同時(shí)，政策實(shí)施又是政策行動(dòng)者與行動(dòng)的集合，行動(dòng)實(shí)踐促成過程結(jié)構(gòu)，而過程反映多重行動(dòng)沖突。如此，透過對(duì)話語及行動(dòng)的觀測(cè)，政策執(zhí)行偏差將得以進(jìn)一步認(rèn)識(shí)。

過程視角下的政策執(zhí)行偏差研究聚合了公共行政、政治社會(huì)學(xué)與組織社會(huì)學(xué)等多領(lǐng)域的交叉關(guān)注點(diǎn)，其本身或多或少淵源于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中過程驅(qū)動(dòng)的理論傳統(tǒng)。19世紀(jì)末齊美爾開創(chuàng)了社會(huì)學(xué)的過程驅(qū)動(dòng)理論傳統(tǒng)，指出社會(huì)現(xiàn)實(shí)是一個(gè)始于個(gè)人行動(dòng)的互動(dòng)過程[28]。換言之，人類活動(dòng)創(chuàng)造了一個(gè)“主體間的世界”[29]，而社會(huì)現(xiàn)實(shí)是個(gè)體主體性客觀化的一個(gè)過程。這一學(xué)術(shù)傳統(tǒng)要求社會(huì)現(xiàn)象研究既強(qiáng)調(diào)其結(jié)構(gòu)性又分析其互動(dòng)形式，關(guān)注過程案例研析，聚焦豐富情境因素?；谶@一元理論，后來的學(xué)者提出的過程方法，如“關(guān)系主義”[30]、“結(jié)構(gòu)化理論”[31]以及芝加哥學(xué)派的持續(xù)相關(guān)性[32]，都強(qiáng)調(diào)在一個(gè)由顯式或隱式、正式或非正式規(guī)則所交互的異質(zhì)世界里，實(shí)踐過程的發(fā)生以及(由規(guī)則、角色和價(jià)值觀所構(gòu)成的)行動(dòng)在其中發(fā)揮的作用。同樣地，這種非本體論的探究邏輯也適用于政策實(shí)施的動(dòng)態(tài)研究(3)政策實(shí)施的結(jié)果取決于行動(dòng)者對(duì)政策活動(dòng)的理解與詮釋，而實(shí)施難點(diǎn)則來自行動(dòng)者之于政策互動(dòng)的沖突。。當(dāng)代政治社會(huì)學(xué)關(guān)注社會(huì)政治關(guān)系中相關(guān)行動(dòng)者參與的正式與非正式模式。在政策實(shí)施中，正式制度與非正式制度間的相輔相成[33]，或是一般政策性因素與情境性政策性因素的協(xié)同作用[34]，反映了特定政策中制度設(shè)想與實(shí)踐結(jié)果之間的差異與關(guān)系。這里的制度可視為行動(dòng)主體在組織內(nèi)部或組織之間所采用及遵循的一套隱含或明確的規(guī)則[35-36]，以協(xié)調(diào)人際關(guān)系與行為，或以隱式經(jīng)驗(yàn)/知識(shí)(即實(shí)踐規(guī)則)共享或以顯式書面形式(即形式規(guī)則)呈現(xiàn)[37]。在實(shí)際情況中，實(shí)踐規(guī)則與形式規(guī)則并不預(yù)先統(tǒng)一，行動(dòng)者的實(shí)然言行總比其所應(yīng)然表象更為復(fù)雜，成為制度化的阻力。因此，政策執(zhí)行偏差包含了實(shí)踐規(guī)則與形式規(guī)則之間的實(shí)然偏差，考慮這兩種規(guī)則的不一致性成為理解政策與實(shí)踐間張力的關(guān)鍵之一。

基于此，本文分析政策執(zhí)行偏差的切入點(diǎn)在于：我國(guó)基層政策救助實(shí)施中形式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)則的偏差及表征是什么？如何理解兩種規(guī)則間的不一致性？而在可觀察到的個(gè)案中，又有哪些關(guān)鍵元素和理論視角可用于解釋其不一致性？本文選取四川省C市W區(qū)社會(huì)救助各部門、部分街道社區(qū)以及相關(guān)社會(huì)組織展開實(shí)地調(diào)研(4)W區(qū)民政局聯(lián)合該區(qū)醫(yī)保局、住建交局、教育局、人社局、區(qū)殘聯(lián)、區(qū)工會(huì)和區(qū)婦聯(lián)等其他政府部門綜合施策，逐步搭建醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)援助，以及殘疾人、困難職工、婦女兒童幫扶為一體的綜合防范機(jī)制，較能反映當(dāng)前我國(guó)城市社會(huì)救助充分的一面。，描述基層社會(huì)救助的實(shí)施偏差具象，探討政策救助的實(shí)踐張力與權(quán)力互動(dòng)，運(yùn)用過程結(jié)構(gòu)視角深入分析基層救助政策執(zhí)行偏差的行動(dòng)機(jī)制及過程邏輯，實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)象分析到系統(tǒng)演繹的轉(zhuǎn)向。

二、現(xiàn)象分析：基層社會(huì)救助實(shí)施的三大張力

政策實(shí)施以制度性解釋、操作性規(guī)范與政策資源為基礎(chǔ)，分別對(duì)應(yīng)意義結(jié)構(gòu)、合法性結(jié)構(gòu)與權(quán)力支配結(jié)構(gòu)等三個(gè)結(jié)構(gòu)維度。制度性解釋由形式規(guī)則派生而來，提供政策實(shí)施的法案支撐，形式規(guī)則是政策明確既定的制度規(guī)范。實(shí)踐規(guī)則衍生于執(zhí)行主體的認(rèn)知體系，是實(shí)施過程中行為互動(dòng)隱含的規(guī)范及策略。兩種規(guī)則協(xié)同維系著政策實(shí)施的意義結(jié)構(gòu)和合法性結(jié)構(gòu)。此外，利益分配是(公共)政策的本質(zhì)[38]，構(gòu)成了政策實(shí)施結(jié)構(gòu)中的權(quán)力支配緯度。當(dāng)規(guī)則與人們利益發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)體可能會(huì)修改規(guī)則，從而產(chǎn)生形式與實(shí)際規(guī)則的偏差。

