民族地區(qū)社會風險與公共危機：內(nèi)涵、邏輯、治理

摘? 要：民族地區(qū)的社會風險主要表現(xiàn)為生存風險、穩(wěn)定風險、認同風險和治理風險。風險一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，就表現(xiàn)為危機。民族地區(qū)的“風險一危機”之間存在著一種邏輯對照關系，即生存風險是顯性的生存危機，穩(wěn)定風險是顯性的社會危機，認同風險是隱性的合法性危機，治理風險是隱性的政治危機。為規(guī)避風險化解危機，國家需推動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新民族地區(qū)社會管理，加強民族地區(qū)認同教育，優(yōu)化民族地區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

關鍵詞：民族地區(qū);社會風險;公共危機;治理

中圖分類號：G206;D035? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.07.015

工業(yè)化后，生態(tài)環(huán)境條件繼續(xù)嚴重惡化，工業(yè)安全事故屢禁不止，自然災害頻發(fā)，群體性災害事件日趨嚴重，社會風險日益增強和擴大。這些現(xiàn)象嚴重而反復地出現(xiàn)在人類面前。至此，貝克、吉登斯等代理人提出了經(jīng)濟風險轉(zhuǎn)型的社會經(jīng)濟理論，完全取代了亨廷頓的政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型社會理論，成為當今社會的有力理論解釋。在當前全球儲蓄風險危機社會背景下，中國長期依賴儲蓄的矛盾和可能性將隨時隨地爆發(fā)，從隱性儲蓄風險危機到顯性風險危機，從而推動整個中國經(jīng)濟走向“高風險社會”。民族聚居區(qū)由于其脆弱的自然生態(tài)環(huán)境體系和復雜的自然文化環(huán)境，長期以來遭受著政治風險和經(jīng)濟危機的雙重考驗，社會經(jīng)濟治理問題更加復雜。

在我國，民族地區(qū)是少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或自治縣的統(tǒng)稱，從省區(qū)劃來看，一般有內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏和新疆等八個欠發(fā)達的地區(qū)。民族特殊的地緣因素和社會環(huán)境，使其在政治、經(jīng)濟、文化和社會方面面臨多重危險，這些風機潛在于顯性和隱性，表現(xiàn)出明顯的"風險一危機"邏輯對照關系。為了避免風險，化解危機，實現(xiàn)國家穩(wěn)定、團結(jié)發(fā)展，實現(xiàn)民族地區(qū)繁榮和發(fā)展，需要采取積極措施，識別風險和危機，以換取國家長治久安的民族地區(qū)。基于這一點，本文展開了民族地區(qū)的社會危險與公共危機的研究，試圖鑒別民族地區(qū)的社會危險與公共危機內(nèi)涵和邏輯對照的關系，并提出相應的治理方針，以期在民族地區(qū)社會管理方面有所幫助[1]。

一、民族地區(qū)的社會風險

民族區(qū)域大都在中國邊疆，發(fā)展條件差，生存環(huán)境較差，具有特殊的生態(tài)文化與社會環(huán)境。此外，由于國家的大部分少數(shù)民族地區(qū)基本上都與境外接壤，維護社會安全和穩(wěn)定社會的任務也異常艱難。此外，民族地區(qū)的信仰與風俗習慣各不相同，極易引發(fā)現(xiàn)存政權價值觀念的認同危機。上述因素導致民族地區(qū)一直處于高風險狀態(tài)，社會治理難度大。概括地說，民族地區(qū)社會危險主要有以下幾類。

1.生存風險

所謂生存危險，是指居民在最基本的生存條件下，即食、穿、住和用等生活狀件處于高度不確定、無保證的狀態(tài)，生存和生命隨時可能遭遇危機。在此，民族特殊的天然條件和氣象因素使自然災害成為危險生存的主要原因。從歷史和現(xiàn)實來看，民族地區(qū)自然災害類型繁多，發(fā)生頻率大、強度高，給當?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活帶來極大風險。

