關(guān)于排污許可制度發(fā)展現(xiàn)狀及與環(huán)保相關(guān)管理制度有效銜接的能效探討

華淑艷

（廣東智環(huán)創(chuàng)新環(huán)境科技有限公司，廣東 廣州 510045）

1 前言

建設(shè)項目從投產(chǎn)前、建設(shè)期、運營期、退役期整個生命周期依據(jù)不同法律、法規(guī)需執(zhí)行多項環(huán)保管理制度，如圖所示，其中環(huán)境影響評價、竣工環(huán)境保護(hù)驗收、排污許可制度、環(huán)保稅等幾項環(huán)保管理制度較為重要。但是目前建設(shè)項目各項環(huán)保制度相對獨立，為企業(yè)提供的環(huán)保管理信息片段化。本文結(jié)合近幾年出臺排污許可相關(guān)環(huán)保制度、規(guī)范文件，簡述排污許可制度的歷史沿革及發(fā)展現(xiàn)狀，并總結(jié)了近幾年排污許可制度落實情況，分析與其他主要環(huán)保管理制度的有效銜接情況，并研究環(huán)?！胺殴芊杯h(huán)境下，多項環(huán)保制度相互融合后對企業(yè)環(huán)保管理的整體能效?？傮w而言，各項制度融合銜接減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，是完善污染源管理的重要舉措。

2 排污許可制度歷史沿革

排污許可制起源于歐美國家，在我國也已有三十多年的發(fā)展歷史[1]，是我國環(huán)境管理中的重要制度。排污許可證制度于1989年出現(xiàn)在第三次全國環(huán)境保護(hù)會議上，且在當(dāng)時被確定為環(huán)境管理的基本制度之一[2]。排污許可證制度建立以來，我國開始實施排污許可證試點工作，經(jīng)驗的積累使排污許可證制度不斷完善和優(yōu)化。早期實踐結(jié)果表明，還存在許多問題，比如制度定位不明確、責(zé)任落實不到位、監(jiān)管效果不明顯等，導(dǎo)致排污許可制度在環(huán)境管理中發(fā)揮的能效作用不明顯[3]。

“完善污染物排放許可制”在十八屆三中全會上被納入到《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在不斷發(fā)展過程中，不同的規(guī)章制度得到了明確與完善，并提出排污許可制覆蓋的排污單位全部固定污染源排放管理的許可制理念，同時再次明確“排污許可制度”在改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制中重要地位。

2014年4月24日，我國修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修正版）并提出，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度，同時排污單位運營過程中涉及排放污染物的，需要進(jìn)行排污許可管理，嚴(yán)格按照國家及地方規(guī)范開展申報工作，持證排污。排污許可制正式在環(huán)境領(lǐng)域法律中確立其行政許可制，推動企業(yè)從被動治理，轉(zhuǎn)向主動防范。

2015年，完善污染物排放許可制被正式載入《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，旨在全國建立起行之有效的企業(yè)排放許可制，對排污單位的全部固定污染源進(jìn)行全覆蓋，嚴(yán)禁排污單位不按照證排污、無證排污。同時，確定環(huán)境管理制度改革的核心是排污許可制度的完善，建立統(tǒng)一管理平臺，一證式管理。

2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳制定《國務(wù)院辦公廳

4.2 與總量控制制度有效銜接

4.2.1 許可排放量、總量控制指標(biāo)方面做到兩者統(tǒng)一

頒布的各行業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中均規(guī)定，根據(jù)國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)按照從嚴(yán)原則確定許可排放濃度。依據(jù)總量控制指標(biāo)及排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的方法從嚴(yán)確定許可排放量，排污單位如果是在2015年1月1日（含）后取得環(huán)境影響評價審批意見的，申請排污許可證時需要考慮環(huán)境影響評價文件和審批意見要求。綜上，排污單位的許可排放量需結(jié)合環(huán)評、總量、排污許可核算三者取其嚴(yán)。

4.2.2 健全排污單位總量控制制度

第一，總量控制指標(biāo)不斷擴展到影響環(huán)境質(zhì)量的主要污染物，如COD、氨氮、重金屬、顆粒物、SO2、NOX、VOCs。第二，通過排污單位申請排污許可證污染物排放許可量控制污染物排放總量。第三，已將污染類的各行業(yè)納入排污許可范圍，許可的范圍覆蓋所有固定污染源。通過實施排污許可制，落實排污單位總量控制要求，調(diào)整了單純以行政區(qū)域為單元分解總量指標(biāo)的方式，改變了總量減排核算考核辦法，逐步向排污單位總量控制調(diào)整，建立由下向上的排污單位總量控制制度，由排污許可證確定排污單位總量控制指標(biāo)，使總量控制的責(zé)任回歸到排污單位，由排污單位承擔(dān)對其排放行為后果。

