善治視閾下的責(zé)任政府建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟(jì)治理進(jìn)路

王玉萍 左同宇

摘 要：為了避免出現(xiàn)市場失靈和政府失效的雙重困境，需要建立一個有效、有為、有力、有責(zé)的現(xiàn)代責(zé)任政府，促進(jìn)公共利益最大化。善治為責(zé)任政府建設(shè)提供了理論前提和分析框架，而社會主義市場經(jīng)濟(jì)治理的現(xiàn)實(shí)邏輯則為責(zé)任政府建設(shè)提供了新的內(nèi)涵和實(shí)踐動力。當(dāng)前，應(yīng)在善治基礎(chǔ)上建設(shè)理性、生態(tài)、有為、法治、民主、協(xié)作的責(zé)任政府，建立有為政府與有效市場互動、政府行政職能與社會自治功能互補(bǔ)的多元治理機(jī)制，形成政府主導(dǎo)公正、市場提高效率的治理模式，從而使政府治理體現(xiàn)善治要求的權(quán)力分享的內(nèi)在本質(zhì)屬性和市場經(jīng)濟(jì)治理要求的公平、自由、效率、法治、生態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理以及公共利益最大化的善治效果。

關(guān)鍵詞：社會主義市場經(jīng)濟(jì);責(zé)任政府;善治;經(jīng)濟(jì)治理

中圖分類號：D62

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）04-0049-07

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大項(xiàng)目“堅(jiān)持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度的總體邏輯研究”（20ZDA016）;2019年江蘇省高等教育教改研究立項(xiàng)課題“‘互聯(lián)網(wǎng)+教育高校思政課混合式教學(xué)模式的理論與實(shí)踐研究”（2019JSJG256）階段性成果。

作者簡介：王玉萍（1978-），女，江蘇泰州人，南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長，南京信息工程大學(xué)濱江學(xué)院副教授，博士，研究方向：馬克思主義中國化理論;左同宇（1981-），男，江蘇漣水人，南京信息工程大學(xué)濱江學(xué)院黨委書記，副研究員，博士，研究方向：高等教育和公共管理。

市場失靈和政府失效是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家治理過程中普遍面臨的雙重困境。責(zé)任政府能夠有效解決國家在現(xiàn)代化、民主化、市場化進(jìn)程中產(chǎn)生的一系列新問題，包括政府與市場博弈過程中產(chǎn)生的矛盾。責(zé)任政府的研究不能僅僅停留在政府層面，否則難以取得理論突破和實(shí)踐創(chuàng)新。善治為責(zé)任政府建設(shè)提供了理論前提和思維框架，而市場經(jīng)濟(jì)治理的現(xiàn)實(shí)邏輯則為責(zé)任政府建設(shè)提供了新的內(nèi)涵和實(shí)踐動力。把責(zé)任政府建設(shè)放到善治的構(gòu)建邏輯和市場經(jīng)濟(jì)治理的演進(jìn)譜系中考察，是解決市場失靈、政府失效的關(guān)鍵。改革開放40多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)并將持續(xù)發(fā)生深刻變化。黨的十九屆五中全會公報(bào)指出，要全面深化改革，積極構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。以責(zé)任政府建設(shè)來加快政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)各類市場主體活力，推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)治理，是有為政府承擔(dān)中華民族偉大復(fù)興的責(zé)任體現(xiàn)。這對于貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想、全面深化改革、全面依法治國，都具有極其重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、公共利益最大化：善治、責(zé)任政府與市場失靈、政府失效的博弈

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中面臨的一個突出難題就是如何處理好政府與市場之間的關(guān)系。對于轉(zhuǎn)型國家政府與市場的關(guān)系，匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈認(rèn)為，沒有一個強(qiáng)有力的政府，實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型幾乎沒有可能。在建構(gòu)新的市場經(jīng)濟(jì)秩序過程中，政府必須擔(dān)負(fù)起建立、規(guī)范和保護(hù)市場秩序的責(zé)任，為市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)建一個良好的環(huán)境，為市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境，為構(gòu)建健康的市場經(jīng)濟(jì)體系保駕護(hù)航。市場本身的缺陷更需要發(fā)揮政府監(jiān)管作用，彌補(bǔ)市場失靈，完善市場經(jīng)濟(jì)。而在公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等公共利益領(lǐng)域，市場是沒有辦法調(diào)節(jié)的，只能依靠政府干預(yù)。

