淺議當(dāng)前土地延包政策落實(shí)的難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)措施

孫哲君 山東省淄博市沂源縣魯村人民政府

隨著我國(guó)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》的正式出臺(tái)，我國(guó)農(nóng)村土地二輪承包到期后的延包工作正式拉開(kāi)的大幕。二輪承包期滿的延包工作是我國(guó)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)重要課題，如何限定延包的承包期限以及是否調(diào)整延包時(shí)的原有承包地塊成為了延包工作的主要內(nèi)容，當(dāng)前部分區(qū)域?qū)χ醒敕€(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的政策思想理解存在偏頗，土地延包工作在實(shí)踐過(guò)程中暴露出了諸多問(wèn)題。

一、土地延包政策落實(shí)過(guò)程中存在的具體難點(diǎn)

（一）就是否調(diào)整承包地塊存在分歧

對(duì)于二輪期滿是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整承包地塊的問(wèn)題，專家、政府官員或者承包農(nóng)戶存在著較大的分歧，給土地延包工作的貫徹落實(shí)帶來(lái)了巨大的困難。一方面，有的觀點(diǎn)認(rèn)為為了認(rèn)真貫徹落實(shí)中央“長(zhǎng)久不變”的農(nóng)村改革政策，推進(jìn)承包關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，不應(yīng)該調(diào)整承包地塊；另一方面，有的觀點(diǎn)認(rèn)為由于時(shí)代的變遷，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在人員結(jié)構(gòu)和人員組成上都發(fā)生了較大的變化，基于公平考慮，土地延包應(yīng)依照實(shí)時(shí)的人員和土地情況進(jìn)行重新調(diào)整分配；還有的觀念認(rèn)為土地延包在保持“長(zhǎng)久不變”的不調(diào)整承包地塊的基本原則上，秉承公平角度對(duì)個(gè)別少數(shù)特殊情況進(jìn)行微調(diào)。政策觀念認(rèn)識(shí)的分歧給土地延包政策的落實(shí)帶來(lái)了巨大的困難。

（二）價(jià)值存在較大的沖突性

土地延包政策面臨的衍生價(jià)值沖突是利于決策的本質(zhì)問(wèn)題，其實(shí)也是二輪承包期滿是否進(jìn)行承包地調(diào)整的延續(xù)性問(wèn)題，該部分價(jià)值沖突主要集中在效率需求的穩(wěn)定農(nóng)戶與公平需求的“平均地權(quán)”之間的矛盾，由于承包地是國(guó)家的一種惠民政策，是分配給農(nóng)民的福利，發(fā)包之初是依照人頭而進(jìn)行的平均分配，但隨著時(shí)間的變遷，人口的出生、死亡、遷移、婚嫁等，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重大變化，在這種背景下，承包地如果不進(jìn)行調(diào)整，則會(huì)打破集體土地使用的公平性，而農(nóng)民往往對(duì)土地享受全的認(rèn)知在于“人人有份”，因此，當(dāng)前土地延包政策在落實(shí)過(guò)程中，價(jià)值利益平衡存在較大的沖突性。

（三）土地流轉(zhuǎn)的操作問(wèn)題

在土地延包的操作過(guò)程中，由于農(nóng)村新增人口并沒(méi)有承包土地，為了維持生計(jì)，農(nóng)村人口只能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行解決。然而，當(dāng)前農(nóng)村在土地流轉(zhuǎn)的操作過(guò)程中存在著明顯的不規(guī)范性，多數(shù)為私下口頭流轉(zhuǎn)，簽訂書(shū)面協(xié)議的較少，就算簽訂協(xié)議，具備規(guī)范的法律效益的也十分少，在當(dāng)前土地延包的過(guò)程中，由于國(guó)家推行“一免兩補(bǔ)”等土地增值政策，造成了由于合同不規(guī)范而撕毀土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象激發(fā)了農(nóng)村的土地糾紛，給農(nóng)村土地改革發(fā)展帶來(lái)了極大的不穩(wěn)定因素。

二、土地延包政策落實(shí)的有效應(yīng)對(duì)措施

（一）分配方案應(yīng)對(duì)措施

首先，二輪承包期屆滿后，以農(nóng)戶為單位在原則上采取原有承包地塊，面積不進(jìn)行調(diào)整；其次，二輪承包期屆滿后已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的將不參與土地延包，將其農(nóng)民集體成員資格轉(zhuǎn)讓給無(wú)地或者少地的農(nóng)戶；第三，若少數(shù)地區(qū)對(duì)不調(diào)整承包地塊存在爭(zhēng)議的，若三分之二以上農(nóng)戶贊成重新分配承包地塊的，則通過(guò)自愿舉行的集體成員分配會(huì)議進(jìn)行集體表決，進(jìn)而重新分配。

（二）承包期限的應(yīng)對(duì)措施

在本次土地延包政策的貫徹落實(shí)中，建議采用無(wú)期限限制在土地延包時(shí)進(jìn)行有償延包，土地所有權(quán)人向承包戶收取承包費(fèi)用，但不設(shè)定承包期限，承包費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)可以參照不同地方的具體情形設(shè)定，在地方政府的指引下，通過(guò)農(nóng)村集體協(xié)商制定。承包農(nóng)戶對(duì)其所承包的土地享有完全的用益物權(quán)，可以自行耕種，也可以將一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行依法流轉(zhuǎn)。

（三）無(wú)地農(nóng)戶權(quán)益保障的應(yīng)對(duì)措施

在進(jìn)行土地延包的過(guò)程中，對(duì)于一些沒(méi)有獲取土地或者分配到較少土地的農(nóng)戶一樣具備農(nóng)戶成員集體資格，具有分享集體資產(chǎn)收益的資格，譬如：集體經(jīng)營(yíng)性用地的入市收益、承包地發(fā)包收益等。這種應(yīng)對(duì)措施能夠大幅削弱無(wú)承包地農(nóng)戶與有承包地農(nóng)戶彼此間的利益差距，弱化兩個(gè)利益群體之間的價(jià)值沖突。此外，國(guó)家以及地方政府在社會(huì)保障方面還要給予沒(méi)分到土地農(nóng)戶這類群體一部分幫扶政策，通過(guò)適當(dāng)?shù)膬A斜照顧來(lái)縮短利益差距。

（四）構(gòu)建健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系

土地延包政策要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的發(fā)展就必須健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，以農(nóng)戶為主體，以政府為主導(dǎo)，全面完善農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、生育以及傷殘的社會(huì)保障工作，通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障制度、完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度、強(qiáng)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等方式為農(nóng)村用戶提供更加高質(zhì)量的民生保障，進(jìn)而為土地延包政策的全面貫徹落實(shí)構(gòu)建良好的發(fā)展環(huán)境。

綜上所述：土地延包政策是我國(guó)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)重要舉措，我們要充分遵循我國(guó)三十年來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的演變，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展以及現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的客觀需求，制定科學(xué)、全面、完善的土地延包政策落實(shí)方案，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村地二輪承包期限屆滿后的延包工作，保障農(nóng)民切身利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地改革的共享模式發(fā)展。