BBNJ協(xié)定談判的焦點與中國的路徑選擇*

姜秀敏 陳 堅

(1.中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院;2.中國海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100;3.大連海事大學(xué) 公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院，遼寧 大連 116026)

隨著氣候變化和人類對海洋的持續(xù)開發(fā)，國家管轄范圍外海域(Area Beyond National Jurisdiction，簡稱ABNJ)成為全球海洋治理中重要的對象。ABNJ囊括了全球最具價值的海洋生態(tài)系統(tǒng)，能為人類提供重要的經(jīng)濟要素。截至2018年，全球魚類銷售總額達(dá)到約4010億美元，共有5950萬人在漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)初級部門工作；而人類每年從ABNJ中獲取的價值達(dá)160億美元左右。[1][2]海洋生態(tài)系統(tǒng)為海洋生物提供90%的棲息地，在生物遺傳、空氣凈化和調(diào)節(jié)氣候等環(huán)境可持續(xù)發(fā)展命題上具有重要價值和意義。

為了有效養(yǎng)護和可持續(xù)利用這些ABNJ生態(tài)資源，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性(Biodiversity of Area Beyond National Jurisdiction，即BBNJ)談判成為全球海洋治理秩序調(diào)整和利益博弈的主要工具。目前，BBNJ協(xié)定特設(shè)工作組和籌備委員會的任務(wù)已基本完成，多數(shù)國家希望在協(xié)商的基礎(chǔ)上出臺具有普遍效益的國際協(xié)定，從而進一步明確各國的海洋發(fā)展機制。為更有效促進海洋生物多樣性保護，合理地維護中國海洋權(quán)益，中國已經(jīng)參與前期預(yù)委會的談判，并將其列為國際海洋法領(lǐng)域的兩項重要過程之一。[3]本文以BBNJ協(xié)定談判涉及的焦點問題為研究對象，以BBNJ談判的困境為著眼點，分析中國在BBNJ框架下參與全球海洋環(huán)境治理的可行性合作路徑。

一、《聯(lián)合國海洋法公約》下全球海洋治理面臨的新挑戰(zhàn)

在全球海洋治理供給和需求不平衡的狀態(tài)下，海洋環(huán)境破壞和藍(lán)色圈地運動導(dǎo)致海洋問題日益嚴(yán)重，主權(quán)國家在公海對與其利益相關(guān)的海洋行動進行有效的規(guī)范愈發(fā)重要。國家間在海洋領(lǐng)域的相互依賴逐步增強，全球海洋公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)的建設(shè)已逐步被提上議程。然而，由于國家利益主張不同，各國在海洋領(lǐng)域展開激烈的博弈。在這種情況下，全球海洋治理不僅要解決各國權(quán)益、資源分配等諸多問題，也要滿足海洋生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展與利用問題。但以《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)為基礎(chǔ)的國際海洋秩序、國際規(guī)則供給明顯不足，面臨著較多的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。

(一)《公約》的理論核心影響海洋遺傳資源的延續(xù)

圖1 MSY原則

《公約》中的核心概念是最高可持續(xù)產(chǎn)量(Maximum sustainable yield，即MSY)，其被定義為在一般環(huán)境下從該海域漁業(yè)中可持續(xù)獲取的最高產(chǎn)量。同時，相關(guān)管理人員在此基礎(chǔ)上提出：漁業(yè)資源數(shù)量同捕撈成本為反比例關(guān)系，即數(shù)量越少的海洋物種，捕撈成本越大。所以捕撈人群會在魚類數(shù)量變少時，將目標(biāo)轉(zhuǎn)移到更容易獲取的物種上。因此，海洋物種便不會被滅絕。

MSY原則早在上世紀(jì)50年代就已經(jīng)受到諸多學(xué)者質(zhì)疑。例如，MSY原則忽略了海洋生物自身的種群信息(例如產(chǎn)卵期、年齡結(jié)構(gòu)、生長速率等)，它僅僅是理想化狀態(tài)下的衡量工具。除去理論本身的缺陷外，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，由于慣性的影響，漁民并不會在魚類變少時轉(zhuǎn)移目標(biāo)，而是繼續(xù)捕撈，由此導(dǎo)致特定種群的生態(tài)性毀滅，[4]影響海洋生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性。

在MSY原則的基礎(chǔ)上，最佳可持續(xù)產(chǎn)量(OSY)的概念被提出。該概念的分析重點是海洋資源的管理結(jié)構(gòu)，而不是某個精確的數(shù)字。然而，OSY原則具有較多的模糊性，在實際應(yīng)用中產(chǎn)生了諸多困難。并且，由于不同的海洋區(qū)域存在不同的生物多樣性和環(huán)境特性，因而在具體情況上會存在差異，OSY原則在落實時難以形成統(tǒng)一制度。

(二)《公約》在ABNJ和海底采礦等領(lǐng)域的規(guī)則供給不充分

區(qū)域性海洋秩序能有效彌補《公約》的不足，但在系統(tǒng)性的海洋合作方面，《公約》仍明顯表現(xiàn)出對規(guī)則解釋模糊、適用存疑等規(guī)則供給不足的諸多問題。[5]