(一)制定層與執(zhí)行層：認(rèn)知偏差

首先是政府內(nèi)部層級(jí)對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知張力。這種張力來源于兩個(gè)過程: 一是對(duì)于群體分類的認(rèn)知。政策實(shí)施是個(gè)體對(duì)政策的形式規(guī)則不同解讀的一個(gè)過程，在執(zhí)行層面，貧困問題道德化的解讀傾向加劇了實(shí)踐規(guī)則中個(gè)體化認(rèn)知對(duì)形式規(guī)則制度解釋的威脅。在基層經(jīng)辦服務(wù)人員中，一個(gè)突出的認(rèn)知特點(diǎn)是趨向于把貧困問題轉(zhuǎn)化為道德問題。訪談中，基層工作者認(rèn)為缺乏勞動(dòng)能力的高齡老人、殘疾人和兒童是值得政府救助的群體，而年輕力壯的群體則不值得救助。這一分類依據(jù)對(duì)救助對(duì)象行為秉性的個(gè)人道德判斷，而非依據(jù)政策劃分或基于專業(yè)評(píng)估。其中，一個(gè)典型案例是“磕頭仙人”，“年輕時(shí)不務(wù)正業(yè)，不走正道，是當(dāng)?shù)氐摹脙骸保ぷ髡哒J(rèn)為“年輕非良人，老了投靠社會(huì)，尋求政府幫助，政府對(duì)于此類人員只要做到最基礎(chǔ)的救助就好?！贝送?，部分工作者甚或非正式地重新定義救助對(duì)象的需要，用“我不要你覺得，我要我覺得”的思維方式去判定其是否值得某項(xiàng)救助，并指出“只要愿意工作的都不會(huì)窮”，視懶惰為致貧主要原因，將貧困問題作個(gè)體內(nèi)生動(dòng)力不足的道德歸因，側(cè)重個(gè)體化解讀而忽視其所處的社會(huì)情境。在此種情況下，政策救助作為一種認(rèn)識(shí)機(jī)制運(yùn)行，通過基層執(zhí)行者的標(biāo)簽與分類等話語工具，發(fā)展從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中衍生的自發(fā)規(guī)則，形成一系列的區(qū)別對(duì)待，并在此基礎(chǔ)上形成勞動(dòng)付出與權(quán)利享有的嚴(yán)格等價(jià)觀點(diǎn)，視有勞動(dòng)能力而領(lǐng)取低保救助為一種道德欺詐。

二是對(duì)于政策目標(biāo)的認(rèn)知。政策救助的多重目標(biāo)設(shè)定也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行層的認(rèn)知偏差。如就業(yè)援助，既幫困扶貧，又希冀灌輸自立自強(qiáng)的秩序與紀(jì)律。在訪談中，基層工作者表示就業(yè)援助實(shí)施效果存在局限性，即實(shí)際上不能同時(shí)達(dá)到減少貧困和鼓勵(lì)自立的政策目標(biāo)。譬如，當(dāng)前就業(yè)援助政策主要是對(duì)新招用就業(yè)困難人員的用人單位給予社保補(bǔ)貼及崗位補(bǔ)貼，而對(duì)如何提升就業(yè)質(zhì)量及具體操作尚未涉及，實(shí)質(zhì)還是在通過強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)受助者的技能培訓(xùn)來適應(yīng)現(xiàn)有的就業(yè)崗位。這種通過就業(yè)促脫貧的援助方式的有效性取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及既有崗位質(zhì)量。訪談中，基層工作者表達(dá)了“給這個(gè)懶漢(低保戶)安排了一個(gè)看門的工作，但就是不去”的不滿，但當(dāng)被換位思考問及自己或家人是否愿意接受此類工作時(shí)，大多工作者又承認(rèn)目前就業(yè)援助的收入的確不能保證就業(yè)后能維系基本生活。社會(huì)救助的初衷本是通過保證體面的收入水平來減少貧困，旨在提供福利方面達(dá)到一定程度的去商品化，然而，當(dāng)前就業(yè)援助實(shí)施側(cè)重消除救助對(duì)象對(duì)社會(huì)救助的依賴，鼓勵(lì)自立，其過程本身屬于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的價(jià)值重振。

(二)政府與群眾：預(yù)期偏差

其次是政府兜底保障與困難群眾預(yù)期之間的錯(cuò)位張力。在既有社會(huì)救助體系中，政府側(cè)重推動(dòng)政策救助中形式規(guī)則的制定與條塊結(jié)合的機(jī)制完善。各項(xiàng)救助政策嚴(yán)格與相應(yīng)部門的各種行政級(jí)別相吻合，并由財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而政策細(xì)分的多樣性則主要表現(xiàn)為以現(xiàn)金結(jié)合實(shí)物救助的各類經(jīng)濟(jì)援助。在政策重心由當(dāng)前絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)向下，政策救助的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困境是：過往幫扶面較窄，群眾工作相對(duì)好開展；而伴隨政府幫扶面的擴(kuò)大、救助項(xiàng)目的不斷細(xì)化，困難群眾的實(shí)際需要也隨之增多，政府幫扶的普遍期待也水漲船高。如此產(chǎn)生一個(gè)預(yù)期錯(cuò)位：政策救助的民間預(yù)期脫離了法律層面對(duì)社會(huì)救助的責(zé)權(quán)界定，政府層面的救助效力被視為應(yīng)然性。這種變化一方面與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下貧富差距不斷擴(kuò)大，兜底保障需求劇增的現(xiàn)實(shí)有關(guān)，另一方面也與政策范疇對(duì)貧困認(rèn)知的更新密不可分。近年累積的官方扶貧示范作用加速了公眾注意力進(jìn)一步向政策救助聚攏，民眾愈發(fā)認(rèn)為政府威權(quán)治理體制下的政策救助能夠且應(yīng)當(dāng)有效消除貧困。