4.3 與竣工環(huán)保驗收制度有效銜接

4.3.1 排污許可證是竣工環(huán)保驗收工作的前提

《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收暫行辦法》（國環(huán)規(guī)環(huán)評[2017]4號）中規(guī)定，排污許可證分類管理名錄規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的排污單位未取得的，不得對其項目配套的環(huán)保設(shè)施進(jìn)行調(diào)試，進(jìn)而不能對其項目進(jìn)行環(huán)保設(shè)施竣工環(huán)保驗收工作。

4.3.2 環(huán)保驗收為排污許可后續(xù)監(jiān)管提供基礎(chǔ)信息

《排污許可管理辦法（試行）》中提到，竣工驗收報告中與污染物相關(guān)的主要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)記載在當(dāng)年排污許可證年度執(zhí)行報告中。

4.4 排污權(quán)交易的有效銜接

《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》明確要求“健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場”。排污單位申請的排污許可證中載明主要污染物排放總量，排污單位取得的合法排污總量若超出其排放總量可通過交易獲取指標(biāo)量，這就使得其成為排污許可證與排污權(quán)交易兩項管理工作的交叉點。企業(yè)通過交易獲取的指標(biāo)量是預(yù)期排放量，目前，尚無健全法律法規(guī)將其納入企業(yè)排放污染物的合法依據(jù)，行政許可排放量與交易指標(biāo)量如何銜接，有待國家進(jìn)一步出臺管理文件明確其細(xì)則。

4.5 與環(huán)保稅的有效銜接

4.5.1 環(huán)保主管部門和稅務(wù)機關(guān)建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制

自2018年環(huán)保部頒布并實施《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法實施條例》，實行環(huán)境保護(hù)費改稅，進(jìn)一步強化環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，強制征收產(chǎn)生大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲的企業(yè)環(huán)境保護(hù)稅。稅務(wù)部門登陸排污企業(yè)全國排污許可證管理信息平臺，共享主要在排放大氣污染物、水污染物的企業(yè)排污數(shù)據(jù)，為環(huán)保稅的征收奠定基礎(chǔ)。

4.5.2 有效銜接，促進(jìn)企業(yè)環(huán)保制度有效落實

企業(yè)申請的排污許可制載明自行監(jiān)測、許可排放濃度、排放總量等信息，能起到引導(dǎo)企業(yè)誠信申報、誠信納稅的作用；而環(huán)境保護(hù)稅對應(yīng)稅水、大氣污染物主動減排情形的稅收設(shè)計減或免稅費，納稅人排放應(yīng)稅水污染物、大氣污染物的濃度值低于地方、國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)限值30%的，按75%征收環(huán)境保護(hù)稅；納稅人排放應(yīng)稅水、大氣污染物的濃度值低于地方、國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)限值50%的，按50%征收環(huán)境保護(hù)稅，以上兩項規(guī)定也會激勵企業(yè)主動防治和減排，客觀上助力于排污許可制度“按證排污”的落實。

4.6 與環(huán)境統(tǒng)計有效銜接

環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)是客觀反應(yīng)環(huán)境狀況及環(huán)境保護(hù)工作情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為環(huán)境決策、規(guī)劃和管理提供科學(xué)依據(jù)，是環(huán)境管理的基礎(chǔ)工作。隨著環(huán)境管理精細(xì)化程度的提高，環(huán)境統(tǒng)計的作用也越來越明顯。

在全國排污許可證管理信息平臺投入使用前，環(huán)境污染底數(shù)和環(huán)境容量基數(shù)不清，有些地區(qū)的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)與排污收費等其他環(huán)境數(shù)據(jù)存在不一致，甚至差異很大。自排污許可管理平臺建成并逐步完善，全國實行統(tǒng)一收集、存儲、管理基礎(chǔ)信息、數(shù)據(jù)，核發(fā)全國統(tǒng)一的排污許可證編碼，實現(xiàn)各級聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集成、信息共享，匯總一個企業(yè)一套固定源污染物排放數(shù)據(jù)，作為環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)?？⒐を炇?、環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的統(tǒng)一數(shù)據(jù)來源。排污許可制度的落實，加上相關(guān)法律制度保障，會使固定污染源污染物排放數(shù)據(jù)真實、及時，這將成為環(huán)境統(tǒng)計等環(huán)境制度的統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

5 結(jié)論

總之，排污許可制度的申請與核發(fā)、平臺創(chuàng)建等前期工作相對完善，銜接了前期的環(huán)境影響評價制度，中期融合了竣工環(huán)保驗收、總量控制制度，后期為環(huán)保稅、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計等環(huán)境管理提供統(tǒng)一的排污數(shù)據(jù)，減少排污單位重復(fù)申報，減輕排污單位負(fù)擔(dān)，提高管理效能。但是后續(xù)排污許可制度事中事后監(jiān)管還需各地出臺實施細(xì)則，指導(dǎo)環(huán)保執(zhí)法部門加大執(zhí)法力度，根據(jù)環(huán)保部門技術(shù)力量及人員配置情況適當(dāng)引入第三方技術(shù)機構(gòu)，協(xié)同定期或不定期開展線上與線下排污許可執(zhí)行報告抽檢，為固定污染源與重點排污單位后評價管理制度進(jìn)一步協(xié)同融合奠定基礎(chǔ)。