隨著海洋問題逐步凸顯，以前在ABNJ和其他領(lǐng)域等未被注意到的問題逐步涌現(xiàn)?！豆s》的內(nèi)容主要存在以下三個問題：第一，《公約》在概念界定上存在不足，缺乏有效的全球規(guī)則來指定和保護海洋保護區(qū)，例如其對海洋科學(xué)、魚類遷徙研究和海洋區(qū)域的歷史性權(quán)利也沒有相關(guān)概念，這便引發(fā)了許多爭論，使得不同國家設(shè)立的海洋保護區(qū)和ABNJ面臨非法、不報告和不管制(IUU)捕魚等威脅。第二，《公約》并沒有考慮到日益嚴(yán)重的氣候問題。由于全球氣候變暖，遷徙物種的路線和棲息地受到了嚴(yán)重影響，近半魚類均因海水升溫而遷徙至較高緯度的海域，例如新西蘭浮現(xiàn)了諸多熱帶魚類，加拿大出現(xiàn)了美國緬因州的龍蝦等。魚類遷徙使各國漁業(yè)生產(chǎn)受到影響，而這些問題在《公約》中均未體現(xiàn)，也導(dǎo)致許多沿海保護區(qū)的規(guī)則需要重新調(diào)整。第三，《公約》最初只是為了規(guī)范海洋資源的利用，忽略了海洋環(huán)境保護等諸多問題，從而在海底采礦等領(lǐng)域存在漏洞。

除聯(lián)合國外，其他國際組織也從不同方面制定了保護生物多樣性的諸多規(guī)定，以補充《公約》框架下的海洋秩序規(guī)則。例如，船用壓載水所攜帶的外來生物和致病菌所引起的環(huán)境和衛(wèi)生問題正引發(fā)關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計，全世界每年有約100億噸壓載水由船舶載運，每天有7000多種物種通過壓載水轉(zhuǎn)移到新的生態(tài)環(huán)境。國際海事組織曾在2004年通過《國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》以緩和壓載水帶來的相關(guān)危害。然而，這類公約往往是事后控制，難以對目前的海洋環(huán)境治理產(chǎn)生全局性影響，國際社會需要一個更完整的法律和制度來應(yīng)對ABNJ中海洋生物多樣性面臨的威脅。

二、BBNJ協(xié)定談判中的焦點分析

聯(lián)合國在《公約》框架下，對BBNJ相關(guān)問題展開了11年的研究和談判，最終確定了海洋遺傳資源(MGR)、海洋保護區(qū)(MPA)、環(huán)境影響評估(EIA)與能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓(CBTT)四個實質(zhì)性領(lǐng)域的問題。聯(lián)合國在2015年成立BBNJ協(xié)定談判籌備委員會，以制定具有國際法律約束力的條約(ILBI)。在此之后，籌備組共舉行四次會議進行細(xì)節(jié)上的商量并提交了相應(yīng)報告。聯(lián)合國大會原決定于2018—2020年召開四次政府間會議從而確定實質(zhì)性條約內(nèi)容，從而達(dá)成一攬子解決四個議題的基本協(xié)定，但因為受全球新冠肺炎疫情擴散的影響，BBNJ第四屆政府間會議并未如約舉行。[6]在漫長的談判過程中，盡管各國經(jīng)過協(xié)商討論解決部分國家間普遍的訴求，但由于BBNJ協(xié)定談判涉及“主權(quán)讓渡”“海底勘探”等關(guān)鍵性要素，[7]仍有一部分討論焦點問題因為各種分歧而難以推進。

一方面，BBNJ協(xié)定的基礎(chǔ)是《公約》，因此在實際上不能改變原有的國際海洋管理機制，不能有損參與協(xié)定國家的單一權(quán)益，同時也要對現(xiàn)有國際或區(qū)域條約規(guī)定不完善的地方做出補充；另一方面，BBNJ協(xié)定談判需要一攬子解決四個議題，即使會議在某方面取得突破性進展，BBNJ國際協(xié)定也難以在短時間內(nèi)出臺。深入分析BBNJ四個實質(zhì)性問題領(lǐng)域的具體爭議，以確定目前BBNJ國際協(xié)定難產(chǎn)的糾結(jié)所在，對未來中國更好地參與全球海洋治理的目標(biāo)定位意義重大。

(一)BBNJ對海洋遺傳資源獲取管理存在爭議

海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources，簡稱MGRs)已被認(rèn)為是所有具備遺傳價值的海洋生物，不僅包括有形的動植物、微生物等，還包含諸多無形的、具有科研價值的遺傳信息。[8]MGRs在醫(yī)療、農(nóng)業(yè)和能源等多方面具有較高的價值。隨著海洋科學(xué)的日益進步，國際社會正逐步提高對MGRs的可持續(xù)養(yǎng)護的重視。

MGRs通常包括了傳統(tǒng)意義上的漁業(yè)資源，后者也和前者存在不同的側(cè)重點：而漁業(yè)資源指具有直接性經(jīng)濟價值的資源，廣義上的漁業(yè)資源甚至還包括相關(guān)的環(huán)境條件(漁業(yè)加工等)，MGRs則強調(diào)海洋資源的非貨幣價值和對人類社會的長遠(yuǎn)利益，具體的區(qū)分可見表1。

表1 海洋遺傳資源和公海資源基本比對

漁業(yè)資源主要指水域中具有利用價值的動植物統(tǒng)稱，類似于水產(chǎn)資源的概念，主要包括漁業(yè)、礦產(chǎn)資源和具有特殊價值的物種。公海資源在過去的一段時間內(nèi)被認(rèn)為是公共產(chǎn)品，但由于其具備“競爭性”和“非排他性”，極易產(chǎn)生“公地悲劇”。因此，為減少“公地悲劇”的發(fā)生，經(jīng)過長期的協(xié)商談判，《公約》和《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》等建立了公海概念和公海管理的基本框架，并逐步確定了以“專屬經(jīng)濟區(qū)制度”為代表的海洋治理體系。

但在ABNJ的MGRs開發(fā)卻被看作是一項漫長且不確定的工程，其大多數(shù)收益被看作非貨幣收益，使其成為BBNJ協(xié)定談判的焦點問題。這是因為深海科學(xué)研究需要先進的科技和大量資金支持，收益和投資的不對等無疑會使各國在獲取制度、資金籌措與執(zhí)行等諸多方面存在分歧。為了解決MGR的爭議，從2006年至2015年，為了彌合國際社會在MGRs中的重大分歧，聯(lián)合國共召開了九次特設(shè)工作組會議對其進行專題討論。在聯(lián)合國的組織下，各國在“惠益分享機制”與“先到先得”的MGRs權(quán)益劃分中展開了長久的協(xié)商討論。