(三)救助部門與社會(huì)組織：執(zhí)行偏差

最后是救助部門與社會(huì)組織的邊界張力。社會(huì)救助領(lǐng)域中，政府與社會(huì)組織的關(guān)系呈現(xiàn)松散耦合，而政府在自身及其所制定的規(guī)則以及提供的服務(wù)之間建立了一個(gè)相對(duì)封閉的縱向?qū)蛹?jí)閉環(huán)(圖1)，這個(gè)閉環(huán)是資源與權(quán)力的重心所在。在我國(guó)基層治理中，國(guó)家作為主要社會(huì)行動(dòng)者主導(dǎo)的權(quán)威干預(yù)主要體現(xiàn)為社會(huì)救助領(lǐng)域政府對(duì)社會(huì)力量參與的行政吸納上[39-40]。規(guī)則制定、資格審核與政策實(shí)施在政府層面“自成一體”，基層經(jīng)辦人員“身兼數(shù)職”，社會(huì)組織“錦上添花”。當(dāng)前普遍的政策救助布局是，基層救助部門針對(duì)現(xiàn)有政策救助范圍內(nèi)的對(duì)象提供政策資源，社會(huì)組織則針對(duì)政策邊緣人群對(duì)接社會(huì)資源。此外，各類救助政策的申請(qǐng)與信息復(fù)核權(quán)由街道社區(qū)進(jìn)行，聚集愈來愈多的監(jiān)督與評(píng)估權(quán)力，實(shí)質(zhì)邀請(qǐng)第三方組織介入救助審核的做法極為少見(目前了解僅重慶市墊江區(qū)有嘗試第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)低保家庭經(jīng)濟(jì)信息核查)。借用折曉葉等人的借助式互動(dòng)概念[41]，政府通過購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目形式來借助社會(huì)力量進(jìn)行部分的救助服務(wù)提供，而相關(guān)社會(huì)組織也會(huì)借助政府來擴(kuò)大影響力與業(yè)務(wù)范圍，但在借助力量、權(quán)力與資源的同時(shí)，彼此缺乏重要協(xié)作與網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。以W區(qū)各街道建立的社區(qū)關(guān)愛援助中心為例，當(dāng)問及救助工作的具體開展情況時(shí)，街道社區(qū)和受訪援助中心皆強(qiáng)調(diào)各自在政策救助執(zhí)行中的重要性及主體性，但當(dāng)問及彼此就同一救助對(duì)象開展的服務(wù)時(shí)，社區(qū)與有合作關(guān)系的中心稱偶爾合作，并不熟悉彼此具體工作情況。這種松散耦合的關(guān)系結(jié)構(gòu)易導(dǎo)致體系內(nèi)與體系外救助工作的責(zé)權(quán)不清。兩條救助工作線并行運(yùn)作，這其中或存在不同甚至競(jìng)爭(zhēng)的工作邏輯，不同權(quán)威與合法性的來源以及不同的問責(zé)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上不利于各救助部門與社會(huì)組織間的良性互動(dòng)與反饋。

圖1 政府政策救助閉環(huán)模型

三、系統(tǒng)演繹：執(zhí)行偏差的閉環(huán)邏輯及黑箱路徑

(一)閉環(huán)模型提出的理論視角

閉環(huán)模型的引入超越了過往研究對(duì)機(jī)制的宏觀關(guān)注，而注重場(chǎng)域內(nèi)關(guān)鍵行動(dòng)者之間的互動(dòng)張力與權(quán)力關(guān)系。政策實(shí)施是一個(gè)權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的過程[42]，權(quán)力及其影響力構(gòu)成了實(shí)施過程的結(jié)構(gòu)，進(jìn)而左右結(jié)果。在政策救助過程中，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)援助為主的形式規(guī)則對(duì)應(yīng)的是以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)衡量的個(gè)體貧困與價(jià)值預(yù)設(shè)，這一過程采用了部門分割、多頭負(fù)責(zé)的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)。而形式規(guī)則中存在的正式權(quán)力在很大程度上依賴于權(quán)力鏈條中下游實(shí)踐規(guī)則中的微權(quán)力，與此對(duì)應(yīng)，在層級(jí)明確、各司其職的常規(guī)救助中執(zhí)行層通過策略性互動(dòng)又塑造了微觀權(quán)力層。在救助制度安排上，一旦微權(quán)力裹挾制度權(quán)力向下交互，就會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行偏差?；诖?，閉環(huán)模型是指在政策資源流動(dòng)和兩種規(guī)則并存的前提下相依存的行動(dòng)者圍繞救助政策所建立的一種社會(huì)關(guān)系模式(圖1)。該模型的提出建立在三個(gè)基本的假設(shè)條件上:(1)首要是微觀層面的個(gè)體假設(shè)，基于行動(dòng)理論中的框架選擇理論來解釋行為邏輯;(2)其次是中觀層面的組織假設(shè)，將行為邏輯整合于制度的內(nèi)部層級(jí)中來加以觀察；(3)最后是宏觀層面的情境假設(shè)，即大多數(shù)政策的制定到實(shí)施都在特定政策系統(tǒng)內(nèi)行動(dòng)者之間進(jìn)行，且行動(dòng)者行為受廣泛政策環(huán)境因素的影響。