據(jù)統(tǒng)計，自20世紀以來，我國少數(shù)民族發(fā)生自然災害的次數(shù)較為頻繁。青海、西藏牧區(qū)大致兩到三年內(nèi)就發(fā)生了一次雪災，新疆準葛爾西部山區(qū)冬牧場和春秋牧場雪災的發(fā)生頻率高達50～70%，內(nèi)蒙古雪災發(fā)生頻率也高達30%以上。2010年，西南阿壩藏族自治州發(fā)生大面積旱災，截至4月份，僅農(nóng)業(yè)損失就達17億元，貴州省有84個縣市受災影響，受影響人口多達17萬，廣西全區(qū)農(nóng)作物受旱面積116.38萬畝，農(nóng)作物受旱面積達116.38萬畝。18.1萬人缺水。其他的自然災害有，2010年8月，在云南省思茅地區(qū)發(fā)生的山崩和泥石流，造成31人死亡。同年，舟曲大泥石流，造成1364人死亡，401人失蹤。自然災難的突然性和巨大的破壞，使民族地區(qū)的居民處于生活危險較高的狀態(tài)，生存危險隨時可能成為現(xiàn)實，這是民族地區(qū)的一種突發(fā)性破壞[2]。

2.穩(wěn)定風險

所謂穩(wěn)定風險，主要指社會的穩(wěn)定危險，即包括黨群關系、階層關系、民族關系和國家政治秩序在內(nèi)，社會制度和國家政治秩序運行都處于不確定的狀態(tài)，隨時可能發(fā)生沖突。在我國，民族地區(qū)的地緣因素、人口組成和宗教信仰的獨特性，使這一地區(qū)成為反對恐怖主義和民族分裂的前沿，多種政治力量激烈斗爭，維護社會穩(wěn)定的任務十分艱巨。

近幾年來，云南、貴州、新疆和西藏爆發(fā)了多起集體性事件，更加突出了民族地區(qū)的社會穩(wěn)定風險和巨大的破壞性。例如，2008年西藏拉薩發(fā)生的”3.14”大規(guī)模打砸搶燒，不僅造成了當?shù)孛癖姷纳拓敭a(chǎn)損失，而且也使當?shù)氐纳鐣刃蛳萦诨靵y之中。2016年，貴州省發(fā)生了一起大規(guī)模群體事件，無論參與的人數(shù)、時間和持續(xù)程度，還是發(fā)生的沖突和強烈程度，都堪稱是一次群體性事件，對當?shù)氐纳鐣刃蛟斐蓢乐仄茐腫3]。2015年云南省發(fā)生的孟連事件，不僅傷亡群眾，也破壞了社會穩(wěn)定。民族地區(qū)群體事件頻發(fā)，既是穩(wěn)定風險集中體現(xiàn)，也導致了該風險的實際轉(zhuǎn)化。

3.治理風險

治理風險是國家維持統(tǒng)治的一種方式和一種手段，其后果是不可控制的和不能預測的。民族特殊地緣因素和認同的差異，決定著其治理方法和辦法，一旦這種治理方法不能正確表達，就會導致國家政治的不穩(wěn)定性。因此，民族地區(qū)的治理風險較高，對執(zhí)政者的智慧和水平都有較大考驗[5]。

與內(nèi)陸相比，民族區(qū)域的治理具有其特殊性。首先，民族地區(qū)一般比較落后，由于自然條件不佳，地方政府的財政資金有限，貧困問題嚴重。因此，民族地區(qū)有高度經(jīng)濟治理的風險，經(jīng)濟發(fā)展是否緩慢與不確定。第二，民族區(qū)域往往是多國聚居地，在社會管理中，不同的文化、風俗和信仰，不同的價值觀之間很容易發(fā)生沖突，從而產(chǎn)生矛盾，成為社會穩(wěn)定影響的重要因素，對當?shù)氐纳鐣芾韼砀蟮娘L險。最后，我國民族地區(qū)多位于邊疆較為落后，一些現(xiàn)代治理方式很難迅速應用于社會治理，而且政府的監(jiān)督能力很容易縮小或削弱，從側(cè)面導致了地方政府部門及當政者的不法行為，對民族群眾造成惡劣影響，動搖了民族地區(qū)社會的根基，增強了民族地區(qū)社會的根基性。增加了國家社會治理風險。