政府在對市場社會干預(yù)的過程中，在對社會資源進(jìn)行權(quán)威性分配和公共政策設(shè)計(jì)時(shí)，首要職責(zé)是促進(jìn)公共利益最大化。正如新公共服務(wù)理論力圖在新的責(zé)任環(huán)境中要求行政人員行為合乎道德、民主原則和公共利益的要求，“新公共服務(wù)理論視角下的公共行政倫理價(jià)值的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位”[1]。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯提出的“國家悖論”卻揭示了政府失效、失責(zé)的現(xiàn)實(shí)可能性。諾斯認(rèn)為，國家有兩種職能，一是促進(jìn)社會福利最大化，二是追求自身利益的最大化。政府自身利益和公共利益是兩種不同的利益，兩個職能是相互矛盾的。當(dāng)代公共選擇理論學(xué)派的一個核心主題就是政府失靈理論，其基本行為假設(shè)是“人是自利的、理性的效用最大化者”[2]。政府官員的經(jīng)濟(jì)人屬性不會因?yàn)槠渖矸荻淖儯斑M(jìn)行市場決策的人和進(jìn)行政治決策的人是同樣的，都受自身效用最大化的引導(dǎo)”[3]。

在現(xiàn)代民主國家，政府及其公共權(quán)力來源于人民的直接或者間接授權(quán)，在選舉、網(wǎng)絡(luò)、媒體等各種壓力下，政府為了獲取更多的執(zhí)政合法性資源，必然要代表和實(shí)現(xiàn)公眾的利益訴求，政府自身的利益直接表現(xiàn)或轉(zhuǎn)化為公共利益?！肮怖媸欠裾嬲缓霌P(yáng)，主要取決于那些為實(shí)現(xiàn)公共利益的社會制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行效率，也就是說不該對官僚或者說對人有過高的不切實(shí)際的期望?！盵4]行政權(quán)力自身具有強(qiáng)制性、非自律性、權(quán)威性、擴(kuò)張性等特征。政府作為行政權(quán)力的直接行使者，如果缺乏必要的監(jiān)督，公共利益訴求會被各級政府、職能部門或成員利益所取代。在城市化、房地產(chǎn)管控、土地買賣、工程管理監(jiān)督、直接投資、行政許可或政府參與企業(yè)活動等滲透著政府政績和利益的活動中，通過正式或者非正式的政治安排把公共權(quán)力私有化、市場化，必然會導(dǎo)致公共決策失誤和政府工作低效率，進(jìn)而產(chǎn)生公共資源浪費(fèi)、尋租和腐敗。在正式制度安排層面，法律法規(guī)本來是用來維護(hù)公共利益的利器，但是卻有可能被地方政府用來作為維護(hù)地方或部門利益的政治性選擇，成為對特殊企業(yè)遮庇而造成市場經(jīng)濟(jì)非公平競爭的利器。在非正式制度層面，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗雷德·麥克切斯內(nèi)認(rèn)為，這種現(xiàn)象就是“政治創(chuàng)租”和“政治抽租”兩種概念的體現(xiàn)。所謂“政治創(chuàng)租”是指政府采用行政干預(yù)使企業(yè)增加創(chuàng)收，人為創(chuàng)設(shè)租金，并以此誘導(dǎo)企業(yè)向政府交納一定“貢款”?！罢纬樽狻币庵刚賳T故意提出某些損害企業(yè)利益的政策，企業(yè)在這種脅迫之下不得不割舍自身利益與之分享，借此來維護(hù)和政府的和諧關(guān)系。這種不良的治理導(dǎo)致人民的利益被代理，權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的分化與市場化帶來的利益結(jié)構(gòu)分化會導(dǎo)致市場失靈和政府失責(zé)的雙重震蕩，激化社會矛盾。所以，政府部門決策人的自私是導(dǎo)致政府失效的根本原因。而且，一旦政府越來越滿足這種獲取利益的方式，加之自身具備維護(hù)既得利益機(jī)制的能力，就會形成不斷強(qiáng)化這種能力的狀態(tài)。這時(shí)候，政府干預(yù)不但失效，在某些領(lǐng)域還會成為改革最大的阻力。經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·格瓦特勒指出：“公共選擇學(xué)說的主要貢獻(xiàn)在于證明，市場的缺陷并不是把問題轉(zhuǎn)交給政府處理的充分條件?！盵5]為了克服政府自利化傾向，按照“管理過程之父”亨利·法約爾的“權(quán)責(zé)對等”一般管理原則，政府部門的責(zé)任與權(quán)力必須是內(nèi)在統(tǒng)一的，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一;有權(quán)無責(zé)，必然導(dǎo)致權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力濫用。以權(quán)責(zé)統(tǒng)一為核心的責(zé)任政府變革也是當(dāng)代各國政府改革的方向與目標(biāo)。