閉環(huán)這一術(shù)語與社會(huì)封閉理論(social closure)和行動(dòng)理論相聯(lián)系，是由一組以政策實(shí)施過程為中心的閉環(huán)形態(tài)與一組以人為中心的行動(dòng)場(chǎng)所構(gòu)成的關(guān)系體系。兩個(gè)理論本身聚焦不同但可共容的因素——機(jī)制與焦點(diǎn)，由此，對(duì)閉環(huán)的理論分析既是關(guān)于結(jié)構(gòu)的，也是關(guān)于個(gè)體行動(dòng)的。結(jié)構(gòu)層面，韋伯(Max Weber)認(rèn)為，社會(huì)封閉是一種社會(huì)群體設(shè)置并強(qiáng)化其成員資格的過程[43]，帕金(Frank Parkin)則強(qiáng)調(diào)了社會(huì)封閉性所涉及的權(quán)力行使與角斗，進(jìn)一步解釋了這一封閉秩序內(nèi)各種制度力量對(duì)固化的偏好及對(duì)流動(dòng)的限制。個(gè)體行動(dòng)層面，本文進(jìn)一步聚焦這一內(nèi)部權(quán)力互動(dòng)過程，以哈特穆特·艾瑟(Hartmut Esser)的框架選擇理論為參考。在宏觀社會(huì)學(xué)解釋模型(如馬克思·韋伯的理解社會(huì)學(xué)與舒茨的現(xiàn)象學(xué)社會(huì)學(xué))基礎(chǔ)上，艾瑟推動(dòng)了行動(dòng)理論的復(fù)興發(fā)展，主張社會(huì)機(jī)制可作為解釋社會(huì)的基礎(chǔ)，而理性的行為則是大多數(shù)社會(huì)機(jī)制的核心?？蚣苓x擇理論注重對(duì)行動(dòng)的解釋，強(qiáng)調(diào)每一種社會(huì)行動(dòng)由行為聯(lián)系在一起。通過行為，交互產(chǎn)生主觀意義。而透過對(duì)話語意義的解讀，行為又進(jìn)一步被理解及研判[44]。要言之，社會(huì)封閉理論有助于理解邊界與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部資源獲取/流動(dòng)的關(guān)系，是本文提出政策救助閉環(huán)結(jié)構(gòu)的理論支撐；而框架選擇理論則提供了一個(gè)分析視角，將對(duì)情境的定義和情境中行為的選擇聯(lián)系起來。綜合兩種理論觀點(diǎn)，本文將社會(huì)救助過程進(jìn)一步理解為政策環(huán)境中不同層級(jí)救助行動(dòng)之間的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。它不是個(gè)體對(duì)某一體系的進(jìn)入與既定規(guī)則的融入，而是彼此行為間的相互依存關(guān)系，打破宏觀與微觀層面間的二元論。閉環(huán)模型的提出從宏觀角度建立一種微觀機(jī)制，即對(duì)大多數(shù)機(jī)制的研究需要聚焦到對(duì)個(gè)體行為與過程細(xì)節(jié)的解釋，并最終回歸到對(duì)結(jié)構(gòu)層面的反思。

閉環(huán)模型解釋了政策執(zhí)行偏差的行動(dòng)邏輯：形式規(guī)則的封閉性與實(shí)踐規(guī)則的分類化。前者是由集體想象行為所產(chǎn)生的一個(gè)系統(tǒng)范疇，在于形式規(guī)則的遵循。后者則強(qiáng)調(diào)個(gè)體于實(shí)踐規(guī)則中構(gòu)建差異的分類行為，指?jìng)€(gè)體層面上將社會(huì)群體基于差異性進(jìn)行劃分，劃分依據(jù)提供了一種行動(dòng)腳本，即如何在特定情境下與被劃分的個(gè)體建立互動(dòng)策略?；谠撔袆?dòng)邏輯，閉環(huán)成為理解救助政策執(zhí)行過程、政策資源通過何種方式在執(zhí)行層面下沉、而政策初衷又是否通過不同行動(dòng)層互動(dòng)得以達(dá)成的一個(gè)關(guān)鍵概念，它是一套觀察政策實(shí)施的行動(dòng)軌跡，更是針對(duì)這一過程的個(gè)案分析框架。這一模型有三個(gè)特點(diǎn)：第一，不遵循靜態(tài)邏輯。在政策執(zhí)行中政策信息不是惰性靜態(tài)的，且不作任何改變地傳遞到不同行為者的腦中。閉環(huán)模型側(cè)重從結(jié)構(gòu)層面尋找關(guān)鍵行動(dòng)者，并關(guān)注其如何構(gòu)建政策信息的意義及互動(dòng)行為，強(qiáng)調(diào)一個(gè)動(dòng)態(tài)過程解釋。第二,不錨定單一因果鏈。超越政策實(shí)施的傳統(tǒng)線性視角，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)理解政策救助的閉環(huán)結(jié)構(gòu)與個(gè)體行動(dòng)的互嵌性。圖1展示了政策過程中相關(guān)概念間的非線性關(guān)系，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)救助一般形式的抽象探索但并不尋求類似通用法則，而是尋求一個(gè)分析框架來為研究提供邊界。第三，立足現(xiàn)象分析。模型中，基層工作者和救助對(duì)象既是主要參與者，也是分析單位。

在進(jìn)一步認(rèn)識(shí)救助政策實(shí)施偏差時(shí)，我們將過程中的行動(dòng)選擇(5)這里的行動(dòng)選擇包括了調(diào)研中執(zhí)行者對(duì)案例闡述方式/側(cè)重點(diǎn)/隱喻的選擇，也有觀察到的執(zhí)行層面行為的互動(dòng)與沖突?？醋魇怯砷]環(huán)結(jié)構(gòu)三要素的推動(dòng)所形成的產(chǎn)物：連續(xù)的層級(jí)制度，分類范疇與微權(quán)力關(guān)系。具體而言，確保政策實(shí)施一致化的首要前提是建立及維系兼具意義結(jié)構(gòu)與合法性結(jié)構(gòu)的制度秩序。制度秩序提供了劃分特定救助層級(jí)的規(guī)則，并隨著時(shí)間的推移型塑政策過程的大致輪廓，是形式規(guī)則的首要體現(xiàn)(圖1)。同時(shí)，層級(jí)制度既依靠規(guī)則運(yùn)行，也倚賴權(quán)力支撐，且不可避免地存在分權(quán)形式[45]。政策制定層將權(quán)力下放給執(zhí)行層，以便政策得以落實(shí)，權(quán)力自此自我分化?，F(xiàn)實(shí)中，政策層制定規(guī)則，倚賴部門配合；而執(zhí)行層運(yùn)用規(guī)則，以政策本文作為行為參照。當(dāng)救助執(zhí)行層愈來愈多地處于低專業(yè)化建設(shè)背景下，基層工作者更多依靠過往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行個(gè)體化解讀及操作，從而衍生出自上的政策解讀權(quán)篡奪與自下的分類排他性，促成微權(quán)力關(guān)系的運(yùn)行。上述要素共同塑造了當(dāng)前W區(qū)政策救助閉環(huán)的結(jié)構(gòu)，也在某種程度上提供了當(dāng)前我國(guó)城市社會(huì)救助執(zhí)行偏差的一般形式。

