公租房配給制度法治化的路徑分析

史一帆 北京交通大學(xué)法學(xué)院

“住有所居”一直以來都是政府重視以及社會各界關(guān)切的民生目標(biāo)?！笆奈濉币?guī)劃綱要草案指出未來我國將進(jìn)一步構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居、職住平衡。在我國住房保障體系當(dāng)中，公共租賃住房是重要的組成部分，其主要針對解決中等偏下收入住房困難家庭以及城鎮(zhèn)化過程中新職工和外來務(wù)工人員的住房需求。目前我國公租房相關(guān)制度逐漸完善，保障性住房的福利屬性逐漸明晰和豐富。公租房配給是給付行政行為的一部分，這一制度涉及輪候和選房在內(nèi)的準(zhǔn)入制度以及資格退出機(jī)制。在政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的背景下，給付行政快速發(fā)展，賦予社會成員利益、積極介入生存照顧領(lǐng)域等新的行政任務(wù)對于政策和法律控制的方式產(chǎn)生了新的要求。但是從目前的發(fā)展來看，現(xiàn)有配給制度尚不足以回應(yīng)和滿足這種新出現(xiàn)的要求，因此出現(xiàn)了政策合法性和公平性受到質(zhì)疑、準(zhǔn)入退出制度不完善等問題。這些問題嚴(yán)重限制了公租房本身制度優(yōu)勢的發(fā)揮，找尋解決之道是完善公租房配給的當(dāng)務(wù)之急。

一、我國公租房配給制度的基本規(guī)定與問題

（一）我國公租房的基本內(nèi)涵與特征

2010年，七部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，在該指導(dǎo)意見當(dāng)中首次將公共租賃住房作為我國住房保障體系當(dāng)中的重要組成部分，明確了公租房制度的地位，是全國范圍內(nèi)公租房快速發(fā)展的起點(diǎn)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》以及后續(xù)出臺的《公共租賃住房管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，公共租賃住房基本內(nèi)涵可以被概括為：由政府統(tǒng)一規(guī)劃并需要因地制宜的進(jìn)行政策支持，主要面向廣泛的目標(biāo)群體專門用于出租的房屋[1]。公共租賃住房的典型特征可以被總結(jié)為以下兩方面：第一，政府保障性。公共租賃住房的保障房屬性使得政府主導(dǎo)介入的角色貫穿于公租房建設(shè)和配給的全過程。實(shí)踐中，公租房的建設(shè)被納入城市規(guī)劃的范圍，政府劃撥建設(shè)土地同時籌措初始資金。進(jìn)一步的建設(shè)則主要通過委托代建或者配建的方式進(jìn)行。從職責(zé)分工的角度來看，房管局等行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定和規(guī)劃，房屋管理事務(wù)中心等事業(yè)單位性質(zhì)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)則具體負(fù)責(zé)房屋輪候、資格審查以及房源分配等政策執(zhí)行任務(wù)，投資運(yùn)營公司則主要負(fù)責(zé)裝修以及日常監(jiān)督管理等工作。除了政府角色的全方位參與之外，公租房租賃合同下出租方和承租人之間的權(quán)利義務(wù)規(guī)定也體現(xiàn)了整個給付過程的公共屬性。例如，租賃關(guān)系福利屬性的實(shí)現(xiàn)，一方面表現(xiàn)為承租人享有按照公租房租金標(biāo)準(zhǔn)支付低于同地段住房市場租金的權(quán)利，另一方面也表現(xiàn)為承租人需要承擔(dān)“禁止轉(zhuǎn)租”、“禁止房屋閑置”等公法性義務(wù)。第二，需求的豐富性。在我國的保障性住房體系當(dāng)中，廉租房主要面向低收入家庭，經(jīng)濟(jì)適用房主要面向中等收入家庭。而公共租賃住房不僅僅面向廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房之間的“夾心層”―中低收入家庭，同時還能夠解決外來務(wù)工人員以及新職工的住房問題，能夠在一定程度上產(chǎn)生為所在區(qū)域吸引人才的效果。人群范圍的豐富以及地域豐富的廣泛使得公租房需要回應(yīng)的需求內(nèi)容十分多樣。