(二)公海保護區(qū)制度是否能夠建立

目前，ABNJ主要有四個依據(jù)區(qū)域性多邊條約而建立的公海保護區(qū)。盡管它們的法理依據(jù)、保護方式等有所不同，但仍為BBNJ協(xié)定提供了參考，例如南極羅斯海洋保護區(qū)的“禁捕區(qū)”，地中海派拉格斯海洋保護區(qū)的“共同管轄制度”等，都有效推動了國家主動參與區(qū)域?qū)哟蔚暮Ｑ笾卫?。[9]

表2 目前ABNJ四個主要公海保護區(qū)

由于存在地區(qū)和職能上的雙重缺陷，現(xiàn)有公海保護措施并不能直接指導(dǎo)BBNJ協(xié)定中的公海保護區(qū)制度。但以四個公海保護區(qū)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的劃區(qū)工具，即包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具(ABMTs/MPAs)已經(jīng)被公認(rèn)為是養(yǎng)護生物多樣性的關(guān)鍵工具。目前，BBNJ在該方面的議案主要集中于四個方面：(1)ABMTs的標(biāo)準(zhǔn)；(2)提高海洋保護區(qū)的科學(xué)性；(3)鄰接權(quán)；(4)管理模式。

阻礙各國在BBNJ協(xié)定在海洋保護區(qū)制度達(dá)成共識的問題主要是以下兩個：第一，缺乏管理計劃，這導(dǎo)致此前的公海保護區(qū)管理方式多為事后管理。為此，ILBI極有可能將利益相關(guān)者的參與、信息公開等建議列入其中。第二，簽約國政治意愿不足。例如，2010年《生物多樣性公約》締約方提出保護全球10%的海岸和海洋面積的基本目標(biāo)。但至今為止，全球僅有7.43%的海域被劃為保護區(qū)，且其中大多數(shù)僅存在文件之中，管控措施很難落地。

(三)環(huán)境影響評估是否能達(dá)成統(tǒng)一共識

海洋環(huán)境影響評價制度建設(shè)是BBNJ四個領(lǐng)域中認(rèn)可度最高的議題，其主要包括環(huán)境影響評估的義務(wù)，與現(xiàn)存評估的關(guān)系，環(huán)境評估制度的運作流程和監(jiān)管。然而，由于環(huán)境評估制度涉及“主權(quán)讓渡”等問題，因此在評估制度的細(xì)節(jié)問題上存在爭議。目前BBNJ協(xié)定中的海洋環(huán)境影響評價制度主要包括兩方面：評價主體和評價觀念。評價主體，即管理主體，是與各個國家主權(quán)有著直接關(guān)聯(lián)的重要權(quán)限。由于涉及主權(quán)管理，如果評價主體不由主權(quán)國家推動，那么由國際組織進行管理的框架就會出現(xiàn)權(quán)威性不足與難以把控的弊端，因此在多國的協(xié)商博弈下，建立全球統(tǒng)一的總體框架來監(jiān)管或是建立多個監(jiān)管框架都有可能。未來的環(huán)境評估主體，或許是一個有著不同評價標(biāo)準(zhǔn)的全球機構(gòu)。關(guān)于評價觀念，BBNJ第三屆會議曾提出“環(huán)境影響評估過程應(yīng)國際化的程度”，但并未對國際化作出解釋。一般而言，國際化涉及評價流程及標(biāo)準(zhǔn)，主要包括協(xié)商、信息傳播、審查和決策的國際化，但各國也未對此達(dá)成共識。

(四)海洋治理能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓存在困境

治理能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓在全球海洋治理中愈發(fā)重要，這是因為海洋科學(xué)的發(fā)展不僅能推動海洋可持續(xù)發(fā)展，更能使國家在海洋領(lǐng)域的政治博弈中取得優(yōu)勢。然而，《公約》沒有提供能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的明確定義，使其缺乏相應(yīng)的實施機制，限制了科學(xué)合作的路徑，使各國協(xié)調(diào)交流海洋科學(xué)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓存在困境。并且，由于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的本質(zhì)是彌補發(fā)展中國家在海洋領(lǐng)域上的不平等地位，其能有效增強利益參與者的實力，但也因此涉及諸多發(fā)達(dá)國家的利益。因此，雙方對此存在較大的分歧，發(fā)展中國家主張無條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，而發(fā)達(dá)國家則強調(diào)有條件的技術(shù)合作。除此之外，能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該具有區(qū)域多樣性，以適應(yīng)不同國家的國情。因此，目前面臨的挑戰(zhàn)不僅包括了轉(zhuǎn)讓的條件爭議，同時包括了如何整合現(xiàn)有的規(guī)章制度，特別是扶持性的供資機制和后續(xù)運作機制等諸多問題。

(五)如何落實BBNJ協(xié)定的供資來源

盡管供資機制并非BBNJ所規(guī)定的實質(zhì)性領(lǐng)域內(nèi)容，但其卻是任何國際協(xié)定談判都不可缺失的重要內(nèi)容。在BBNJ 協(xié)定談判中，討論的焦點主要集中于是否要將供資機制以明確的文本形式寫入?yún)f(xié)議，并對供資來源、供資性質(zhì)、供資金額等在談判中進行具體討論。

由于BBNJ協(xié)定的本質(zhì)是公平分享開發(fā)作為全球公域的公海中遺傳資源的利益，因此保護弱海洋實力國家的權(quán)益就顯得尤為重要。如果沒有充足的資金提供支持，在BBNJ中有關(guān)能力建設(shè)的項目將無法順利進行，不僅會嚴(yán)重影響發(fā)展中國家的參與積極性，還會影響到國際條約的有效履行。[10]