(二)政策救助執(zhí)行偏差的過程解釋

那么，這三個(gè)要素如何影響行動(dòng)場(chǎng)中的結(jié)構(gòu)、個(gè)體策略以及互動(dòng)結(jié)果？簡(jiǎn)言之：縱向行政架構(gòu)視政策救助實(shí)施為一個(gè)相對(duì)封閉的條塊管理結(jié)構(gòu)，而基層執(zhí)行者與救助對(duì)象則將其作為個(gè)體化解讀政策及行動(dòng)策略互嵌的微權(quán)力空間。

1.形式規(guī)則中層級(jí)架構(gòu)的情境特征

如前所述，在政府政策救助中，形式規(guī)則框定了實(shí)施層級(jí)架構(gòu)的情境特征：政策的制定呈現(xiàn)精細(xì)化發(fā)展且經(jīng)濟(jì)援助為主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)趨向，但救助工作的開展本身存有不同行動(dòng)邏輯，有著不同部門及各自政策依據(jù)的層級(jí)解讀，由此產(chǎn)生認(rèn)知張力。基層救助中，只要困難實(shí)際發(fā)生，補(bǔ)貼和實(shí)物救助隨之而來，這是政府承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任有力的體現(xiàn)，但同時(shí)也顯示出雙重隱患：一是，當(dāng)前基于困難實(shí)際發(fā)生的救助實(shí)質(zhì)是“遇到事兒解決事兒”的事后邏輯與“上面千根針、下面一條線”的行政化管理。閉環(huán)內(nèi)各層級(jí)人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)沙漏型，基層工作者人數(shù)不多且多身兼數(shù)職，使在其職責(zé)范圍內(nèi)(困難核查、分類申請(qǐng)并依次對(duì)接)的各項(xiàng)救助均存在時(shí)效問題。同時(shí)，經(jīng)辦隊(duì)伍整體學(xué)歷水平普遍不高且專業(yè)背景混雜，弱專業(yè)強(qiáng)行政衍生出政策解讀的多樣性與工作手段重行政弱服務(wù)的現(xiàn)象。二是經(jīng)濟(jì)援助方式主導(dǎo)下執(zhí)行者與救助對(duì)象的緊張關(guān)系。社區(qū)工作者普遍反映，“我們只有上班時(shí)間，沒有下班時(shí)間”，有的人甚至表示，“在救助工作中，我們的付出與收入實(shí)際是不成正比的”，并且補(bǔ)充道，“有時(shí)候到年底低保戶能領(lǐng)到的各類現(xiàn)金補(bǔ)貼和慰問物資都比我們的年終獎(jiǎng)多，我們是否可以得到救助呢？”“每逢快到春節(jié)，社區(qū)慰問品都發(fā)四件套，我們社區(qū)有一低保戶自稱只用新被套，被套臟了就扔，從來不洗?！边@一問題背后反映了基層工作者的低薪多勞現(xiàn)狀，及實(shí)際救助工作成效的不確定性，證實(shí)了救助工作“難”做的意涵?！安幌幢惶住笔录陌l(fā)生更表明，物資給付式救助作為扶貧工作的主要手法已不足以回應(yīng)未來貧困治理的長(zhǎng)效性。

2.實(shí)踐規(guī)則中行動(dòng)主體的情境定義

認(rèn)知與情境因素的結(jié)合是影響政策過程的關(guān)鍵。實(shí)踐規(guī)則建立在行動(dòng)主體對(duì)情境感知并由此引發(fā)行動(dòng)的基礎(chǔ)上，其與實(shí)施結(jié)果的關(guān)系探究可以援引托馬斯定律：“如果人們將情況定義為真實(shí)的，那么其結(jié)果就是真實(shí)的”[46]，個(gè)體的行為與其對(duì)情境的定義密切相關(guān)(對(duì)情境的定義可根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)，也可依據(jù)主觀評(píng)價(jià))，行動(dòng)主體對(duì)政策情境的認(rèn)知張力帶來明顯的行為差異性，并可能導(dǎo)致實(shí)際的過程沖突，而其間微權(quán)力關(guān)系的衍生造成了基層行動(dòng)者對(duì)政策的個(gè)體化解讀并將其轉(zhuǎn)化為對(duì)結(jié)果的影響力。權(quán)力借助層級(jí)差別實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體行為的規(guī)范，以維系政策救助過程的切實(shí)運(yùn)作。而與此同時(shí)，層級(jí)管理及其結(jié)構(gòu)特性也使得可能產(chǎn)生的沖突貫穿于整個(gè)政策救助過程。

基于社會(huì)救助認(rèn)知層面的差異，基層的“微觀權(quán)力”可制造出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并應(yīng)用于具體救助工作之中。經(jīng)驗(yàn)的形成與權(quán)力的增強(qiáng)有規(guī)律地相互作用，形成了維護(hù)當(dāng)前行為模式的自圓其說，譬如“非常歡迎基層招用退伍軍人，年輕畢業(yè)生會(huì)‘怕’，會(huì)‘躲’，沒經(jīng)驗(yàn)”等說辭。在政策救助閉環(huán)的情況下，微權(quán)力還很容易跨過“專業(yè)”的門檻，將其重塑為賦予當(dāng)前救助行為合理化的實(shí)操手段。這是一種反專業(yè)性與微權(quán)力的結(jié)合：一方面，從政策資源的流動(dòng)方向來看，執(zhí)行層對(duì)救助對(duì)象可具有壓倒性的定義與分類力量，而弱專業(yè)性衍生的個(gè)體化解讀通過閉環(huán)內(nèi)微權(quán)力層加強(qiáng)了這種認(rèn)知；另一方面，由于認(rèn)知加工與經(jīng)驗(yàn)的積累，政策救助閉環(huán)在應(yīng)對(duì)新的貧困變化時(shí)往往呈現(xiàn)路徑依賴，其滯后性和事后救助邏輯在前述的三種張力中皆可尋覓。