（二）公租房配給制度運(yùn)行中現(xiàn)存的問題

從上述公租房特征以及現(xiàn)有規(guī)范總結(jié)和梳理可以發(fā)現(xiàn)，公租房福利保障性的實(shí)現(xiàn)和保持是政府轉(zhuǎn)型時代下亟待解決的行政任務(wù)。其對于行政手段和行政方式提出了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制下干預(yù)行政為主的方式不足以應(yīng)對日益豐富的受眾范圍以及靈活多變、內(nèi)涵豐富的社會需求，因此產(chǎn)生了各種問題。

1.對配給制度合法性和公平性的質(zhì)疑

目前對于公租房的規(guī)定主要以規(guī)范性文件為主，未有法律、行政法規(guī)層面的規(guī)范。在實(shí)踐當(dāng)中，為了實(shí)現(xiàn)因地制宜的目的，這些標(biāo)準(zhǔn)和政策的制定責(zé)任基本上由地方政府，主要是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門以規(guī)范性文件的方式承擔(dān)。雖然這樣的方式一定程度上能夠體現(xiàn)不同地區(qū)的特色，但是也存在著兩方面的規(guī)制風(fēng)險。首先是標(biāo)準(zhǔn)和政策的合法性問題。政府提供保障性住房的行為屬于行政給付行為[2]40，依法行政是相對人權(quán)利保障的前提和基礎(chǔ)。在沒有上位法的情況下，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的合法性、依法行政的依據(jù)、相對人合法權(quán)益的救濟(jì)等問題都難以得到有效的回應(yīng)。其次是公平性的問題。在配給制度和標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，制定主體過于單一，且制定的過程也未有完善的程序設(shè)計，因而廣泛的公眾參與和意見表達(dá)無法得到有效的保障。因此如何能夠在依法行政的范圍內(nèi)權(quán)衡政策的制定對于地方政府來說也是重要的挑戰(zhàn)。如何適應(yīng)適應(yīng)快速發(fā)展的人群需求，在依法行政的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“有法可依”“有規(guī)可循”以及“規(guī)亦合法”是更好使各地區(qū)因地制宜的需要解決的重要的問題。

2.公租房轉(zhuǎn)租行為屢禁不止

在全國范圍內(nèi)的公租房社區(qū)當(dāng)中，轉(zhuǎn)租行為普遍存在。如北京市在2018年11月份的公租房專項(xiàng)檢查，存在有租戶在微信群當(dāng)中將公租房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)租的情況[3]。從分析現(xiàn)有的準(zhǔn)入和退出機(jī)制的角度可以發(fā)現(xiàn)，最大的問題在于在行為參與主體多樣的情況下，對私人主體承擔(dān)行政任務(wù)的情況沒有充分考量和規(guī)制。如前所述，在公租房的具體運(yùn)營過程中，住房保障機(jī)構(gòu)與公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間并非統(tǒng)一，而是存在職能劃分的差異。在公租房退出機(jī)制當(dāng)中，作為行政主體的住房保障機(jī)構(gòu)享有在承租人“轉(zhuǎn)租”違約的情況下，收回公租房的權(quán)力。而出租方的公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)通過合同的約定同樣也擁有收回房屋的權(quán)利。其目的都是為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的要求，實(shí)現(xiàn)保障性公租房的有效利用。但是來源不同確是給公租房“轉(zhuǎn)租”問題的規(guī)制帶來了模糊的空間。

從司法實(shí)踐的角度來看。在之前公租房租賃合同被認(rèn)定為是民事合同的情況下，公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)在收回房屋方面存在很大的困難。除此之外，公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)怠于履行“收回房屋”的情況存在。在這種情況下，當(dāng)政府的住房保障機(jī)構(gòu)出于保護(hù)公共利益的目的而以民事合同第三人的角色要求解除合同或者認(rèn)定合同無效從而收回房屋時，往往因?yàn)榉敲袷潞贤黧w，而得不到法院的支持。同時這樣的情況對于承租人來說也增加了很大的利益受損風(fēng)險，公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)可以隨時以該房屋屬性為公租房為由解除合同，此時承租人基于與出租方的合意開展的活動即處于懸而未決的地位，很難得到保障?？傮w而言，政府機(jī)構(gòu)對于公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)的委托非常模糊，實(shí)踐中承擔(dān)行政任務(wù)的私主體集中了過多權(quán)力卻沒有有效的規(guī)制和監(jiān)督，留給公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)自由判斷和決定的空間很大，公租房公益屬性的保持處于隱蔽的風(fēng)險之中。