為了避免出現(xiàn)市場失靈和政府失效的雙重震蕩，必須建立一個有效、有為、有力、有責(zé)的現(xiàn)代責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程來看，責(zé)任政府與市場經(jīng)濟(jì)之間具有互生互存的內(nèi)在依賴關(guān)系，健康有序的市場經(jīng)濟(jì)必然需要建立責(zé)任政府?！柏?zé)任政府是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，是一切向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家必須確立的政治基礎(chǔ)?！盵6]從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本原則來看，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)必須受到制度、機(jī)制的有效約束，政府行為必須自覺具備高度的責(zé)任意識。責(zé)任政府追求的是善治，體現(xiàn)的是一種理性思維，其本質(zhì)特征就是政府職能回歸社會、服務(wù)于民，是政府與公民對公共生活的合作共管。善治的過程就是還政于民的過程。善治的基本要素包括責(zé)任性、透明性、開放性和公開性[7]。責(zé)任是治理模式的關(guān)鍵概念，也是治理理論的中心和基礎(chǔ)。這種責(zé)任和義務(wù)具有鮮明的價(jià)值旨向，就是追求公共利益的最大化，實(shí)現(xiàn)公共利益是其最終的、唯一的目的?！案爬ǖ卣f，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”[8]，這與責(zé)任政府的價(jià)值訴求是一致的。在政府治理活動中，善治的責(zé)任性要求部門機(jī)構(gòu)及其管理人員為了促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)而履行一定的職能和義務(wù)。善治為責(zé)任政府的建構(gòu)提供了理論基礎(chǔ)和行為導(dǎo)向，善治的政府一定是責(zé)任政府，責(zé)任政府是善治的必然邏輯，善治的程度與政府的責(zé)任性成正比。同時(shí)，沒有一個對社會進(jìn)行良好治理的善治環(huán)境，責(zé)任政府就不可能真正意義上實(shí)現(xiàn)。

總之，在善治基礎(chǔ)上建立責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，是化解政府干預(yù)與市場經(jīng)濟(jì)二者之間張力的關(guān)鍵，能夠?qū)崿F(xiàn)有為政府與有效市場二者的有機(jī)統(tǒng)一。責(zé)任政府是對善治理念的深刻而完美的闡釋，責(zé)任政府的構(gòu)建只有是在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的前提下才有可能實(shí)現(xiàn)。

二、責(zé)任政府建設(shè)：社會主義市場經(jīng)濟(jì)治理的善治邏輯與現(xiàn)實(shí)依歸

我國政府改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會體制改革密切相關(guān)，具有極其重要的意義。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，核心是處理好政府與市場的關(guān)系。因此，必須加快和深化行政體制改革，建設(shè)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)治理的責(zé)任政府。在善治基礎(chǔ)上構(gòu)建理性、生態(tài)、有限、有為、法治、民主、協(xié)作的責(zé)任政府，建立有為政府與有效市場互動、政府行政職能與社會自治功能互補(bǔ)的多元治理機(jī)制，從而形成市場提高效率、政府主導(dǎo)公正、社會實(shí)現(xiàn)自治的治理模式。

（一）構(gòu)建理性的責(zé)任政府，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)治理方式

責(zé)任政府的前提是有能力的政府，無能力的政府其責(zé)任必然流于空談。這就需要發(fā)揮政府的集中領(lǐng)導(dǎo)作用。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，政府的作用尤為突出。我國改革是一個經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革雙管齊下的過程，是市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動過程。在經(jīng)濟(jì)體制改革初期，由于新生市場經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性和不成熟性，確實(shí)需要發(fā)揮政府強(qiáng)有力的集中作用。此時(shí)政府會部分地代替市場，充當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)御者、助推者、規(guī)制者，通過強(qiáng)化制度建設(shè)，初步建立市場經(jīng)濟(jì)。正如美國政治學(xué)者曼瑟·奧爾森針對國家與社會的關(guān)系而提出的“強(qiáng)化市場型政府”，政府有十足的動力利用自己的權(quán)力去保護(hù)或者推進(jìn)市場的繁榮。在這個漸進(jìn)性改革過程中，政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中樞力量。實(shí)踐證明，我國改革開放40多年來，無論從經(jīng)濟(jì)高速增長的平均速度和持續(xù)時(shí)間，還是到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的形成完善，如果沒有政府強(qiáng)有力的主導(dǎo)，而是單純依靠市場機(jī)制的自然發(fā)展，不可能取得如此的成就。