這里我們借助艾瑟框架選擇理論中的“聚合邏輯”、“情境邏輯”與“選擇邏輯”來進(jìn)一步理解這一權(quán)力互動(dòng)過程。聚合邏輯定義了一種行為判斷的基礎(chǔ)形式，即行動(dòng)個(gè)體能自覺意識(shí)到其自身所處的周遭情境與可做的選擇。在社會(huì)學(xué)視角中，個(gè)體行動(dòng)并不先天成立，行動(dòng)者往往首稱選擇一個(gè)適合于制度環(huán)境或有利于其利益的認(rèn)知方案/行動(dòng)策略，然后選擇最適合實(shí)現(xiàn)方案所定義的目標(biāo)的行動(dòng)腳本，腳本的集合發(fā)展出結(jié)構(gòu)的集體特征。同樣地，古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)也認(rèn)同，在任何特定情況下個(gè)體的策略選擇取決于其如何感知與衡量各種策略的利益、成本及可能的結(jié)果[47]。因此，不同行為間的選擇邏輯首要取決于選擇的情境(6)這里的情境是多面向的，從政策角度看，包括由組織結(jié)構(gòu)、專業(yè)/職業(yè)關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)傳統(tǒng)等組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中的一切，對(duì)執(zhí)行者理解政策較為重要。，對(duì)情境的主觀定義尤為重要。譬如，個(gè)體在真空中無法感知所處的世界，行動(dòng)者首先須定義自己如何看待情境，然后確定行動(dòng)目標(biāo)、選擇行動(dòng)腳本，而主觀觀點(diǎn)又由行動(dòng)者的認(rèn)知成分(評(píng)價(jià)與態(tài)度集合、知識(shí)儲(chǔ)備)所塑造[48]。在政策救助中，行動(dòng)者不同的行動(dòng)選擇也由上述認(rèn)知成分而實(shí)現(xiàn)。其中，身份是評(píng)價(jià)與態(tài)度指向，閉環(huán)內(nèi)的層級(jí)整合反映了政策救助過程中的制度空間，提供給特定行動(dòng)者身份的認(rèn)可與約束，故而也構(gòu)成一個(gè)基于身份的行動(dòng)空間。空間賦予不同身份與周遭環(huán)境(包括政策環(huán)境)間的關(guān)系性質(zhì)，而知識(shí)指向的弱化(即弱專業(yè)性)則使行動(dòng)者在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)社會(huì)情境中往往采取簡(jiǎn)化策略。即便是經(jīng)驗(yàn)豐富的非專業(yè)基層工作者，所倚賴的常識(shí)與自然態(tài)度也很可能會(huì)遇到內(nèi)部認(rèn)知不一致、概念模棱兩可或價(jià)值介入的可能。這是因?yàn)榛诮?jīng)驗(yàn)常識(shí)的假設(shè)與主張大部分是未知的，故而不可證偽，經(jīng)驗(yàn)常識(shí)無法自我糾錯(cuò)。尤其救助政策針對(duì)的情況通常既復(fù)雜又具體，弱專業(yè)性主導(dǎo)的隱患正在于基層工作者易保持自己主觀的觀點(diǎn)，依據(jù)過往經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生一個(gè)價(jià)值預(yù)期，并據(jù)此進(jìn)行情境分析。對(duì)政策改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容缺乏專業(yè)認(rèn)知的執(zhí)行者可能更多地依賴其表面特征而不是潛在的結(jié)構(gòu)理念，形成以形式為中心的認(rèn)知模式,使得執(zhí)行過程流于偏差甚或阻滯。因而，認(rèn)知成分中的知識(shí)儲(chǔ)備在政策執(zhí)行方面有著重要的影響。專業(yè)性在于科學(xué)方法的運(yùn)用，其手法可復(fù)制，實(shí)踐邏輯一致，并能產(chǎn)生可經(jīng)驗(yàn)證偽的知識(shí)。與經(jīng)驗(yàn)常識(shí)不同，專業(yè)性可從表面之下挖掘出更深層的政策核心意圖。

3.多重行動(dòng)邏輯下的策略博弈

權(quán)力作用是相互的，救助對(duì)象層面不總是被動(dòng)接受與自我內(nèi)化。我們從行動(dòng)場(chǎng)內(nèi)的個(gè)體策略互動(dòng)邏輯著眼，來進(jìn)一步解讀政策救助過程中的基層沖突。

一是基于對(duì)手的照鏡子邏輯。不難理解，基層工作者與救助對(duì)象的行動(dòng)是不同行為迭代交互的產(chǎn)物，建立在雙方通過各自主觀定義對(duì)其進(jìn)行判斷與解讀的基礎(chǔ)上，雙方選擇利于自身利益的行動(dòng)腳本，行動(dòng)策略嵌入了正在進(jìn)行的交互中。同時(shí)，這也并不妨礙雙方同時(shí)使用來自制度規(guī)則與社會(huì)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化期望來作為他們行動(dòng)的定位。由此，在全國(guó)各地時(shí)有發(fā)生的騙保、懶保、基層沖突不能被視為單一的非常態(tài)突出事件。層級(jí)制度下執(zhí)行者行動(dòng)的情境定義背后凸顯的是權(quán)力差異，而權(quán)力差異下救助對(duì)象的“違規(guī)”行為可視為一種反話語策略：公眾情緒與政策執(zhí)行態(tài)度相互交織，雙方相互指責(zé)、貼標(biāo)簽與差異性解讀，又根據(jù)自己與他人的期望和評(píng)價(jià)來采取行動(dòng)。在政策過程研究中，閉環(huán)模型的過程結(jié)構(gòu)視角更為系統(tǒng)地關(guān)注到具有相互依賴選擇的多個(gè)行動(dòng)者之間的相互作用。由此呈現(xiàn)一個(gè)事實(shí)：即許多結(jié)果并不由單一的行動(dòng)者完全控制，也取決于其它各方的預(yù)期、評(píng)估與決定。這好比博弈論的一個(gè)觀點(diǎn)，無限的行動(dòng)迭代可能會(huì)改變兩難選擇的結(jié)果，因?yàn)樗试S行動(dòng)方根據(jù)對(duì)手之前的選擇來決定自己的下一步行動(dòng)[49]。