2020年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》將政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議，公租房的公共屬性得到明確。這一定性被認(rèn)為在一定程度上能夠彌補(bǔ)民事合同帶來的公共利益保護(hù)不足的弊端，原因在于在行政協(xié)議當(dāng)中行政主體擁有行政優(yōu)益權(quán)，強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)對于行政協(xié)議履行的監(jiān)督權(quán)和指導(dǎo)權(quán)。2020年湖北省大冶市檢察院曾就公租房租金欠繳影響公共利益的問題向大冶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)出檢察建議書，建議該局依據(jù)《租賃合同》行政協(xié)議的屬性，依法積極履行公租房租金收繳職責(zé)?？梢娫趯?shí)踐當(dāng)中，行政協(xié)議的定性使得公租房背后代表的公共利益進(jìn)一步顯現(xiàn)，檢察院檢察建議以及公益訴訟等方式成為可能，進(jìn)一步拓寬了對于公租房公共利益的保護(hù)方式。

但是行政協(xié)議的定性也并非萬能的，在公租房配給復(fù)雜的主體參與當(dāng)中，如何解決在行為要素的判斷思路下由運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為出租方與承租人簽訂的合同的性質(zhì)[4]，如何有效避免權(quán)力的濫用是行政協(xié)議屬性下完善公租房配給制度亟待解決的問題。

二、配給制度現(xiàn)存問題的政策原因分析

我國在1998年“房改”之后，將住房作為政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下滑的一種手段，住房需求被工具化，房屋的價值更多的傾向于“儲值”，由此帶來了房價快速上升以及住房財富分化嚴(yán)重的問題。為了解決這些問題，將房屋的定位價值向“居住”的方面進(jìn)行回調(diào)，同時保障無法享有自有房屋的人群能夠“住有所居”，保障性住房的作用日漸突出。保障性住房的政策制定面向在初期借鑒了西方福利國家私有化改革的思路，在保障性住房的政策當(dāng)中引入市場主體以及社會組織直接承擔(dān)保障性住房資格設(shè)定以及分配的任務(wù)。在政策設(shè)計的過程中以租賃合同為主，以政府監(jiān)管為輔開展保障房的配給。在這樣的政策安排下，保障房的公共性逐漸被埋沒。

原因在于私有化改革下的福利制度目的是為了彌補(bǔ)該制度固有的社會弊端，而公有制基礎(chǔ)上的社會福利制度應(yīng)該是一種社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。弊端的彌補(bǔ)以追求效率性為核心，而政府責(zé)任應(yīng)主要追求公共利益的實(shí)現(xiàn)和保持。在上世紀(jì)90年代末，關(guān)于社會福利制度的討論中，“我國從西方福利國家改革當(dāng)中得出的一個假設(shè)是高福利會導(dǎo)致社會勞動生產(chǎn)率下降”[5]，所以為了避免“福利國家危機(jī)”，而過度強(qiáng)調(diào)國家輔助原則。這一認(rèn)識和決定忽視了歷史背景以及社會制度等方面的差異，忽略了我國國內(nèi)社會組織發(fā)育不足，政府投入不足、福利資金短缺、供需矛盾突出等情況。因此就出現(xiàn)了國家一邊“退出”，一邊“進(jìn)入”的矛盾局面。這樣的“一進(jìn)一退”使得保障房領(lǐng)域的配給主體之間委托關(guān)系和委托內(nèi)容過于模糊，私主體在承擔(dān)公共性任務(wù)的過程中受到的限制過于寬泛，非行政主體承擔(dān)行政任務(wù)的同時卻處于責(zé)任真空的狀態(tài)，而行政主體則受限于非合同主體的身份無法及時有效地發(fā)現(xiàn)和解決公共利益被侵犯的問題。