但是，這種政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑、治理方式并不應(yīng)該是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終極性制度安排，更多地是轉(zhuǎn)軌過程中的過渡性制度安排。隨著國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，體制轉(zhuǎn)型的深化和改革的深入，市場分割程度不斷增加，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次矛盾逐漸暴露，傳統(tǒng)的支持中國經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展的全球化紅利、人口紅利、資源紅利、環(huán)境紅利、投資紅利等要素稟賦逐漸消退，低要素成本推動和依賴外需驅(qū)動的外延式發(fā)展模式面臨著很大的挑戰(zhàn)。在這種環(huán)境下，政府在推動體制轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中承擔(dān)的角色必然要發(fā)生變化，需要進(jìn)一步梳理政府與市場的關(guān)系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主體仍是企業(yè)和市場。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型必須通過政府改革、制度創(chuàng)新來創(chuàng)造和釋放新的紅利空間。政府要從大包大攬中解脫出來，深化市場導(dǎo)向的改革，強(qiáng)化自主、自由、開放、創(chuàng)新的市場競爭環(huán)境，給市場經(jīng)濟(jì)、民眾自治充分的空間，向市場放權(quán)，將資源、土地、資金等壟斷性要素引入市場機(jī)制，由市場調(diào)節(jié)價(jià)格，建立市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的體制。同時(shí)，在公共服務(wù)領(lǐng)域也要逐步改變，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供方式的市場化，利用市場經(jīng)濟(jì)的競爭效率原則提供政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。在這方面，西方國家給我們提供了借鑒，“西方國家的基本做法之一是大力推行和發(fā)展公私部門的公共服務(wù)競爭機(jī)制。通過對內(nèi)部和外部服務(wù)承擔(dān)者進(jìn)行比較以檢驗(yàn)資金的價(jià)值，保證公共服務(wù)以最佳的方式提供，實(shí)現(xiàn)‘市場檢驗(yàn)基礎(chǔ)上的公共服務(wù)市場化”[9]?？傊?，凡是市場可以解決的問題全部交給市場，推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從“政府主導(dǎo)型”向“市場主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，從“要素驅(qū)動型”向“創(chuàng)新驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變。政府要把有限的資源集中調(diào)配在市場最不可能充分解決的領(lǐng)域和政府行動最有可能產(chǎn)生公共效益的領(lǐng)域，而不是主要運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。發(fā)揮市場機(jī)制和政府調(diào)控機(jī)制在社會資源配置以及社會財(cái)富分配方面的各自優(yōu)勢，在政府的理性化制度整合與市場經(jīng)濟(jì)競爭的參與之間找到一個動態(tài)平衡點(diǎn)，構(gòu)建現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的秩序整合，推動市場經(jīng)濟(jì)治理方式創(chuàng)新。

（二）構(gòu)建生態(tài)的責(zé)任政府，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

政府在行政過程中既要積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要重視生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是在“理性經(jīng)濟(jì)人”行政價(jià)值觀的驅(qū)使下，政府往往會追求經(jīng)濟(jì)短期快速增長而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?！吧鷳B(tài)型責(zé)任政府是一個全新的概念與主張，它要求將‘理性生態(tài)人行政價(jià)值理念注入責(zé)任政府的打造當(dāng)中，在對政府責(zé)任體系的生態(tài)化整合前提下，提出從道德契約、政治契約和行政契約三個層面實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)責(zé)任的重重‘契約式鎖定，從而保證生態(tài)正義的最終落實(shí)與轉(zhuǎn)化?！盵10]生態(tài)責(zé)任政府不僅指的是政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境，更是包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技、社會管理等各個層面的生態(tài)因素，是政府融入社會發(fā)展各領(lǐng)域、全過程的生態(tài)發(fā)展，體現(xiàn)的是一種政府治理的手段、模式和方式。對于責(zé)任政府而言，生態(tài)責(zé)任只是政府責(zé)任指標(biāo)的一部分，并非對政府生態(tài)責(zé)任的單向度界定，關(guān)鍵在于將生態(tài)綠色發(fā)展理念引入到責(zé)任政府。在生態(tài)責(zé)任政府建構(gòu)的過程中，政府生態(tài)責(zé)任與政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治建設(shè)、社會發(fā)展的責(zé)任指標(biāo)構(gòu)成一個動態(tài)的合理的全面架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)的是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面的均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)的和諧發(fā)展。

