云南省自然保護地整合優(yōu)化中存在的問題及對策

趙玉堂

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院，云南 大理 671000)

1 概況

2019年1月23日，習(xí)近平總書記親自主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議，審議通過了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護地體系是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2020年2月10日，自然資源部與國家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)《自然資源部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(自然資函〔2020〕71號)文；3月16日，自然資源部與國家林業(yè)和草原局召開了全國自然保護地整合優(yōu)化和生態(tài)保護紅線評估調(diào)整推進工作電視電話會；4月1日，云南省政府辦公廳召開了全省自然保護地整合優(yōu)化和生態(tài)保護紅線評估調(diào)整工作培訓(xùn)視頻會。為貫徹落實國家和省的會議精神，全省各州市及時成立了自然保護地整合優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)小組，高位啟動全省自然保護地整合優(yōu)化工作。

云南省目前有各類自然保護地370個，面積556.58萬hm2，占全省國土面積的14.51%[1]。云南省及各州市自然保護地數(shù)量、面積及其占比見表1。

表1 云南省及各州市自然保護地數(shù)量、面積及其占比[1]

2 云南省自然保護地整合優(yōu)化過程中存在的主要問題

由于各地對自然資函〔2020〕71號文件精神理解把握不一，沒有嚴(yán)格遵循《云南省自然保護地整合優(yōu)化指南》、《云南省自然保護地調(diào)查評估技術(shù)規(guī)范》、《云南省自然保護地空缺分析指南》的有關(guān)要求，達不到《指導(dǎo)意見》提出的“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變”的總體要求，很難做到“應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡?！?。具體表現(xiàn)在如下：

2.1 存在“以調(diào)代改”現(xiàn)象

有的地方對中央環(huán)保督察、自然保護地“綠盾行動”和各項檢查等發(fā)現(xiàn)和列入整改清單的地塊，沒有整改完成就借此次自然保護地整合優(yōu)化之機調(diào)出自然保護地。

2.2 使保護地破碎化程度增加

有的地方出于各種想法、迫于各種壓力和訴求，借此解決歷史遺留等問題，采取簡單處理辦法，將城鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田、人工集體商品林、礦業(yè)權(quán)、開發(fā)區(qū)、一般耕地、基礎(chǔ)設(shè)施、臨時采石采砂、光伏發(fā)電、歷史名村、各類督察發(fā)現(xiàn)問題等地塊從保護地內(nèi)大量調(diào)出；有的地方將已經(jīng)明確允許的原住居民及其生產(chǎn)生活設(shè)施、已有合法線性工程設(shè)施地塊等，也從保護地內(nèi)調(diào)出。有的地方甚至還沒有發(fā)展規(guī)劃，只是想當(dāng)然的項目就從保護地內(nèi)調(diào)出地塊。調(diào)出的地塊大部分是在核心保護區(qū)。調(diào)出后造成自然保護地空間布局的嚴(yán)重破碎化，甚至出現(xiàn)密集的“篩孔”，破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連通性，也無法系統(tǒng)地進行有效的管理和保護。

2.3 將交叉重疊和相連相鄰的保護地隨意整合

完全重疊或包含的、部分交叉重疊的和相連、相鄰的不同級別的保護地，有的地方整合時按低級別、保護強度低的保護地進行整合，有的地方?jīng)]有進行聯(lián)系緊密度評估就對保護地進行整合，這完全違背了保護地整合優(yōu)化的初衷。

2.4 對保護空缺區(qū)域分析不實事求是

在開展保護空缺分析時，有的地方為了補充整合優(yōu)化后面積的不足，沒有經(jīng)過空缺保護分析評價便隨意調(diào)入面積；有的即使經(jīng)過空缺保護分析評價，但評價賦分規(guī)范性不強，只為達到調(diào)入目的而行。

2.5 對保護地邊界隨意調(diào)整

有的地方在保護地邊界調(diào)整時，為了解決各種督查發(fā)現(xiàn)的問題或留足發(fā)展空間，特別是為了地方小水電和違規(guī)建設(shè)項目，沒有考慮是否影響保護地生態(tài)系統(tǒng)完整性、連通性，未科學(xué)評估論證和充分征求各方意見就隨意劃出。

2.6 將自然保護區(qū)功能分區(qū)隨意區(qū)劃

保護區(qū)在整合優(yōu)化時，一般情況下，應(yīng)將自然保護區(qū)原核心區(qū)和緩沖區(qū)轉(zhuǎn)化為核心保護區(qū)，將原實驗區(qū)轉(zhuǎn)化為一般控制區(qū)。而有的地方為了不同的目的，未經(jīng)評估就隨意把原核心區(qū)和緩沖區(qū)劃到一般控制區(qū)，降低了保護強度。

3 建議

自然保護地整合優(yōu)化的目的是以自然保護地調(diào)查和評估結(jié)果為基礎(chǔ)，按照自然保護地整合優(yōu)化相關(guān)政策規(guī)定，解決現(xiàn)有自然保護地交叉重疊、保護空缺、歷史遺留和現(xiàn)實矛盾沖突突出等問題，確定自然保護地類型、級別、邊界范圍、功能分區(qū)，構(gòu)建更為科學(xué)合理的自然保護地體系，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護。