二、民族地區(qū)社會風險與公共危機的邏輯對照

風險社會理論認為，風險在社會的層面上是社會危險，所以其在公共危險中是社會風險的一種，在邏輯上具有連續(xù)性。因此，風險和危機之間存在內(nèi)部邏輯聯(lián)系，風險累積到一定程度后就轉(zhuǎn)化為危機了。如果民族地區(qū)存在認識不充分和治理不當?shù)娘L險，那么不能充分地識別并治理的風險就會變成生存危機，社會危險，合法性和政治危機。

1.生存風險是顯性的生存危機

風險是潛在的，如果其一旦變成了現(xiàn)實，就會表現(xiàn)出危機，而生存危險一旦變成了現(xiàn)實，就會成為威脅人類生存的一場危機。對于民族地區(qū)的居民，自然災難頻發(fā)，自身脫貧的能力弱化，都使他們很容易陷入生存危機。從現(xiàn)實的情況來看，即使是一場持續(xù)時間較短、規(guī)模不大的干旱，也會迅速導致數(shù)萬名民族居民因人畜飲水和食物供應危機而遭受嚴重挑戰(zhàn)，導致他們的生存危機。因此，民族地區(qū)生存的風險是一個容易被感覺到的顯性風險，一旦這種危險轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實，就會導致當?shù)鼐用裨庥鰢乐厣嫖C。

2.穩(wěn)定風險是顯性的社會危機

與生存危險的特性相同，穩(wěn)定危險也是一種容易被感覺的顯性危險，其突出表現(xiàn)為社會不穩(wěn)定性和社會秩序混亂，失范。民族區(qū)域多民族聚居的特征增加了穩(wěn)定風險發(fā)生的可能性，因為由于不同民族的生活習慣和宗教信仰不同，在日常交往中極易產(chǎn)生矛盾，一旦放大這種沖突，就會引起強烈的民族沖突，從而影響到社會的穩(wěn)定性。此外，在我國的55個少數(shù)民族中，有30多種民族毗鄰國外的同一個民族，其中8種在國外建立了獨立民族，4種在鄰國建立了以該民族為主的行政區(qū)。這一形勢加大了民族地區(qū)的社會治理難度，民族關系不善處理極易引起重大社會動蕩[7]。

3.認同風險是隱性的合法性危機

與生存風險、穩(wěn)定風險不同，認同風險是隱性的、不容易察覺和潛在的。受血緣關系的影響，民族地區(qū)的居民具有自然的民族認同，對其它民族具有自動的排斥的感覺。這種中國民族文化認同對中國社會的進步發(fā)展不僅有不利推動作用，甚至還有可能會直接導致出現(xiàn)極端的中國民族主義，進而導致放棄繼承中華民族這一最重要的民族認同文化觀念。盡管這種行為較為極端且狹隘的民族認同心理逐漸開始形成，并且不斷呈現(xiàn)出"低烈度"的認同情況，但其中的社會經(jīng)濟危害也依然是巨大的[8]。

如果讓這種認同的風險持續(xù)存在，發(fā)展，就會給當前的政權造成危機。狹隘的民族認同主義認為，在其居住的民族區(qū)域，只有自己的民族是應該合法統(tǒng)治的，其他民族都是非法的、沒有權力的和不受認可的。民族地區(qū)復雜的民族結(jié)構(gòu)和差別很大，風俗信仰與沿海內(nèi)陸地區(qū)差距日益擴大，這些現(xiàn)實的差距使得認同的風險逐漸增加，并對當前的政權造成危機。認同風險是整個社會的風險鏈的中間階段，是最小和最大的危機過渡介質(zhì)。因此，民族地區(qū)認同的風險是隱性的，一旦這種風險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，就會引發(fā)嚴重危機。