在目前的BBNJ協(xié)定中，雖然在之前的協(xié)定草案中在資金安排的性質(zhì)方面有了總體的規(guī)劃，但草案中對自愿性資金、強制性資金與特別基金等還未作出具體的規(guī)定。一方面，發(fā)展中國家認(rèn)為發(fā)達(dá)國家有義務(wù)提供強制性資金幫助其提高海洋能力建設(shè)；而另一方面，發(fā)達(dá)國家只愿意以提供一定數(shù)量的自愿性資金，卻不愿意承擔(dān)強制性義務(wù)。

由于BBNJ不能以文本的形式確定最終的供資來源，因而發(fā)展中國家擔(dān)心會損害其自身權(quán)益，并為后續(xù)BBNJ協(xié)定的執(zhí)行埋下隱患。因此，如何落實BBNJ協(xié)定的供資來源是下階段BBNJ談判中各國爭議的焦點。

三、BBNJ協(xié)定談判中的訴求差異分析

作為廣泛的全球性談判協(xié)定，以養(yǎng)護和可持續(xù)利用ABNJ海洋生物多樣性為目標(biāo)的BBNJ協(xié)定已成為全球各個國家共同參與的國際談判。然而，由于各國的國情不同，因此在協(xié)定中的談判訴求也不盡相同。在經(jīng)歷了三次政府間會議后，各方由于存在不同的利益和立場態(tài)度，在一些關(guān)鍵問題上存在顯著的訴求差異。根據(jù)國家海洋實力的強弱、立場和方案觀點的不同，[11][12]本文將BBNJ協(xié)定中的主體分為以下三類：以歐盟為核心的發(fā)達(dá)國家訴求團體、以美俄為代表的強權(quán)訴求團體和以77國集團為主體的發(fā)展中國家訴求團體。需要注意的是，盡管三方中的不同國家在關(guān)鍵性領(lǐng)域存在明顯的訴求差異，但因為不同的國家利益，因此三個團體內(nèi)部同樣會有觀點矛盾。同時，由于不同國家存在著特殊的訴求，因此本文也列出了具有代表性的特殊方案。

(一)歐盟在BBNJ協(xié)定中的目標(biāo)和訴求

由發(fā)達(dá)國家組成的歐盟一直以來是BBNJ協(xié)定談判中主要的推動者。但其真實目的是利用綠色壁壘來限制后發(fā)國家對于海洋資源的利用，并借助自身的技術(shù)優(yōu)勢維護其自身利益。

在海洋遺傳資源獲取方面，包括歐盟、澳大利亞和新西蘭在內(nèi)的許多國家則采取了中間立場，承認(rèn)了利益共享的必要性，但沒有承認(rèn)MGRs為人類共同遺產(chǎn)，[13]其主張“務(wù)實的方法”，同時認(rèn)為需要關(guān)注MGRs的非貨幣利益，并試圖以簡單的監(jiān)管制度來管理MGRs的使用效率和成本。

在公海保護制度方面，歐盟一方面不支持國際社會在治理海洋保護區(qū)方面存在“國際公認(rèn)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，希望BBNJ協(xié)定能建立可以因地制宜，并能統(tǒng)一評價和監(jiān)管的全球機構(gòu)”。[14]同時，區(qū)域的管理模式也能保證歐盟在管理機構(gòu)中獲得一定數(shù)量的席位。

在環(huán)境評估制度方面，雖然歐盟十分贊同在BBNJ協(xié)定中建立海洋環(huán)境影響評價制度，并且認(rèn)為BBNJ下的環(huán)境影響評估需要在《公約》基礎(chǔ)上進行進一步討論。但由于環(huán)境評估制度涉及“主權(quán)讓渡”等問題，因此歐盟在評估制度的細(xì)節(jié)問題上與77國集團存在顯著的訴求差異。具體而言，具有資金和技術(shù)優(yōu)勢的歐盟主張在BBNJ協(xié)定中通過細(xì)化評估閾值和提高評估門檻來建立高標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)定要求，從而加強海洋的保護力度，并以此限制其他國家在海洋活動的準(zhǔn)入。

在海洋治理能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，歐盟希望通過BBNJ 協(xié)定提高海洋利用準(zhǔn)入門檻后能使其海洋治理能力得到提高，在更好地利用和保護海洋基礎(chǔ)上，能推動其海洋能力建設(shè)水平與海洋高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)。當(dāng)然，從其他國家手中獲取技術(shù)轉(zhuǎn)讓的費用是不可或缺的。

(二)美俄在BBNJ協(xié)定中的目標(biāo)和訴求

以美國、俄羅斯為首的強權(quán)國家是“公海自由”主張的堅定支持者。由于美俄是實力雄厚的海洋強國，因此其希望維持現(xiàn)有的海洋秩序，并通過海洋勢力的劃分來確定自身的優(yōu)勢地位。[15]并且，美國至今都不是《公約》的會員國，其在海洋領(lǐng)域上并不會受到《公約》限制。

在海洋遺傳資源專利申請方面，從在世界知識產(chǎn)權(quán)組織首次備案數(shù)量來看，美國以1113件位列全球第一。[16]而擁有3.4萬公里海岸線長度的俄羅斯同樣在海洋領(lǐng)域有著重要影響力，因此美俄主張對于海洋資源應(yīng)采用“先到先得”的開發(fā)模式。