3.1 堅決禁止借機為違法違規(guī)行為洗白

對中央環(huán)保督察、自然保護地“綠盾行動”和各項檢查等發(fā)現(xiàn)和列入整改清單的地塊，根據(jù)整改要求進行整改，追究相關(guān)部門和有關(guān)人員的責(zé)任。整改處理到位后，逐級進行驗收，并按評估要求查閱各項督察檢查、專項行動反饋的問題清單、疑似圖斑、人類活動熱點，以及整改情況等。以資料調(diào)查為主，現(xiàn)場補充調(diào)查為輔，形成清單，并收集佐證材料，對各地塊進行科學(xué)評估，最后決定地塊調(diào)出或不調(diào)整(參照表2中“調(diào)整建議與措施”欄)。

3.2 保持保護地的完整性和連通性

對于歷史遺留問題和現(xiàn)實矛盾沖突，以各個問題和沖突的地塊為對象進行評估，依據(jù)問題和矛盾沖突情況與法律法規(guī)矛盾程度、對保護管理和事權(quán)所有者利益影響大小等，分為嚴(yán)重矛盾沖突(Ⅰ級)、較大矛盾沖突(Ⅱ級)、一般矛盾沖突3個級別(Ⅲ級)。根據(jù)自然保護地矛盾沖突情況評估指標(biāo)體系得出各地塊影響程度和等級。對歷史遺留問題和矛盾沖突的地塊等級與是否能調(diào)出保護地沒有直接關(guān)系，與具體的問題的性質(zhì)或所處的位置有關(guān)系，具體問題地塊處置情況見表2[2]。

表2 云南省自然保護地歷史遺留問題和矛盾沖突評估

續(xù)表2

3.3 規(guī)范保護地整合

完全重疊或包含的、部分交叉重疊的和相連相鄰的不同級別的保護地整合，按照國家級和省級自然保護區(qū)優(yōu)先、同級別的保護強度高優(yōu)先、不同級別的低級別服從高級別的原則順序進行整合。具體順序為國家公園、國家級自然保護區(qū)、省級自然保護區(qū)、國家級自然公園、省級自然公園、州市縣級自然保護區(qū)、州市縣級自然公園。在生態(tài)系統(tǒng)、物種和主要保護對象存在較大差異時，可以分設(shè)為不同的自然保護地類型。

3.4 科學(xué)如實地分析保護空缺區(qū)域

保護空缺分析指標(biāo)包括生態(tài)系統(tǒng)原真性、物種重要程度、生態(tài)區(qū)位重要性，景觀價值、生態(tài)脆弱性和其他6項。采用不同的評價因子代表保護空缺指標(biāo)，依據(jù)空缺保護分析評價指標(biāo)賦分標(biāo)準(zhǔn)[3]分別進行賦分，同一區(qū)域同一指標(biāo)分值不累加，取高值?？杖北Ｗo分析評價指標(biāo)賦分標(biāo)準(zhǔn)詳見表3。

表3 空缺保護分析評價指標(biāo)賦分標(biāo)準(zhǔn)

同一保護空缺區(qū)域計算賦分值：

式中：V為某一區(qū)域總分值，N為該區(qū)域空缺保護分析指標(biāo)分值)

根據(jù)指標(biāo)賦分結(jié)果對空缺區(qū)域進行保護優(yōu)先等級劃分，分級指標(biāo)見表4[3]。

表4 空缺區(qū)域保護優(yōu)先等級分級

保護空缺區(qū)域各優(yōu)先等級納入自然保護地的處理建議：Ⅰ級優(yōu)先納入自然保護區(qū)；Ⅱ級優(yōu)先納入自然公園；Ⅲ級整合優(yōu)化或作為今后保護地發(fā)展規(guī)劃備選區(qū)域；Ⅳ級原則上不納入自然保護地。

3.5 合理地評估保護地邊界區(qū)劃

自然保護地邊界區(qū)劃評估分別從保護地邊界區(qū)劃合理性、功能區(qū)區(qū)劃合理性、交叉重疊3個方面。自然保護地邊界區(qū)劃評估標(biāo)準(zhǔn)見表5[2]。

表5 云南省自然保護地邊界區(qū)劃評估

以保護地為整體，評定各自然保護地邊界區(qū)劃等級，自然保護地邊界區(qū)劃評估結(jié)果分為三級：

Ⅰ級：經(jīng)評估，邊界區(qū)劃合理性、功能區(qū)區(qū)劃合理性、交叉重疊情況3項指標(biāo)全部為Ⅰ級的，評定等級為Ⅰ級。因保護地邊界區(qū)劃合理，保護地邊界、功能區(qū)界不需調(diào)整或微調(diào)。

Ⅱ級：3項指標(biāo)為Ⅱ級，或有2項指標(biāo)為Ⅱ級及以上的，評定等級為Ⅱ級。因保護地邊界區(qū)劃較合理，保護地邊界、功能區(qū)局部需要優(yōu)化調(diào)整。

Ⅲ級：有1項指標(biāo)為Ⅲ級，評定等級為Ⅲ級。因保護地邊界區(qū)劃不合理，保護地邊界、功能區(qū)界需要通過分析論證，進行優(yōu)化調(diào)整。

自然保護地邊界、功能區(qū)界需調(diào)整的，參照表2中的“調(diào)整建議與措施”欄進行調(diào)整。

4 結(jié)束語

自然保護地整合優(yōu)化預(yù)案編制工作是一項政治性、政策性、專業(yè)性較強、社會關(guān)注度高的工作，在自然保護地整合優(yōu)化過程中，要堅持“實事求是”原則，科學(xué)規(guī)范并妥善解決歷史遺留問題和矛盾沖突，同時要綜合考慮生態(tài)區(qū)位的重要性、脆弱性和空缺性等因素，做到“應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃”，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)進行整合優(yōu)化，使云南省逐步形成“以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充”的自然保護地系統(tǒng)。