二是基于自我的路徑依賴邏輯。執(zhí)行層面的基層沖突還在于基層工作者對(duì)當(dāng)前政策救助形式的自主評(píng)判，這其中潛藏許多值得尋味的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，前文所述的“不洗被套”的例子反映了基于財(cái)政對(duì)等實(shí)現(xiàn)的公平與社會(huì)再分配之間的失衡。一個(gè)是基于經(jīng)濟(jì)交換的公平觀念，即個(gè)人的努力貢獻(xiàn)與其所獲得的利益等價(jià)，即便有差異，受益于某一項(xiàng)服務(wù)的人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的直接或間接負(fù)擔(dān)。另一個(gè)是再分配權(quán)益，即將資源重新分配給較困難個(gè)體的政策依據(jù)。雖然政策救助注重社會(huì)再分配的公平，但弱專業(yè)性衍生的個(gè)體化歸因解讀進(jìn)一步凸顯了經(jīng)濟(jì)交換公平與再分配公平目標(biāo)的沖突。如此在閉環(huán)結(jié)構(gòu)中，當(dāng)執(zhí)行層多遵循一種個(gè)體化解讀與反專業(yè)性策略時(shí)，上述兩種公平的失衡暴露在救助雙方的行動(dòng)策略中，基層沖突頻現(xiàn)，行動(dòng)策略的互動(dòng)以一種自我強(qiáng)制均衡的形式出現(xiàn)，政策救助過程在對(duì)貧困現(xiàn)象的實(shí)際變化回應(yīng)中就可能遵循同樣的回路，而救助對(duì)象即便在政策不斷完善的情況下也會(huì)遵循過往解決自身問題的方式的路徑依賴。值得注意的是，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，救助過程不局限于二元互動(dòng)，而是經(jīng)常發(fā)生在多個(gè)行為群體中，行為個(gè)體能聯(lián)系交流。因此，騙保、懶保等沖突事件并非個(gè)別化行為，而是典型與一般的社會(huì)現(xiàn)象。

(三)政策執(zhí)行偏差的“黑箱”路徑

當(dāng)結(jié)構(gòu)(行動(dòng)場(chǎng))與個(gè)體(認(rèn)知、行動(dòng)策略本身)相互作用時(shí)，實(shí)施的事實(shí)發(fā)生了。基于此立場(chǎng)，我們?cè)噲D通過反向推理來假定可能(或已然)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的重要因素(表1)。從實(shí)施末梢入手，在實(shí)施過程的具體困難被描述之后，探尋與之相關(guān)的重要因素，并相應(yīng)地找到應(yīng)對(duì)方法。通過對(duì)W區(qū)的案例分析，對(duì)政策救助執(zhí)行偏差的解釋在理論上有四個(gè)先決條件：兩類規(guī)則最大限度的一致性、行動(dòng)主體的情境定義、行動(dòng)選擇與路徑依賴。在兩類規(guī)則不一致的條件下，實(shí)施過程中的多條行動(dòng)實(shí)踐與多主體交互可能構(gòu)造政策執(zhí)行偏差，并通過路徑依賴進(jìn)一步發(fā)揮影響。

首先，解釋政策執(zhí)行偏差的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)是一致性(A)的概念。本文引入形式規(guī)則與實(shí)踐規(guī)則的潛在沖突(A1)，回答了政策實(shí)施是什么的問題。過程分析將政策實(shí)施定義為認(rèn)知及行為一致性的事件，而兩種規(guī)則間的不一致則揭示了當(dāng)前政策預(yù)期未能與實(shí)際執(zhí)行相結(jié)合的困境。在這種情況下，微權(quán)力關(guān)系的零散存在意味著的權(quán)力擴(kuò)散及其來源可能復(fù)雜而廣泛，而專業(yè)化則有利于融合既定規(guī)范化的知識(shí)框架與實(shí)踐框架，在實(shí)踐中可將兩種規(guī)則整合，使政策解讀得以暢通共享，實(shí)施得以連貫。

其次，在構(gòu)成政策救助實(shí)施過程的交互中，實(shí)踐是通過人參與形成的，即行動(dòng)者與行動(dòng)構(gòu)成系統(tǒng)中的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)(B1)，關(guān)注了政策由誰來實(shí)施。過程分析將政策實(shí)施理解為過程中參與者的集體行動(dòng)。這樣的行動(dòng)則是通過情境定義來參與組織的(B)，即層級(jí)特征與沙漏結(jié)構(gòu)促成當(dāng)下基層執(zhí)行者的剛性壓力及認(rèn)知矛盾(B2)。政策救助對(duì)于基層工作者而言有時(shí)是強(qiáng)制性的且高強(qiáng)度的，而未來長(zhǎng)效性的政策實(shí)施也需要考量基層執(zhí)行者的工作抗逆力。

再次，政策救助實(shí)施的過程分析還須追溯至內(nèi)部參與者的行動(dòng)集成(C)，視政策實(shí)施為不同行動(dòng)參與者在其各自情境定義下的行動(dòng)調(diào)節(jié)與理解的互動(dòng)方式，揭示了政策實(shí)施何以實(shí)現(xiàn)。這里我們關(guān)注個(gè)體策略的選擇及互動(dòng)如何促進(jìn)或抑制執(zhí)行者與救助對(duì)象之間關(guān)系的平衡性(C1)，這種平衡性能夠影響系統(tǒng)內(nèi)部個(gè)體理解他人行為的方式(C2)，如基層執(zhí)行者與救助對(duì)象之間的關(guān)系一旦難以得到穩(wěn)定維護(hù)，執(zhí)行者的個(gè)體化解讀和分類解讀(A2)得以加固。

最后，集體行動(dòng)的交互及其影響往往構(gòu)成政策實(shí)施路徑依賴的參考(D)，類似騙保、不洗被套等極端事件的頻發(fā)反映出政策救助形式注重單一經(jīng)濟(jì)援助的規(guī)范性要素，回應(yīng)了如何理解當(dāng)前的實(shí)施過程。而資源配置是政策救助的中心，圍繞資源分配的制度化設(shè)計(jì)與基層自主評(píng)判實(shí)質(zhì)是共存的(D2)，而當(dāng)前自主評(píng)判依賴于道德價(jià)值與行動(dòng)中的交互經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐，加深了路徑依賴，從而不利于未來救助政策的進(jìn)一步完善與迭代。