在公海保護區(qū)制度上，美俄認(rèn)為全球模式的本質(zhì)就是混合模式，因為這兩種模式都會改變現(xiàn)有局勢。這是因為，如果采用區(qū)域管轄模式，擁有極為廣泛海域的美國和俄羅斯便能獲得排他性的相關(guān)海域管理權(quán)，這也是美俄堅持沿海國應(yīng)在靠近本國的ABNJ區(qū)域有著優(yōu)先管轄權(quán)等觀念的主要原因。其在區(qū)域管轄模式的主張下，作為“北極國家”的美俄可以通過BBNJ協(xié)定獲得在北極的特殊地位，并能提前鎖定這一人類共有的海洋財富，為其后續(xù)的開發(fā)奠定基礎(chǔ)。需要注意的是，盡管日本、澳大利亞等國在總體方案上屬于美俄團體，但在管理模式上則提議采取區(qū)域模式和全球模式相混合的機制，即區(qū)域和全球機構(gòu)共同建立海洋保護區(qū)，實際上依賴現(xiàn)有的管理體制，最終還是會發(fā)展為全球模式或者區(qū)域模式。

在環(huán)境評估機制上，美國、俄羅斯和日本等國認(rèn)為BBNJ中涉及的規(guī)則不應(yīng)超過《公約》的框架，同時拒絕將評估經(jīng)濟或社會影響等因素列入框架內(nèi)，從而防止BBNJ協(xié)定進行更為廣泛的評估，并且，其希望擴展其自身海洋活動并限制其他國家的海洋活動。

在能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓上，美俄和歐盟同樣抵制惠益共享機制，希望將BBNJ協(xié)定重心集中在海洋遺傳資源開發(fā)等問題上，并通過信息交換等條件來轉(zhuǎn)讓技術(shù)。同時認(rèn)為現(xiàn)有的涉及能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓條約已經(jīng)足夠，所需彌補的是加強與現(xiàn)有組織的協(xié)同作用。

(三)77國集團在BBNJ協(xié)定中的目標(biāo)和訴求

77國集團立足于發(fā)展中國家的角度，在諸多事務(wù)上均存在相同的利益。目前，77國集團一貫主張惠益共享，并希望發(fā)達(dá)國家在BBNJ協(xié)定中能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。由于大多數(shù)77國集團成員國的海洋實力較弱，因此將關(guān)注重點放在海洋程序的公開與透明上。77國集團認(rèn)為全球模式能有效推動海洋保護區(qū)，并贊成建立全球統(tǒng)一的總體框架來監(jiān)管。并且，77國集團內(nèi)的許多國家贊同建立海洋環(huán)境評估的最低要求文件，各國在此基礎(chǔ)上進行不同情況的劃分。

在海洋遺傳資源方面，77國集團支持利益共享原則，并認(rèn)為MGRs是人類共同遺產(chǎn)，希望發(fā)達(dá)國家提供資金和技術(shù)，來幫助其提升海洋治理能力及海洋資源開發(fā)利用水平。

在公海保護區(qū)制度上，77國集團和歐盟觀點基本一致，認(rèn)為公海保護區(qū)的設(shè)立需要尊重當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)傳統(tǒng)知識。而中國認(rèn)為，“可獲得的最佳科學(xué)證據(jù)”可能會導(dǎo)致政治化，從而不利于發(fā)展中國家的海洋生態(tài)保護。

在環(huán)境評估制度方面，77國集團呼吁將潛在的社會、經(jīng)濟和文化等因素納入環(huán)境評估的框架中，同時強調(diào)國家水域和ABNJ之間的生態(tài)聯(lián)系，認(rèn)為環(huán)境評估是國家責(zé)任，即潛在的支持鄰接管轄等原則，并且支持設(shè)定典型活動正負(fù)面清單。值得注意的是，中國代表在該方面持有不同的意見，認(rèn)為應(yīng)盡量避免鄰接等有爭議的問題。

在能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，77國集團認(rèn)為各國在資源和信息不對稱的情況下，有條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓無疑使發(fā)展中國家處于不平等的地位。因此，77國集團希望BBNJ協(xié)定能以文本的形式確定強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓權(quán)益，即發(fā)達(dá)國家應(yīng)具有“強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”義務(wù)。

(四)特殊的訴求差異

在BBNJ談判中存在兩種特殊的訴求差異：一種是針對地理不利(主要是內(nèi)陸地區(qū))國家的訴求，另一種是國家的特殊需求。內(nèi)陸國家在BBNJ協(xié)定中大多支持77國集團的觀點，但強調(diào)需要更多的支持和資源，以減少他們與其他國家之間的技術(shù)和資源差距，并在適用原則方面和其他發(fā)展中國家存在不同。而國家的特殊需求指的是其所提的特殊議案。例如，許多發(fā)展中國家認(rèn)為用于捕撈的定居物種(sedentary species for harvesting)的定義不適用于MGRs，而孟加拉國則是唯一建議重新討論與定居物種有關(guān)的主權(quán)權(quán)利問題的國家。盡管其屬于77國集團，但這更像是一個國家的特殊立場。[17]

最后，本文列出不同團體在關(guān)鍵問題上的觀點差異，以供讀者比較，見表3。

表3 不同團體在BBNJ協(xié)定關(guān)鍵問題上的觀點差異比較

四、中國在BBNJ協(xié)定談判中的機遇與路徑選擇

中國是規(guī)模最大的漁業(yè)捕撈國、水產(chǎn)養(yǎng)殖國和海產(chǎn)品出口國，亦是全球海洋治理的重要參與者和貢獻(xiàn)者。BBNJ國際協(xié)定是自《公約》簽署后全球海洋治理領(lǐng)域的一次重大規(guī)則調(diào)整和利益再分配，有可能會成為全球海洋治理的第四類法律性質(zhì)的國際協(xié)定。中國需要抓住機遇，以“人類命運共同體”理念凝聚共識，在全球海洋治理整體布局下積極推進國際軟法的展開，積極推動全球海洋治理朝著惠益共享的新秩序轉(zhuǎn)變。