改革開放之初，技術(shù)理性成為我國政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性思維。由于片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，“高投入、高消耗、低效率”的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，造成了生態(tài)環(huán)境的破壞和自然資源的過度消耗，積累了大量生態(tài)問題，嚴(yán)重威脅到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。面對嚴(yán)峻的生態(tài)挑戰(zhàn)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，尊重生態(tài)規(guī)律，樹立保護(hù)自然、順應(yīng)自然的綠色發(fā)展理念?！拔覀儾辉俸唵我試鴥?nèi)生產(chǎn)總值增長率論英雄，而是強(qiáng)調(diào)以提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益為立足點(diǎn)。事實(shí)證明，這一政策是負(fù)責(zé)任的，既是對中國自身負(fù)責(zé)，也是對世界負(fù)責(zé)。”[11]2015年4月，我國首次以中共中央、國務(wù)院名義印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。十九大報(bào)告全面闡述了加快生態(tài)文明體制改革、推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》中，多處涉及建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，賦予了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)，有利于落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制。目前，“十三五”規(guī)劃綱要確定的生態(tài)環(huán)境9項(xiàng)約束性指標(biāo)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)任務(wù)圓滿完成。“十四五”時(shí)期，必須繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境治理，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。責(zé)任政府建設(shè)要適應(yīng)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的“新常態(tài)”，通過加快構(gòu)建約束和激勵并舉的生態(tài)文明制度體系、綠色循環(huán)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系、政府企業(yè)社會組織公眾共治的綠色行動體系，以綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)和生態(tài)保護(hù)的良性循環(huán)。尤其是要構(gòu)建政府生態(tài)責(zé)任的有效追究和落實(shí)制度，將官員的晉升和罷免與生態(tài)責(zé)任直接掛鉤，建立行政行為生態(tài)責(zé)任的承諾、履約、監(jiān)督、清算機(jī)制。

（三）構(gòu)建有為的責(zé)任政府，明確政府與市場的邊界

全能型政府往往不能擔(dān)負(fù)起責(zé)任，反而導(dǎo)致權(quán)力集中乃至專制。國家走向全能政府的根本原因在于忽視甚至有意規(guī)避了現(xiàn)代國家的另一重要特征：分殊性[12]。國家劃界于社會，如果政府僭越了自身的合理邊界，過度介入本應(yīng)由市場解決的領(lǐng)域，與一般逐利的市場企業(yè)無異，嬗變?yōu)檎髽I(yè)，那么政府就有可能利用掌控的一般企業(yè)不具備的公權(quán)力，去實(shí)現(xiàn)政府企業(yè)自身組織及成員利益的最大化。尤其是當(dāng)公共利益與政府自身利益不一致甚至相背離的情況下，政府公權(quán)力就會蛻變?yōu)榍趾γ癖娎娴墓ぞ??？v觀我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程，官員尋租行為的升級與政府控制市場的程度升級幾乎是齊頭并進(jìn)的。因此，不明確政府與市場的關(guān)系，善治就不可能實(shí)現(xiàn)，這就需要從體制上進(jìn)行變革，重新定位政府職能。首要的就是劃清政府與市場的邊界，明確政府的責(zé)任邊界?！拔覈?jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙還未完全消除，特別是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，市場和社會發(fā)揮作用還不夠充分，有些該管的事沒有管好或管到位，有些該放的權(quán)沒有下放或放到位，對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過多過細(xì)，社會管理和公共服務(wù)職能比較薄弱，有的出現(xiàn)職能錯位、越位、缺位等現(xiàn)象?！盵13]政府要從對市場的微觀、直接干預(yù)和管制中解脫出來，打破行業(yè)壟斷，進(jìn)一步簡政放權(quán)。大幅度減少政府對資源的直接配置，在推進(jìn)供給側(cè)改革、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動等方面，通過市場規(guī)則、市場競爭有效推動資源配置與利用。凡是市場機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的，企業(yè)、法人和公民能夠自主決定的，行業(yè)組織機(jī)構(gòu)能夠自律解決的，政府就不要通過行政管理解決。防止政府對市場經(jīng)濟(jì)的過度或者不正當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。