三、配給制度現(xiàn)存問題的法理分析

首先，對于公民來說社會救助并不是一種“恩賜”，而是憲法規(guī)定的法定權(quán)利。[6]根據(jù)我國憲法的規(guī)定，可以將公民福利權(quán)益分為勞動者的權(quán)益保護(hù)、特定全體的物質(zhì)幫助以及前提國民的福利權(quán)利保障三個方面。福利權(quán)益在憲法當(dāng)中得到確立對于完善和建設(shè)社會保障制度有著重要的意義。確定公民具有獲得社會保障的權(quán)利，政府具有保障公民獲得相關(guān)社會保障權(quán)益的義務(wù)是分析社會保障政策運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)。

其次，從給付行政與法律保留原則之間的協(xié)調(diào)關(guān)系來看，在政府轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的法律框架很難約束行政機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用規(guī)范性文件的規(guī)制方式以及給付行政下更廣泛的行政自由裁量權(quán)。[2]面對日益豐富的行政任務(wù)，如何在確定的法規(guī)則統(tǒng)籌下靈活制定相關(guān)政策，是給付行政手段更新需要核心解決的問題。[7]具體而言，隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，在公租房配給的過程中需要獲得救濟(jì)的人群的范圍和數(shù)量在不斷變化，不同類型人群產(chǎn)生的生活需求也不盡相同，所以給付的范圍、方式和數(shù)量等內(nèi)容都具有極強(qiáng)的不確定性。針對這些內(nèi)容的政策設(shè)計和制度安排并非不需要外部法律的規(guī)范，只是規(guī)范的方式可以一定程度上突破傳統(tǒng)干預(yù)性行政下法律保留的約束，結(jié)合行政內(nèi)部監(jiān)督等方式，著眼于行政程序以及行政目的，在保障行為合法性和公平性的同時實(shí)現(xiàn)政策靈活性的保障。

四、公租房配給制度的法治化路徑建議

（一）回應(yīng)性政策制定目標(biāo)

行政權(quán)的設(shè)定受制于公民個人的需要。[8]就公租房配給政策來說，首先要明確不同層次的目標(biāo)對象在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中都具有不同的生活需求，針對中低收入家庭其主要需要受到保障的是其自身的生存權(quán)，因此政府通過增加供給的方式更具有現(xiàn)實(shí)意義。針對部分職工群體以及引進(jìn)人才群體，發(fā)展權(quán)是核心追求，所以政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)和補(bǔ)充作用，采取更為靈活性的住房補(bǔ)貼制度，使得不同的人群能夠根據(jù)需要獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼?？傮w而言，政府政策形成時應(yīng)該避免存在一種“自上而下”的邏輯，及時發(fā)現(xiàn)實(shí)際當(dāng)中的需求，貫徹“回應(yīng)-支持型”的模式，將政策的制定看作是一個幫助社會成員解決問題的過程。[7]

此外，公租房配給政策制定的過程中還應(yīng)該盡量對人的行為趨向問題進(jìn)行回應(yīng)。制度制定的出發(fā)點(diǎn)通常集中于要求個人“為”或者“不為”某些行為，當(dāng)制度規(guī)定中的違法性成本規(guī)定不合理時，往往出現(xiàn)“強(qiáng)制-失效”的情況。因?yàn)槟壳芭浣o政策規(guī)定當(dāng)中對于違規(guī)行為的懲罰僅局限于“定期無法繼續(xù)申請公租房”以及記入信用檔案等，對于假借“適租群體”身份為自己謀取私利的人來說，這樣的違規(guī)成本很難使人在趨利避害的行為趨向下糾正行為。可以嘗試在公租房配給制度和政策當(dāng)中引入“黑名單”制度，通過增加違規(guī)成本產(chǎn)生趨利避害的行為趨向，完善與社會信用體系的銜接，保障公租房公益性的實(shí)現(xiàn)。

（二）公產(chǎn)理論下公租房配給的完善

公租房具有社會屬性，在公產(chǎn)理論下屬于公產(chǎn)的范疇。具體來說公租房屬于公共公產(chǎn)，承租人的獨(dú)占使用，首先要得到行政主體的許可，其次行政機(jī)關(guān)可以拒絕和中止不符合條件的承租人繼續(xù)使用公租房，從而保障公共公產(chǎn)的“正常使用”。[9]