(一)中國在BBNJ協(xié)定談判中發(fā)揮引領(lǐng)作用的機遇

作為《公約》的重要締約國和負(fù)責(zé)任的海洋大國，中國積極響應(yīng)聯(lián)合國的號召，為BBNJ協(xié)定的制度構(gòu)建提出了具有現(xiàn)實意義的中國方案，尤其是在美國退出《巴黎協(xié)定》后，中國更為堅定地落實條約中相關(guān)規(guī)定，例如積極開展瀾滄江-湄公河水資源和氣候變化聯(lián)合研究合作等活動，[18]這讓國際社會都看到了中國維護世界和平、促進共同發(fā)展的決心。近年來中國以“人類命運共同體”為理念的特色外交成果斐然，與BBNJ國際協(xié)定的內(nèi)在理念則不謀而合。更多國家因此加深了對人類命運共同體理念下建立國際新秩序主張的認(rèn)同感。

1、美國處于戰(zhàn)略收縮期，無法繼續(xù)承擔(dān)全球海洋治理的“大國責(zé)任”

目前，美國在全球布局上正處于外交收縮期，“克制戰(zhàn)略”日益得到了美國的重視，主要包括減少對外戰(zhàn)略的成本，降低對外政策介入力度等。[19]特朗普上臺后，以“美國優(yōu)先”為口號，在成本和投入上采取了較為激進的戰(zhàn)略改變，大幅減少了對全球事務(wù)的參與。例如退出聯(lián)合國教科文組織、世界衛(wèi)生組織等多邊組織，以不當(dāng)手法威脅WTO和WHO等國際組織，并對北約等提出質(zhì)疑等方式，均體現(xiàn)了美國在全球事務(wù)上的退卻。

2020年，美國受到疫情、股市震蕩和總統(tǒng)大選等影響，國內(nèi)經(jīng)濟社會問題進一步凸顯，經(jīng)濟加速下滑，社會危機頻發(fā)。特朗普和拜登在第一場總統(tǒng)辯論議題中均沒有涉及外交領(lǐng)域的議題，預(yù)示著美國戰(zhàn)略關(guān)注重點發(fā)生變化，美國在全球海洋治理這一問題上無法繼續(xù)承擔(dān)大國責(zé)任。并且，美國在BBNJ的提案傾向于避免、預(yù)防任何可能引起重大變革的措施，這代表其已從新秩序的建設(shè)者逐步轉(zhuǎn)為舊秩序的保守者。

2、中國深度參與BBNJ協(xié)定談判的爭議解決

自BBNJ進行實質(zhì)化談判階段以來，中國就積極地深度參與BBNJ協(xié)定的爭議解決。在參與程度上，中國從海洋治理、國土資源和外交三個維度全方位參與BBNJ協(xié)定談判，并建立了由低到高三層談判底線框架，即從漁業(yè)治理、大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)等關(guān)鍵性領(lǐng)域和宏觀的海洋安全來進行爭議解決。在此前的BBNJ三次政府間會議重點文件中，提及中國的次數(shù)為47次，位居第一。提及美國為45次、歐盟為42次、俄羅斯為32次。這意味著中國在BBNJ協(xié)定談判中的作用無可替代，是最重要的參與者。[20][21][22]

在理論研究上，中國已著手分析BBNJ國際新規(guī)則的制定。在BBNJ國際間正式協(xié)商談判陷入僵局后，中國主動邀請海內(nèi)外專家學(xué)者展開了多次“非正式”協(xié)商研討，例如中國在2018年展開的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用國際研討會，這些學(xué)術(shù)活動均為推進BBNJ協(xié)定談判貢獻(xiàn)了中國力量和中國智慧。

在實踐層次上，中國為了解決國際社會對于公海實行漁業(yè)資源養(yǎng)護的可行性爭議，率先以“中國行動”展開了相應(yīng)保護政策。魷魚是中國公海漁業(yè)捕撈的產(chǎn)量最大的海產(chǎn)品，但其產(chǎn)量振蕩很大，在不同年份漁獲量相差數(shù)十倍。為了保護海洋資源，推動海洋命運共同體建設(shè)，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于加強公海魷魚資源養(yǎng)護促進我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的通知》，規(guī)定自2020年7月1日起，中國將首次在西南大西洋公海海域(遠(yuǎn)洋魷釣漁業(yè)集中作業(yè)的兩個漁場)試行為期三個月的自主休漁政策。[23]

在BBNJ協(xié)定的政府間會議中，中國維護既有的海洋法律框架，希望能夠盡快達(dá)成一份全球受益的BBNJ協(xié)定，因此提出諸多具有建設(shè)性的意見。在海洋資源方面，中國不僅將MGR視為人類共同遺產(chǎn)，還提出“促進人類的共同福祉”等創(chuàng)新性建議；在保護區(qū)制度方面，中國和77國集團反對統(tǒng)一的科學(xué)制定依據(jù)，認(rèn)為“現(xiàn)有的最佳科學(xué)證據(jù)已經(jīng)足夠”，并尊重小島嶼國家的傳統(tǒng)知識；在環(huán)境評估制度方面，中國主張以“人類命運共同體”理念為共識建立惠益共享(即需要考慮不同國家的特殊性)海洋環(huán)境評估文件；在能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，中國重視地理不利國、落后國家等的特殊利益訴求。

2021年“全球生物多樣性公約峰會”(Convention on Biological Diversity，即CBD峰會)將在中國昆明舉辦，主要議題為討論未來十年全球生物多樣性保護的基本藍(lán)圖，與BBNJ協(xié)定共同促進環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展與保護。中國可以充分發(fā)揮作為大會主辦方的作用，做好方案設(shè)計，引領(lǐng)未來全球生態(tài)環(huán)境治理的發(fā)展方向。同時積極組織、參與各種非正式性會議議程設(shè)置，積極參與并引導(dǎo)BBNJ協(xié)定文書的內(nèi)容制定，積極提供全球海洋公共產(chǎn)品，在全球氣候變暖、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋環(huán)境保護、海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用等方面積極參與，主動承擔(dān)作為海洋大國的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，不斷推動中國在全球海洋治理中角色轉(zhuǎn)變，引領(lǐng)未來全球海洋治理新秩序的目標(biāo)方向。