有限型政府并不意味著政府作用的弱化，防止“越位”并不意味著在職能領(lǐng)域“缺位”。有限的責(zé)任政府也是有效、有為的政府，是能夠高效履行政府職能、高質(zhì)量提供公共服務(wù)的政府，是能夠克服市場經(jīng)濟(jì)治理過程中遇到各種挑戰(zhàn)問題的政府。“市場本身是自發(fā)性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市場，市場需要有政府的強(qiáng)制力作為后盾。”[14]政府職責(zé)要放在市場本身不能解決的問題上，主要包括宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、自然壟斷、破壞性競爭、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理等方面。把社會或公眾的滿意度，作為政府最重要的責(zé)任，尤其關(guān)系民生、社會公正方面是政府改革的重點(diǎn)，包括完善社會保障制度、保護(hù)弱勢群體、縮小貧富差距、增加公共性民生投入等。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要由掌控市場秩序逐漸轉(zhuǎn)向維護(hù)市場秩序，包括市場競爭的主體秩序和交易秩序。政府應(yīng)該專注于公共利益的協(xié)調(diào)，堅(jiān)持超越性與公正性，構(gòu)建一個市場主體公平博弈的平臺，為市場主體制定合理的競爭規(guī)則，協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的多元利益關(guān)系。政府要把精力從短期、直接的管控轉(zhuǎn)到研判國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，以更寬廣的視野和更長遠(yuǎn)的眼光制定前瞻性的、總體的、中長期的發(fā)展戰(zhàn)略，使政府做到“多掌舵、少劃槳”，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府和有效市場為依歸的善治社會目標(biāo)。當(dāng)然，這并不意味著在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府就不能發(fā)揮作用。由于我國特有的制度優(yōu)勢，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)方面，我國政府都發(fā)揮了非常有效的作用。在微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，相較于宏觀政策而言，政府有著更為廣闊的空間。不過，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干預(yù)的有效對于政府干預(yù)的能力和水平有著更為嚴(yán)格的權(quán)責(zé)界定。

（四）構(gòu)建法治的責(zé)任政府，建立市場主體充分發(fā)揮自身潛能的根本準(zhǔn)則和激勵機(jī)制

權(quán)力與責(zé)任是相互依存的共生體，政府權(quán)力的行使必然要以規(guī)定的責(zé)任為前提，“濫用裁量權(quán)是所有不負(fù)責(zé)任的行政行為的根源”[15]。法治是杜絕濫用權(quán)力的根本，沒有制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的放縱和腐敗。從善治的視角來看，法治是指治理的合法性取得良好的法律法規(guī)的制定實(shí)施。法治直接關(guān)系到善治的治理基礎(chǔ)和運(yùn)行效率。良好的法律規(guī)范是政府合法性的重要來源，是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的前提，也是責(zé)任政府走向善治的必由之路。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)和契約經(jīng)濟(jì)，政府責(zé)任游離于法律之外，很有可能蛻變成為專制，影響市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用。

習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要率先突破，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能。”[16]通過法治方式建立責(zé)任政府，必須以法律法規(guī)的形式劃分政府權(quán)力和個人權(quán)利范圍，以及政府、市場和社會的治理邊界，明確政府哪些可為、哪些不能為。只有通過法律程序把明確的責(zé)任規(guī)范化、制度化，才能限制權(quán)力邊界的模糊性和公權(quán)力觸角的無限擴(kuò)張，才能從根本上改變目前政府與市場的主從關(guān)系，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供必要的民主環(huán)境。同時(shí)，對于市場主體的私權(quán)利要予以有效保護(hù)和必要擴(kuò)大，堅(jiān)持“法無禁止皆權(quán)利，法無禁止不得罰”的原則，并滲透到立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，使法律成為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本準(zhǔn)則，建立市場主體充分發(fā)揮自身潛能的激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與市場的和諧相處。