4.治理風險是隱性的政治危機

與認同風險一樣，治理風險的不可量性決定著治理風險的隱性。雖然治理風險為隱性風險，但其是顯而易見的，可以看到。例如，為使國家擺脫貧窮落后的狀態(tài)，國家實行扶貧發(fā)展、城鎮(zhèn)化推進等政策，但由于一些政策未能同時考慮到民族傳統(tǒng)和民族習慣，使反貧困政策的效果微乎其微，這實際上是一場經(jīng)濟治理的風險。政治領域的治理也是如此，一些為社會所廣泛接受的民族政治程序，在民族地區(qū)實行的可能會與民族傳統(tǒng)和忌諱相沖突，從而使政治治理失敗。

長期的政府治理經(jīng)濟危機，最終可能引發(fā)嚴重性的政治危機，并對一個執(zhí)政者自身造成了嚴重統(tǒng)治危險。因為，國家在少數(shù)民族自治地區(qū)的各項民族治理發(fā)展政策與少數(shù)民族自治地區(qū)的社會政治經(jīng)濟統(tǒng)治直接密切相關，若多種民族管理政策風險一旦集中暴發(fā)，那樣就會導致少數(shù)民族自治地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)嚴重政治危機。民族聚居地區(qū)這種"風險一危機"的角度轉(zhuǎn)化，其邏輯也正如下面圖中所顯示。

三、社會危機和民族地區(qū)的治理

民族地區(qū)是我國的重要地理版圖，民族社會的穩(wěn)定與整個國家社會的穩(wěn)定有關。但如上所述，民族地區(qū)社會運作存在很多風險，一旦這些危險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，就會導致嚴重治理危機，并對整個國家社會安全造成危害。因此，針對這些危險和危機的內(nèi)涵和特點，結(jié)合國家實際情況，我們可以從政治、文化和社會等角度，對民族地區(qū)實行"風險一危機"的治理。

1.推動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

為了避免生存風險，使民族地區(qū)居民不受生存危機的影響，最有效的方法就是大力發(fā)展民族經(jīng)濟，充足的民族地區(qū)社會財富，夯實解決民族居住、穿戴等的經(jīng)濟問題。改革開放后，盡管民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度有了較大的增加，但受地理環(huán)境、工業(yè)結(jié)構(gòu)等問題的制約，當?shù)鼐用窠^對收入仍不高，貧困的人數(shù)仍然較多。

2.創(chuàng)新民族地區(qū)社會管理

社會經(jīng)濟管理理論創(chuàng)新就是指根據(jù)我國社會的總體運行發(fā)展規(guī)律，把握我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的新狀態(tài)和舊狀態(tài)，研究和推廣運用新的現(xiàn)代社會經(jīng)濟管理政治理論，知識、技術和管理方法，創(chuàng)新社會經(jīng)濟管理的政治思想、體制上的機構(gòu)和管理方式，實現(xiàn)新的社會經(jīng)濟善治管理活動的全過程。

為了實現(xiàn)國家地區(qū)社會的穩(wěn)定，應適當創(chuàng)新國家社會的管理方式。首先，提高民族地區(qū)對社會事務的參與性，讓更多普通居民進入社會管理，讓他們知道事情的真相，不要被謠傳、訛傳蒙蔽。第二，注重對網(wǎng)絡的使用和管理。網(wǎng)絡對社會以及民族地區(qū)的社會管理作用，已在歷次集體性事件及沖突中得以充分體現(xiàn)。因此，政府應該高度重視民族地區(qū)網(wǎng)絡社會的重要性，利用和管理好網(wǎng)絡社會，使其在國家以及地區(qū)的穩(wěn)定和社會治理中發(fā)揮積極的作用。最后，培育社會組織。從內(nèi)涵上看，社會管理的"社區(qū)"是指社會組織，而“會議”是指民間組織。因此，社會服務管理與各類大型社會管理組織密切相關，包括各類基層居民社區(qū)和其他民間組織，政府部門應該通過正確的方式引導和加強管理，壯大少數(shù)民族聚居地區(qū)的各類社會管理組織，實現(xiàn)社會多元化并使其成為管理的主體。