3、“人類命運共同體”理念獲得廣泛共識

在環(huán)境惡化、逆全球化等諸多全球性問題蔓延的背景下，中國在黨的十八大召開時便提出了“人類命運共同體”的理念，旨在為國際交流與合作過程中遇到的普遍問題提供解決思路?！叭祟惷\共同體”的理念提出后，受到全球大多數(shù)國家積極響應(yīng)。2017年，國家海洋局結(jié)合當(dāng)時的海洋局勢，提出了以“構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系”“大力發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟”和“推動海洋生態(tài)文明建設(shè)”為主題的基本倡議。其中，藍(lán)色伙伴關(guān)系在提出的當(dāng)年即被踐行，它是實現(xiàn)“人類命運共同體”的重要方式。2019年，習(xí)近平主席在青島提出“海洋命運共同體”的倡議，即秉持廣泛協(xié)商、共同貢獻(xiàn)、共享利益的原則，是中國在今后參與全球海洋治理的基本方針。[24]

2017年，“構(gòu)建人類命運共同體”理念被寫入聯(lián)合國決議中。隨后，聯(lián)合國安理會、聯(lián)合國人權(quán)理事會、聯(lián)合國大會等都將“構(gòu)建人類命運共同體”寫入決議，這充分體現(xiàn)了各國對于“人類命運共同體”理念的普遍認(rèn)同，彰顯中國方案對全球治理的巨大貢獻(xiàn)。

在BBNJ協(xié)定談判過程中，中國在政府間會議已召開兩屆卻尚未取得突破性進展的時刻，提出了具有建設(shè)性的建議，更是為今后BBNJ協(xié)定的談判提供了主體協(xié)商框架。在美國處于戰(zhàn)略收縮期的歷史轉(zhuǎn)折時期，中國積極進取，在BBNJ協(xié)定談判中主動設(shè)置議程，提出框架建議，促進中國在全球海洋治理中的角色由深度參與者向積極引領(lǐng)者的轉(zhuǎn)變。

(二)利用BBNJ協(xié)定談判有效參與全球海洋治理的路徑選擇

在建立更能被廣泛接受、公平有序發(fā)展的“海洋命運共同體”實踐中，[25]“人類命運共同體”理念為BBNJ協(xié)定的制度建構(gòu)提供了主體性和價值觀念參考，與BBNJ的內(nèi)在理念不謀而合。而中國也有必要以自身的實踐經(jīng)驗和理論為基礎(chǔ)，抓住BBNJ協(xié)定談判的機遇，積極參與并引領(lǐng)全球海洋治理未來的發(fā)展方向。

在各國加強多邊合作的同時，國際社會逐步認(rèn)識到以強制性利益分配為主的國際硬法在實施上已經(jīng)難以達(dá)到預(yù)期效果。在這種情況下，沒有法律約束力但具有自發(fā)性的國際軟法逐漸成為全球治理的有效路徑。由于國際軟法在制定程序、對象和實施上存在靈活性，在環(huán)境保護、經(jīng)濟合作、科技發(fā)展等領(lǐng)域得以施行。區(qū)域性組織和小范圍雙邊機制已經(jīng)成為學(xué)界對于全球海洋治理的建議之一，其對于促進良性競爭和避免執(zhí)法赤字有著借鑒性意義。[26]實際上，軟法雖然沒有直接的法律適用，但卻經(jīng)歷了嚴(yán)謹(jǐn)論證后的高度共識，因此能以相對溫和的方式來推動國際社會某個領(lǐng)域的改善。[27]

與硬法相比，軟法具有內(nèi)容不確定、施行不對稱等缺陷。然而，由于許多硬法涉及國家利益問題。BBNJ協(xié)定在短時間內(nèi)難以達(dá)成一致，但海洋資源的惡化并不會隨著談判的停滯而中止。因此，在資源開發(fā)、經(jīng)濟權(quán)益上都有相互協(xié)商空間的軟法，能有效化解硬法在制定和執(zhí)行領(lǐng)域的摩擦，是國家利益的另一種表達(dá)形式。未來中國可以利用以下五個途徑深度參與BBNJ協(xié)定談判：

第一，堅定支持以聯(lián)合國為核心的國際組織發(fā)揮作用，重塑國際軟法新秩序。聯(lián)合國是世界各國協(xié)商談判的最佳平臺，也是重塑國際軟法新秩序的最前沿場合。在全球海洋治理存在普遍認(rèn)知差異的情況下，聯(lián)合國可以在觀念層面凝聚全球海洋治理共識，為全球海洋治理的政府間談判指明重點領(lǐng)域與方向。[28]通過聯(lián)合國內(nèi)多層級的協(xié)商談判，世界各國可開展廣泛而深入的國際軟法機制探討，從而提高全球海洋治理議題的關(guān)注度，降低協(xié)定的談判成本，并為談判協(xié)定的契約化提供有力保障。

第二，推動軟法“硬法”化，加強全球海洋治理的法制約束力。盡管國際軟法已經(jīng)在環(huán)境保護等領(lǐng)域展開了實踐，但許多國家都以模糊的言辭或者政治理由來減免自身的義務(wù)，從而使得軟法在執(zhí)行領(lǐng)域遇到阻礙。例如被寄予厚望的全球《生物多樣性公約》因為缺乏強制執(zhí)行力而被稱為“沒有牙齒”的口頭協(xié)定。因此，推進成熟的軟法“硬法”化，使其成為具有約束力和靈活性的法律條款，成為國際社會亟需研究的問題之一。目前，許多學(xué)者都對此提出相關(guān)意見：在強化頂層促進的民間參與的積極性，使軟法成為社會的共識，建立軟法評估機制等，[29]從而實現(xiàn)軟法形式的長期治理。