（五）構(gòu)建民主的責(zé)任政府，以民主政治制度推動建立善治式責(zé)任政府

對政府權(quán)力進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督和約束，使其把公共利益放在首位，避免其在市場經(jīng)濟(jì)的逐利性下，把權(quán)力演變?yōu)橹\取自身利益的工具，這是構(gòu)建良序市場經(jīng)濟(jì)的前提。但是，“誰來治理治理者”和“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”卻是政府主導(dǎo)型責(zé)任政府面臨的難題，也是阻礙實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵性因素。按照亞伯拉罕·林肯的描述，理想的政府是一個“民有、民治、民享”的政府。責(zé)任政府的合法性在于“由‘權(quán)力構(gòu)建責(zé)任到‘權(quán)利構(gòu)建責(zé)任，……通過公民的直接參與或委托授權(quán)活動所追求‘承認(rèn)的統(tǒng)治或‘同意的統(tǒng)治這種自治方式解決”[17]?，F(xiàn)在，我國新聞輿論、網(wǎng)絡(luò)媒體正成為民間成長出來表達(dá)公民權(quán)利、維護(hù)公民利益、對政府權(quán)力和利益監(jiān)督的重要平臺。但是，輿論監(jiān)督并不是責(zé)任政府建設(shè)和現(xiàn)代民主制度的主要途徑，也不能從根本上保證善治的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于通過民主制度安排來監(jiān)督消除政府濫用權(quán)力的可能性。沒有公開透明的信息暢通渠道，沒有實(shí)質(zhì)性的約束和制衡機(jī)制，沒有正式的責(zé)任追究制度，民眾就不能了解政府是否代表了他們的利益，不能對其采取恰當(dāng)?shù)膽徒浯胧?。這樣的政府至多是回應(yīng)性政府，而不是責(zé)任政府。

“責(zé)任政府并非一種獨(dú)立的政體，而是民主的實(shí)踐形態(tài)。然而，不是所有形態(tài)的民主都實(shí)行或?qū)崿F(xiàn)了責(zé)任政府;責(zé)任政府是民主的發(fā)達(dá)形態(tài)。”[18]因此，責(zé)任政府建設(shè)要重塑行政的民主性和公共性，關(guān)注公共利益、保障公民權(quán)利、維護(hù)人民利益、增進(jìn)社會福利，實(shí)現(xiàn)從政府中心到公民中心的變革，建構(gòu)發(fā)達(dá)民主政治基礎(chǔ)。以現(xiàn)代民主制度確定政府的正式責(zé)任和非正式責(zé)任、責(zé)任關(guān)系及其責(zé)任屬性（行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任等），以及問責(zé)的途徑和方式，實(shí)現(xiàn)從對上級負(fù)責(zé)的內(nèi)部責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ癖娯?fù)責(zé)的外部責(zé)任。按照民眾的期望和善治的要求制定治理目標(biāo)，根據(jù)治理的實(shí)際績效接受問責(zé)，使政府行為處于民眾的監(jiān)督之下，打造陽光透明政府。加強(qiáng)行政問責(zé)、司法監(jiān)督，建立責(zé)任確定機(jī)制和責(zé)任獎懲機(jī)制，與政府官員的提拔任命和利益分配等結(jié)合起來，提高政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的系統(tǒng)性和平衡性。對政府的權(quán)力要予以制約，改變決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都集中在政府的現(xiàn)狀，建立現(xiàn)代民主政治下的善治式責(zé)任政府?！柏?zé)任政府既是一種民主理念，也是一種對公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排。”[19]第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，在“國家機(jī)構(gòu)”中增寫“監(jiān)察委員會”，確立了監(jiān)察委員會作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位。黨的十九屆四中全會提出，要“落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”。通過建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，實(shí)現(xiàn)對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的政府部門人員進(jìn)行問責(zé)。

