美伊能否打破“第一步僵局”重返伊核協(xié)議

劉嵐雨

自1月20日拜登就任美國(guó)總統(tǒng)以來，美國(guó)和伊朗都展示出了重返2015年達(dá)成的伊核協(xié)議的意愿。從美方動(dòng)作來看，新一屆美國(guó)政府將以外交為主要手段，試圖聯(lián)合歐洲與中東地區(qū)盟友共同應(yīng)對(duì)包括核、彈道導(dǎo)彈、“地區(qū)冒險(xiǎn)主義活動(dòng)”和“人權(quán)”等在內(nèi)的“伊朗問題”。其中，拜登政府將通過重返伊核協(xié)議規(guī)制日益升級(jí)的伊朗核活動(dòng)視為外交工作中的優(yōu)先事項(xiàng)，并明確表示如果伊朗重新遵守伊核協(xié)議承諾，美國(guó)也會(huì)這樣做。從伊朗方面來看，伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊擱置了此前對(duì)特朗普政府的“不談不戰(zhàn)”政策，重新確立了之前伊核協(xié)議談判時(shí)的“承諾換承諾、行動(dòng)換行動(dòng)”原則，明確表示在美國(guó)解除全部對(duì)伊制裁后，伊朗也會(huì)相應(yīng)地重新履行伊核協(xié)議。

除了共同意愿這一積極因素外，另一個(gè)對(duì)美伊重返伊核協(xié)議有利的因素是雙方外交團(tuán)隊(duì)都有參與伊核協(xié)議談判的經(jīng)歷，彼此相對(duì)熟悉。但是，美伊在重返伊核協(xié)議過程中卻陷入了“第一步僵局”，而且出現(xiàn)了建設(shè)性舉動(dòng)與破壞性舉動(dòng)交替出現(xiàn)的局面。

“第一步僵局”的成因分析

美國(guó)和伊朗在重返伊核協(xié)議上面臨的“第一步僵局”是指，美伊雙方都堅(jiān)持只有在對(duì)方首先完全遵守伊核協(xié)議承諾的情況下，自己才會(huì)重新遵守伊核協(xié)議承諾。舉例而言，伊朗作為迫切想要解除制裁的一方，其外長(zhǎng)扎里夫在2月1日接受媒體采訪時(shí)率先提出，以歐盟外交政策負(fù)責(zé)人為伊核協(xié)議聯(lián)合委員會(huì)協(xié)調(diào)員，就美伊同步重返伊核協(xié)議進(jìn)行協(xié)調(diào)。扎里夫的表態(tài)并沒有及時(shí)獲得美方的響應(yīng)。2月7日，伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊表態(tài)說：“如果想要伊朗重新履行伊核協(xié)議承諾，美國(guó)必須取消全部制裁，在核實(shí)制裁確實(shí)被取消后，我們將會(huì)重新履行伊核協(xié)議承諾。”最高領(lǐng)袖的這一表態(tài)被伊朗方面稱為伊方重返伊核協(xié)議的“最終政策”。美方很快做出了針鋒相對(duì)的表態(tài)，同日拜登在接受媒體采訪時(shí)表示，“伊朗鈾濃縮活動(dòng)不停止，制裁就不會(huì)解除?！?p>

2021年2月7日，伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊在出席一場(chǎng)活動(dòng)時(shí)表示，如果想要伊朗重新履行伊核協(xié)議承諾，美國(guó)必須取消全部制裁，且制裁必須經(jīng)核實(shí)確實(shí)已取消。

美伊陷入“第一步僵局”的原因主要有兩個(gè)。第一，雙方都嚴(yán)重懷疑彼此承諾的可靠性，即可信承諾問題。對(duì)于伊朗來說，從2015年伊核協(xié)議中得到的一個(gè)重要“教訓(xùn)”便是宣布解除制裁和實(shí)際解除制裁是兩碼事，那時(shí)伊朗除了石油出口增加外，在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并未得到太多實(shí)惠。因此，在此輪表態(tài)中，伊朗非常強(qiáng)調(diào)制裁解除效果的“核實(shí)”。而核實(shí)制裁解除效果需要一定時(shí)間，因此伊方要求美方首先解除制裁。對(duì)于美國(guó)而言，如果率先解除所有對(duì)伊制裁，伊方短期內(nèi)至少可以獲得海外凍結(jié)資產(chǎn)和石油出口兩筆收入。美方認(rèn)為伊方可能將這些收入用于核研發(fā)和“地區(qū)冒險(xiǎn)主義活動(dòng)”，還認(rèn)為伊方可能以美國(guó)制裁解除缺少實(shí)際成效為由拒絕或拒絕完全履行伊核協(xié)議。基于這種判斷，拜登政府基本不太可能一次性完全回歸伊核協(xié)議。

第二，雙方在重返伊核協(xié)議目的方面存在差異，即目標(biāo)差異問題。在美國(guó)看來，重返伊核協(xié)議僅僅是其對(duì)伊政策的開篇，其目的是以伊核協(xié)議為基礎(chǔ)，逐步就伊核協(xié)議本身和伊核問題之外的眾多“伊朗問題”進(jìn)行談判。1月27日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在就職后的首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上表示，如果伊朗完全遵守伊核協(xié)議，美國(guó)也將采取同樣的動(dòng)作。這之后，美方會(huì)將伊核協(xié)議視作一個(gè)平臺(tái)，用以和盟友與伙伴一道建設(shè)“更長(zhǎng)久和牢固的協(xié)議”，以解決美伊關(guān)系中存在的其他“嚴(yán)重問題”。而伊朗方面重返伊核協(xié)議的目的就是解除制裁，這與美方大相徑庭。伊朗的目標(biāo)只需美國(guó)重返伊核協(xié)議便可以達(dá)到，所以重返伊核協(xié)議也成為伊方最終目標(biāo)。當(dāng)然，哈梅內(nèi)伊曾指示，要求對(duì)美國(guó)特朗普政府違反伊核協(xié)議給伊朗帶來的損失進(jìn)行索賠，不能排除伊朗在這方面采取動(dòng)作的可能性。