表1 政策執(zhí)行偏差的“黑箱”路徑

四、討論

傳統(tǒng)社會(huì)救助是以經(jīng)濟(jì)援助為主要形式，相對(duì)貧困視角下的政策轉(zhuǎn)向則聚焦貧困的多維層面及對(duì)應(yīng)的綜合治理，其本質(zhì)是關(guān)于過程的。本文是對(duì)基層政策救助執(zhí)行過程的一種分析模式的建構(gòu)，閉環(huán)模型基于過程結(jié)構(gòu)分析視角將個(gè)體行動(dòng)與整體結(jié)構(gòu)相結(jié)合，將政策實(shí)施過程概念化為一個(gè)涉及相互關(guān)聯(lián)的各類行動(dòng)者的互動(dòng)過程。審視社會(huì)救助執(zhí)行偏差的黑箱化過程，探討如何糾偏政府、救助對(duì)象和社會(huì)組織間的張力關(guān)系，是優(yōu)化救助政策兜底保障功能的關(guān)鍵。

首先，協(xié)調(diào)兜底保障與發(fā)展共享的內(nèi)在張力。進(jìn)一步明確社會(huì)救助的兜底定位，即在強(qiáng)化分類救助前提下，劃好兜底范疇。在絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困的政策重心轉(zhuǎn)變下，調(diào)整救助政策制定、落地與執(zhí)行過程中的基本原則，包括道德判斷向福利團(tuán)結(jié)的目的轉(zhuǎn)變，絕對(duì)消滅向相對(duì)緩解的認(rèn)知轉(zhuǎn)變，事后救助向貧困預(yù)防的邏輯轉(zhuǎn)變，以及物資補(bǔ)給向增能服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變。

其次，注重責(zé)任主體專業(yè)化與多元化的協(xié)同發(fā)展。第一，對(duì)于執(zhí)行主體來說，政策的完善與迭代需要政府頂層對(duì)基層經(jīng)辦事務(wù)過程進(jìn)行詳盡的制度設(shè)計(jì)，規(guī)范救助認(rèn)定程序與行為方式，優(yōu)化多層級(jí)行動(dòng)主體間的協(xié)作共識(shí)。第二，探索互聯(lián)網(wǎng)+百姓問政式的民生監(jiān)督平臺(tái)，完善基層救助評(píng)估機(jī)制，化解基層沖突，引導(dǎo)救助對(duì)象及其他群眾對(duì)救助工作的反饋與監(jiān)督。第三，從政策的制定完善、具體執(zhí)行到復(fù)盤評(píng)估，注重引進(jìn)專業(yè)行動(dòng)主體的參與，構(gòu)建長(zhǎng)期均衡的專業(yè)化服務(wù)體系。從閉環(huán)視角來看，專業(yè)的多元行動(dòng)主體協(xié)同可降低政策救助閉環(huán)的封閉性，調(diào)節(jié)部門權(quán)力差異，改變專業(yè)力量結(jié)構(gòu)。專業(yè)性構(gòu)成了政策從制定到實(shí)施連貫一致性的知識(shí)背景，隨著政策救助目標(biāo)的一致性趨同與行動(dòng)策略的反思累積，閉環(huán)內(nèi)通過不斷完善內(nèi)部機(jī)制而實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性轉(zhuǎn)變。

最后，調(diào)整社會(huì)救助過程結(jié)構(gòu)，逐步構(gòu)建救助遞減與預(yù)防機(jī)制。時(shí)間因素需被納入到未來政策救助的完善中：一是時(shí)間梯度性，一味的實(shí)物救助不利于助人自助，引發(fā)的“不洗被套”類似事件易造成社區(qū)內(nèi)地方社會(huì)的無謂負(fù)擔(dān)。經(jīng)濟(jì)援助唯有在達(dá)到限度時(shí)才會(huì)有效，且隨著所達(dá)到的實(shí)效而逐步減少，以形成救助遞減制度。梯度性救助退出不同于達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)即刻停止，這種逐步實(shí)施可由相關(guān)細(xì)則固定下來，以避免實(shí)際執(zhí)行中的隨意性。遞減細(xì)則愈規(guī)范，當(dāng)前閉環(huán)中的每一方(無論制定者、執(zhí)行者還是救助對(duì)象)就愈加清楚，救助行為須合乎公平觀念和再分配權(quán)益。二是時(shí)間的未來指向。以就業(yè)援助為例，預(yù)防機(jī)制下的就業(yè)聯(lián)動(dòng)是面向未來的長(zhǎng)效機(jī)制，與著眼即刻起效的當(dāng)前就業(yè)援助有所不同。前者是預(yù)防視角下就業(yè)權(quán)利的體現(xiàn)，其宗旨不僅在于減少一個(gè)不勞而獲之人，而且是通過強(qiáng)調(diào)工作質(zhì)量來提升個(gè)體抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力。進(jìn)一步說，兩者區(qū)別存在于救助技術(shù)層面，而不在價(jià)值預(yù)判層面。工作質(zhì)量對(duì)應(yīng)的是就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，存有對(duì)救助對(duì)象職業(yè)發(fā)展及未來規(guī)劃的責(zé)任觀念；而忽視就業(yè)質(zhì)量轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)崗位數(shù)量的策略更側(cè)重于個(gè)體改造。

閉環(huán)視角解釋了當(dāng)前政策救助實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)一面，即政策救助本身仍是一種關(guān)乎權(quán)力與沖突的機(jī)制，而實(shí)施的過程則是微權(quán)力的零散分布。制度化實(shí)施的一致性落腳于個(gè)體行動(dòng)者，但個(gè)體也可能打破這種一致性。在筆者看來，政策救助的過程一致性是有效社會(huì)救助的基礎(chǔ)。政府政策救助是一個(gè)多面向的機(jī)制，需要一個(gè)充分的解釋框架，以揭示不同行動(dòng)面向?qū)戎叱掷m(xù)產(chǎn)生的微妙影響?；陂]環(huán)模型所構(gòu)建的過程分析框架，將政策救助中行動(dòng)者、層級(jí)制度和權(quán)力關(guān)系的相關(guān)知識(shí)轉(zhuǎn)化為利于分析解決當(dāng)前社會(huì)救助實(shí)踐難題的重要參數(shù)，同時(shí)又使得研究者的思維方式貼近行動(dòng)者所使用的行動(dòng)策略，一定程度促進(jìn)了以理論為導(dǎo)向的實(shí)證研究發(fā)展。