（六）構(gòu)建協(xié)作的責(zé)任政府，形成開放、參與、協(xié)商、回應(yīng)的治理體制

對于政府而言，善治就是政府與社會合作的公共管理。從政府問責(zé)視角來看，“來自社會、媒體、利益群體與公民對政府的‘自下而上的問責(zé)，這就是對政府的社會問責(zé)（Social Accountability）?！鐣栘?zé)對政府問責(zé)具有重要的作用，當(dāng)公民和社會組織在政府問責(zé)中扮演重要角色時(shí)，將使傳統(tǒng)的政府問責(zé)方式變得更有成效”[20]。公民參與政府管理的深度和廣度、社會問責(zé)的水平?jīng)Q定了善治的實(shí)現(xiàn)程度。沒有社會組織、企業(yè)、公民積極主動的參與、合作，沒有制度化的社會問責(zé)，善治就不可能實(shí)現(xiàn)，政府合法性就一定會受到影響。因此，善治的基礎(chǔ)與其說是政府，倒不如說是公民社會。現(xiàn)代政府變革的總體趨勢是政府與社會自治組織多元化主體的協(xié)同管理，實(shí)現(xiàn)社會治理（Governance）與政府管理（Administration）的有機(jī)結(jié)合。構(gòu)建責(zé)任政府，必須改變傳統(tǒng)政府與公民社會之間的不均衡狀態(tài)，形成政府與公民之間自上而下和自下而上的良性雙向互動，“把行政權(quán)力行使過程中面對的廣大社會公眾這一社會因素容納進(jìn)來，使公共權(quán)力與社會公眾的權(quán)利發(fā)生直接的責(zé)任關(guān)系，這樣才能使責(zé)任政府具備現(xiàn)代政府管理意義上的內(nèi)涵”[21]。美國學(xué)者蓋伊·彼得斯認(rèn)為，參與式政府是未來政府治理模式的一種，“它強(qiáng)調(diào)讓公眾參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執(zhí)行后抱怨或提供有關(guān)政策執(zhí)行方式的反饋信息。這種積極的態(tài)度能使錯誤在出現(xiàn)以前就可以得到糾正”[22]。這種分權(quán)制度化能夠把科層制中被排斥在決策過程以外的基層團(tuán)體、政治力量吸收到政府管理活動中來，以改善政府本身的管理，減少決策的失誤及成本。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益主體日益多元化，利益訴求也日益多樣化。在缺乏多元參與和協(xié)商民主的情況下，以行政管控為主的政府治理模式政府所認(rèn)定的公共利益與實(shí)際的公共利益并不見得必然一致，這容易激發(fā)更多的矛盾。社會各種矛盾沖突之所以凸顯，根本在于利益表達(dá)、利益協(xié)商、利益整合與利益采納機(jī)制的缺失，在于沒有建立起民眾參與政府決策執(zhí)行、問責(zé)政府的機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要改變傳統(tǒng)單純依靠行政命令、強(qiáng)制手段的治理方式，協(xié)調(diào)好自上而下的責(zé)任使命感和自下而上的責(zé)任訴求之間的關(guān)系，承認(rèn)多元利益主體的存在，發(fā)揮多元主體作用，形成開放、參與、協(xié)商、回應(yīng)的共治局面。利益表達(dá)與訴求是善治的重要公共產(chǎn)品，政府要把形成良性的利益協(xié)商運(yùn)行機(jī)制作為自己的重要責(zé)任，建立起利益“輸入—綜合—接納—輸出”機(jī)制，把分散的利益訴求凝聚為合法的、建設(shè)性的公共利益表達(dá)，實(shí)現(xiàn)公共政策制定的社會化。黨的十九屆四中全會提出，要構(gòu)建多主體的“共建共治共享”的社會治理模式。為此，要通過公共決策聽證、民情民意調(diào)研、民主評議、咨詢會議等多元化、柔性、民主的參與協(xié)商制度供給，健全公民參與政府決策的法規(guī)和程序，拓展民眾參與行政過程的深度和廣度，使人民在政府的管理活動中能夠充分地表達(dá)自己的合法權(quán)利。充分調(diào)動市場主體參與善治的主動性和積極性，實(shí)現(xiàn)“管理主體多元化”和公共治理關(guān)系的理性化，使政府的公共決策體現(xiàn)公平性、社會性、科學(xué)性。

三、結(jié)語

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入全面開放的國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，政府、市場、社會三者之間出現(xiàn)了更為錯綜復(fù)雜的關(guān)系和局面。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出了一系列激發(fā)市場活力的戰(zhàn)略性舉措，如何創(chuàng)造性地將這些舉措落實(shí)到位，考驗(yàn)著政府的責(zé)任和能力。這就要求進(jìn)一步深化責(zé)任政府建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場的邊界，實(shí)現(xiàn)有責(zé)有為政府和有效有力市場的深度融合。通過制定政府部門權(quán)力和責(zé)任清單，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，縱深推進(jìn)“放管服”改革，推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)現(xiàn)政務(wù)審批的制度化、規(guī)范化、程序化，進(jìn)一步激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，促進(jìn)各類市場主體蓬勃成長。只有全面推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府行政方式的法治化、規(guī)范化、集約化、信息化、問責(zé)化，既發(fā)揮政府作為人民根本利益代表者的作用，又實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會生活的協(xié)調(diào)，深化政府、市場、社會在治理中的合作路徑，建立有為政府與有效市場互動、政府行政職能與社會自治功能互補(bǔ)的多元治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理以及公共利益最大化的善治效果，才能充分激發(fā)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的活力，推動經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，從而為實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：閆生金】