結(jié)合公租房租賃合同被定性為行政協(xié)議的背景，公租房配給這一給付行政行為的法治化還有以下完善的空間。首先，在對候選人進(jìn)行資格審查的過程中，行政機(jī)關(guān)主要進(jìn)行對公產(chǎn)使用的許可。在這一階段中應(yīng)該注意行政程序的完善從而保障設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的合法性與合理性以及承租人的適格性。其次是受委托的組織與承租人簽訂公租房租賃合同階段。在這一階段行政機(jī)關(guān)具有作為公產(chǎn)管理者的監(jiān)督、檢查責(zé)任。當(dāng)承租人出現(xiàn)“轉(zhuǎn)租”行為時，根據(jù)公產(chǎn)使用的不穩(wěn)定性原則以及最佳使用原則，“行政主體可以取消或改變已經(jīng)設(shè)立的使用?！盵10]另外行政機(jī)關(guān)既可以基于協(xié)議簽訂一方的角色要求承租人按照約定履行相關(guān)義務(wù)，也可以基于監(jiān)督監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)對違約的行為作出處理決定。因此在這一階段當(dāng)中需要進(jìn)一步明確行政機(jī)關(guān)與受委托組織之間的委托內(nèi)容，明確行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行給付行政過程中的行為邊界以及行為依據(jù)。

促進(jìn)保護(hù)公共利益的同時相對人權(quán)利的保護(hù)也十分重要。前述靈活的政策制定必然會出現(xiàn)權(quán)力濫用等情況，規(guī)避這種風(fēng)險需要進(jìn)一步完善行政程序規(guī)定。在依法行政、比例原則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)等原則的指導(dǎo)下，細(xì)化對相對人權(quán)利保護(hù)的程序性規(guī)定，方便對政策制定和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。其次要保障廣泛的公眾參與，公租房配給涉及的利益錯綜復(fù)雜，所以在發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)需求的過程當(dāng)中要充分重視“自下而上”的渠道，充分聽取公眾的意見，將公眾參與的具體流程通過固定的政策法規(guī)確定下來，保障需求掌握的同時實(shí)現(xiàn)有效的公眾監(jiān)督。最后要健全對于給付行政的救濟(jì)。針對相對人權(quán)利可能受到侵犯的風(fēng)險，應(yīng)該進(jìn)一步完善現(xiàn)有的行政爭議化解機(jī)制，在明晰公租房供給不同主體之間權(quán)責(zé)利的基礎(chǔ)上，疏通行政復(fù)議的渠道，完善行政訴訟的救濟(jì)過程，實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。針對公共利益可能受到侵犯的相關(guān)情況，應(yīng)該充分發(fā)揮檢察院的公益訴訟和行政檢察的職能，在監(jiān)督檢查的過程中及時發(fā)現(xiàn)公共利益被侵犯的風(fēng)險，督促行政機(jī)關(guān)合法積極履職。

五、結(jié)語

公租房配給制度對于我國保障性住房制度建設(shè)有著重要的意義，其現(xiàn)存問題是前期政策目標(biāo)偏位的體現(xiàn)也是我國給付行政領(lǐng)域法理發(fā)展和實(shí)踐尚不完善的體現(xiàn)。新的發(fā)展階段我國的公租房配給制度應(yīng)該從我國現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，提升對于公民獲得社會救助權(quán)利的重視，進(jìn)一步明確政府在社會保障的過程當(dāng)中的主導(dǎo)性角色。在政策制定的過程中更多的關(guān)注社會需求，以回應(yīng)性政策制定模式為主，提升配給政策的合法性以及公平性。在給付行政的過程中，以保護(hù)公共利益和當(dāng)事人的合法利益為主要關(guān)懷，明確公租房配給不同主體之間的委托關(guān)系，確定不同主體的權(quán)利義務(wù)，完善行政行為程序，為權(quán)利的有效救濟(jì)提供依據(jù)和基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)以提升法治化程度的方式對給付行政下新興行政任務(wù)的積極回應(yīng)。