3.加強民族地區(qū)認同教育

針對中華民族意識和風俗習慣文化傳承在我們國家教育中的特殊重要地位，政府部門要充分考慮到民族教育教學內(nèi)容的普遍和特殊，加強對各民族不同地區(qū)文化認同傳統(tǒng)教育的文化普遍性，在努力保持本國各民族優(yōu)秀文化的傳統(tǒng)同時，也要重視培育民族文化和中華民族的文化同情。

在具體教育活動中，首先應在中華民族認同愛國主義教育的基礎上，允許當?shù)卣?、教育主管機構(gòu)，根據(jù)地方經(jīng)濟、社會和文化情況，制定并實施適合民族地區(qū)的教育方針、教育內(nèi)容和教育手段，以體現(xiàn)對少數(shù)民族文化的尊重和重視，消除民族隔閡，以形成中華民族強大的凝聚力。第二，實行對多元文化適應的價值觀教育，讓民族地區(qū)的人們充分了解文化多元性，不至于在文化有分歧前產(chǎn)生焦慮、誤解，應充分了解本民族的文化傳承和中華民族的文化傳承是統(tǒng)一整體。最后，對中華民族的認同教育，不僅應體現(xiàn)在學校的教育上，而且應體現(xiàn)在社會的各方面。因為，"無論是由各種族際文化交往還是經(jīng)由族際文化差異因素引發(fā)的對一個民群、民族文化認同，還是由其他外部環(huán)境因素的文化宣傳或者引導，都應該是一個客觀存在于一個族群、民族的共同發(fā)展進化過程中，并在不同很大程度上直接影響人的族群文化認同和形成民族文化認同。

4.優(yōu)化民族地區(qū)治理結(jié)構(gòu)

民族地區(qū)是我國社會矛盾與沖突的重發(fā)區(qū)，民族地區(qū)的社會治理也是國家全面治理的一個重要組成部分。民族地區(qū)的社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，迫切需要政府擺脫傳統(tǒng)治理觀念，建立現(xiàn)代化治理體系，避免政治危機的發(fā)生。從實際上看，民族地區(qū)傳統(tǒng)的治理體系主要存在以下弊端：一是政府民族的角色不夠體現(xiàn)，政府常常照搬非民族地區(qū)的政府角色、功能定位等職務，沒有充分體現(xiàn)出民族地區(qū)的特殊性;二是政府治理的焦點出現(xiàn)了偏頗，民族地區(qū)的社會治理始終集中在城市，忽視了廣大基層社會的善治;三是基層政府的官僚主義嚴重，政府官吏的形式主義導致了社會的不公正。

因此，民族地區(qū)必須優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，走上現(xiàn)代善治的道路。一是強化民族地區(qū)政府的國家性，在保障國家利益的前提下，盡量滿足民族群體的合理利益要求，體現(xiàn)行政職能、方法和手段民族性的特點。二是加強服務型政府的理念，改變以往那種錯誤的"天高皇帝遠"思想，牢固地樹立公仆的執(zhí)政意識，由管制式政府向服務式政府轉(zhuǎn)變。三是加強依法管理，規(guī)范政府的行為。解決一些政府部門的"重人治、輕法治"，粗暴執(zhí)行、不按程序辦事等問題，依法規(guī)定地方政府的行為規(guī)范、合理性，以避免發(fā)生沖突、危機。

總之，民族特殊的地緣、信仰和傳統(tǒng)因素等都決定著其社會危險的特殊和難以控制，一旦社會危機轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，就會產(chǎn)生嚴重的公共危機。民族地區(qū)的"風險一危機"發(fā)展到現(xiàn)在，存在一種邏輯的對照關系，國家要從民族地區(qū)實際情況出發(fā)，探索規(guī)避危機化解的治理方法。

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作者簡介：張景方（1986.04-），女，河南睢縣人，管理學碩士， 中共商丘市委黨校講師，研究方向：公共管理，應急管理，社會治理。

（中共商丘市委黨校? 河南商丘? 476000）