第三，在低敏感度領(lǐng)域建立諒解備忘錄，緩和國家間的短期矛盾。作為一種官方的非正式協(xié)定，諒解備忘錄能在保障自身權(quán)益的基礎(chǔ)上有效緩和短期沖突。例如在馬來西亞和印度尼西亞簽署的漁民備忘錄中即包括以下內(nèi)容：在“未解決的海上邊界地區(qū)”，海事執(zhí)法機構(gòu)只能檢查并要求另一方的漁船離開，即兩國能在諒解備忘錄的框架下減輕緊張局勢，緩和海洋沖突。并且，低敏感領(lǐng)域的合作也能應(yīng)用到安全和其他方面，為海洋經(jīng)濟發(fā)展提供保障。[30]

第四，建立更為完善的海洋生態(tài)補償機制，為BBNJ協(xié)議中成本效益的解決做出表率。許多國際組織和協(xié)定都將成本效益列入其進行評估的標(biāo)準(zhǔn)。例如，IMO早在2010年便將成本效益確定為解決船舶溫室氣體排放過量的解決建議之一。并且，在第三次政府會議中，斯里蘭卡和尼日利亞等國都因為仲裁成本過高而反對將仲裁作為《公約》的默認(rèn)機制，這些都充分反映了評估成本效益可以成為BBNJ中評估的標(biāo)準(zhǔn)。與之對應(yīng)的是，海洋生態(tài)補償機制被認(rèn)為是解決治理成本的有效策略，其為主要依據(jù)海洋要素，確定由特定主體負(fù)擔(dān)成本，或以其他利益補償?shù)南嚓P(guān)機制。盡管中國在此前已經(jīng)出臺了大量有關(guān)創(chuàng)新海洋生態(tài)補償機制的指導(dǎo)文件，但因為缺乏國家一級的專門立法，導(dǎo)致政府缺乏界定海洋生態(tài)補償?shù)倪m用范圍、實施程序和配套設(shè)施。在這種情況下，中國需要健全海洋生態(tài)評估制度和財政轉(zhuǎn)移制度等多維安排，在運行程序、補償方式等實際領(lǐng)域借鑒日本神戶人工島再生補助項目等事件，[31]在促進海洋生態(tài)補償?shù)挠行嵤┓矫姘l(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，為BBNJ協(xié)定中的成本效益評估提供表率，有效解決海洋生態(tài)保護和開發(fā)之間的矛盾。[32]

第五，以“人類命運共同體”理念為價值指導(dǎo)，提出有彈性的適應(yīng)性策略。“人類命運共同體”與BBNJ的核心價值不謀而合。[33]因此，在BBNJ協(xié)定談判過程中，中國提出的四點建設(shè)性提議均受到與會各國的廣泛贊同。通過在BBNJ協(xié)定談判中主動設(shè)置議程，提出框架建議，中國在全球海洋治理中的角色已經(jīng)逐步由深度參與者向積極引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，BBNJ的復(fù)雜性決定了協(xié)議在具體細(xì)節(jié)上不能面面俱到，某些問題可能會被留至下一個階段或者某些特定機構(gòu)進行酌情處理，中國在相關(guān)議案討論中，也應(yīng)在堅持底線思維的基礎(chǔ)上，提出具有彈性的適應(yīng)性策略，從而實現(xiàn)“利益共同體”之上的“命運共同體”。

五、結(jié)論

在《聯(lián)合國海洋法公約》受到挑戰(zhàn)之際，BBNJ協(xié)定成為全球加強海洋治理、重塑國際海洋秩序的期望所在。為保障海洋權(quán)益，以歐盟為核心的發(fā)達(dá)國家訴求團體、以美俄為代表的強權(quán)訴求團體和以77國集團為主體的發(fā)展中國家訴求團體在海洋遺傳資源、海洋保護區(qū)、環(huán)境影響評估、能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓四個實質(zhì)性領(lǐng)域和供資來源等關(guān)鍵問題上展開了激烈的辯論。即使?fàn)幷撊栽诔掷m(xù)，但不可置否的是，BBNJ已影響到未來全球海洋治理的發(fā)展方向，并使維護ABNJ地區(qū)的海洋資源多樣性、建立更加合理有序的全球海洋治理框架成為國際共識。

在美國處于戰(zhàn)略收縮期、不愿繼續(xù)承擔(dān)全球海洋治理大國責(zé)任的情況下，中國主動承擔(dān)大國責(zé)任，積極踐行全球海洋治理的新使命，推進全球海洋治理體系變革，提出“海洋命運共同體”理念，為全球海洋治理增加新的生機和活力。隨著中國深度參與BBNJ協(xié)定爭議的解決，在全球海洋治理新舊秩序的調(diào)整重塑過程中，中國要為成為全球海洋治理的積極引領(lǐng)者做好充分準(zhǔn)備，為調(diào)和發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在BBNJ協(xié)定中的合理利益發(fā)揮建設(shè)性作用?？梢韵胂竦氖牵贐BNJ協(xié)定談判和CBD峰會的共同促進下，以中國為主要引領(lǐng)者的國際軟法將有望成為未來全球海洋治理的新工具。隨著中國在海洋治理多邊合作機制上的日益成熟，優(yōu)化未來全球海洋治理的空間布局，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，建立融入中國智慧的、能夠被廣泛接受的、公平有序發(fā)展的“海洋命運共同體”將會為推進全球海洋治理新秩序發(fā)揮不可替代的引領(lǐng)作用。