由于美國(guó)重返伊核協(xié)議的目的是為了獲取伊朗未來在更多“伊朗問題”上的妥協(xié)，拜登政府自然會(huì)利用特朗普政府遺留下來的對(duì)伊施壓結(jié)構(gòu)，包括經(jīng)濟(jì)制裁和地區(qū)反伊聯(lián)盟，來迫使伊朗就伊核協(xié)議和其他“伊朗問題”與美方進(jìn)行談判。在獲取伊朗的妥協(xié)與談判承諾前，美國(guó)不會(huì)全面解除對(duì)伊制裁。伊朗非常清楚美國(guó)的意圖，這也是為什么伊朗外交部門一再表示不會(huì)就伊核協(xié)議本身和美國(guó)重新履約進(jìn)行任何談判。在某種意義上，如果伊朗首先全面回歸伊核協(xié)議，就意味著伊朗未來不得不在核、彈道導(dǎo)彈、地區(qū)影響力等“伊朗問題”上對(duì)美做出妥協(xié)。顯然，已經(jīng)挺過特朗普政府“極限施壓”政策的伊朗不會(huì)允許這樣的情形發(fā)生。

“一小步換一小步”，有望解決“第一步僵局”

面對(duì)“第一步僵局”，美國(guó)政府最近正在考慮“一小步換一小步”方案，這與之前扎里夫提出的美伊“同步重返”伊核協(xié)議方案結(jié)合，或有助于克服可信承諾問題和目標(biāo)差異問題，而且還有助于削弱即將到來的伊朗大選對(duì)美伊重返伊核協(xié)議進(jìn)程的消極影響?！耙恍〔綋Q一步”的“同步重返”方案對(duì)于美伊雙方而言具有代價(jià)小、可逆性強(qiáng)、易核實(shí)、周期長(zhǎng)、節(jié)奏易控的特點(diǎn)。其中代價(jià)小、可逆性強(qiáng)和易核實(shí)這三個(gè)特點(diǎn)有助于克服可信承諾問題，使雙方開展行動(dòng)成為可能。周期長(zhǎng)和節(jié)奏易控則有助于淡化雙方的目標(biāo)差異，因?yàn)檫@不僅能使美國(guó)在每一步行動(dòng)后都保有迫使伊朗進(jìn)行進(jìn)一步談判的籌碼，也給伊朗留出了更多回旋空間。更為重要的是，美國(guó)考慮的“一小步換一步”方案與伊朗最高領(lǐng)袖提出的“承諾換承諾、行動(dòng)換行動(dòng)”原則如出一轍，更有可能為伊朗最終決策者所接受。

2021年6月，伊朗即將舉行總統(tǒng)選舉。在此之前，小步分階段回歸伊核協(xié)議的方案或難以實(shí)質(zhì)性改善伊朗的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與疫情抗擊形勢(shì)，無(wú)助于伊方改善外部地緣政治環(huán)境。在這種情況下，占據(jù)多數(shù)的傾向于改革和溫和主義政策的伊朗選民仍有可能會(huì)像去年議會(huì)選舉那樣抵制本次總統(tǒng)選舉?？梢?，小步分階段回歸伊核協(xié)議方案可能無(wú)助于改善伊朗溫和派在國(guó)內(nèi)政治中的處境，因而不會(huì)造成伊朗保守派的強(qiáng)烈不安，客觀上會(huì)削弱保守派阻礙美伊重返伊核協(xié)議進(jìn)程的動(dòng)機(jī)。甚至保守派可能會(huì)在某種程度上期待魯哈尼政府在剩下三個(gè)多月內(nèi)與美國(guó)達(dá)成初步的重返方案，屆時(shí)等自己上臺(tái)后坐收紅利。

綜上所述，自美國(guó)拜登政府上臺(tái)以來，美伊關(guān)系之間“斗法”的主軸已從先前的“極限施壓與極限抵抗”轉(zhuǎn)向爭(zhēng)奪重返伊核協(xié)議主動(dòng)權(quán)的較量，雙方現(xiàn)階段都采取“強(qiáng)要求、弱獎(jiǎng)勵(lì)”的談判策略。雙方在重返伊核協(xié)議中所面臨的可信承諾問題和目標(biāo)差異問題，使伊核問題陷入“第一步僵局”。美伊雙方基本不太可能一次性重返伊核協(xié)議。然而，美伊之間仍通過歐盟、卡塔爾、科威特、伊拉克等方面保持著溝通，并都顯示出了一定的靈活性，也正因?yàn)槿绱瞬艜?huì)出現(xiàn)伊朗的“同步重返”方案和美國(guó)的“一小步換一小步”方案。這兩種方案相結(jié)合，或?qū)⒊蔀槊酪林胤狄梁藚f(xié)議的方式。

（作者為清華大學(xué)國(guó)際與地區(qū)研究院助理研究員）