探索農(nóng)村建設(shè)用地“增值”之路

武鳳珠

3月10日，江蘇省江陰市華士鎮(zhèn)一宗工業(yè)用地以2597萬元的金額順利出讓，成為全市第一宗成功入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地;3月5日，在山東省濟南市公共資源交易中心，商河縣殷巷鎮(zhèn)前蘆洼村的一宗工業(yè)用地以7025萬元的價格掛牌成交，標志著濟南市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市邁出第一步;2月23日，湖南省瀏陽市自然資源局永安自然資源所將全省第一張集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不動產(chǎn)權(quán)證下發(fā)到永安家具制造產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)……

積極探索實施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，是2021年中央一號文件再度明確的農(nóng)村建設(shè)用地市場化方向。通過入市為集體經(jīng)營性建設(shè)用地“增值”，我國各地紛紛響應(yīng)，集體建設(shè)用地市場化的探索實踐不斷涌現(xiàn)。

從2015年2月，全國人大常委會審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，允許33個試點縣（市、區(qū)）的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，到2019年8月，土地管理法修改通過，依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租被正式納入法律條文，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化的改革方向日趨明朗。

集體建設(shè)用地，是一筆價值尚未被充分挖掘的“沉睡資產(chǎn)”。在許多村莊，只需要經(jīng)過建設(shè)用地的一場“騰挪”，村民的生活便可以出現(xiàn)翻天覆地的改變。在一個行政村范圍內(nèi)，引導(dǎo)農(nóng)民上樓居住，整合建設(shè)用地，統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，幫助村莊發(fā)展旅游業(yè)，實現(xiàn)村民增收，這是天津市薊州區(qū)下營鎮(zhèn)團山子村的集體建設(shè)用地“盤活”探索。

“一定要把市場決定土地資源的配置放在首要位置?！闭劶啊皢拘选鞭r(nóng)村“沉睡”的土地資產(chǎn)，清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明說。

“盤活”集體建設(shè)用地，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)

團山子村位于薊州區(qū)北部山區(qū)，是距離黃崖關(guān)長城最近的村莊之一。多年以來，村民主要依靠種植果樹維持生計。由于許多果品種植的收入抵不上成本，近年來，村莊開始嘗試通過發(fā)展旅游業(yè)幫助村民增收。

“這個村莊三面環(huán)山，缺乏發(fā)展空間。村中不僅沒有廣場，就連宅基地也非常緊缺。村里沒有幾條像樣的公路，汽車都無法進入，很難進行改造提升，村莊的旅游業(yè)一直沒有得到較好的發(fā)展。此外，村莊中還有不少需要新增宅基地的‘剛需。”薊州區(qū)常務(wù)副區(qū)長秦川介紹。

面對村莊的土地供給難題，薊州區(qū)決定通過土地“騰挪”來“破題”：引導(dǎo)農(nóng)民上樓居住，節(jié)約宅基地，在集體建設(shè)用地上統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)道路、鋪設(shè)水電管網(wǎng)、修建廣場，改善村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，為旅游業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

“在最初的規(guī)劃階段，很多村民由于沒有看到住宅小區(qū)，所以無法接受宅基地退出政策。2018年，住宅小區(qū)建起;2019年，配套設(shè)施逐步完善。建好的小區(qū)吸引了一部分村民自愿有償退出宅基地、上樓居住，也滿足了一部分‘剛需的居住需求?！鼻卮ū硎荆栽赣袃斖顺稣厥谴迕袢〉觅徺I小區(qū)住宅資格的前提條件，退出的多余宅基地都實現(xiàn)了復(fù)耕或復(fù)綠。

引導(dǎo)村民上樓，是薊州區(qū)政府經(jīng)過廣泛調(diào)查，順應(yīng)村民意愿作出的決策。秦川介紹：“2015年下半年，區(qū)政府向全區(qū)的781個村莊發(fā)放了60余萬份問卷，進行了為期約3個月的入村入戶詳細調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受建設(shè)用地規(guī)模限制，有很多村莊已經(jīng)10多年沒有分配過新增宅基地了，村民對宅基地分配有強烈的需求。我們詢問農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，有80%的村民愿意上樓居住?！?/p>

“我的調(diào)查結(jié)果也是農(nóng)民更愿意上樓。一部分原因在于，很多農(nóng)村女孩不愿意打理院落，而集中居住的樓房區(qū)有統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施，自來水等的使用也都更加方便。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英認為，村民之所以愿意上樓居住，是因為對自己真正的居住需求不了解。

“真正有利于人類心理健康的居住形態(tài)一定是獨棟住宅，這是研究空間與人的心態(tài)之間關(guān)系的學(xué)科得出的結(jié)論。從經(jīng)濟增長到人的心理健康，再到社會穩(wěn)定，都與居住形態(tài)有很大的關(guān)系。”黨國英說。

當前，我國的多數(shù)村莊尚不具備為村民建設(shè)現(xiàn)代化獨棟住宅的能力;農(nóng)村居民對現(xiàn)代文明的主要認知，往往以城市的高樓廣廈為“模板”。由于大量農(nóng)村人口進城務(wù)工，相比部分村莊的宅基地緊缺，宅基地閑置成為我國鄉(xiāng)村更普遍的現(xiàn)象?！霸谵r(nóng)村建設(shè)用地中，有70%是宅基地。目前，我國約有3000萬畝宅基地閑置?！辈汤^明指出。

如何在我國現(xiàn)行法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)釋放出閑置宅基地的“價值”？以天津市薊州區(qū)為代表的引導(dǎo)農(nóng)民上樓、騰退宅基地、整合利用建設(shè)用地，已經(jīng)成為全國各地的“通行”舉措;各地村民利用自家住宅開辦民宿、開展農(nóng)特產(chǎn)品電商銷售等，也已經(jīng)使大量屬于非經(jīng)營性建設(shè)用地的宅基地具有了經(jīng)營用途;在北京市、陜西省西安市等省市，還有許多村莊將閑置宅基地租賃給懷揣田園夢想的創(chuàng)業(yè)者，使村莊成了敞開“胸懷”迎接四方來客的“共享村落”……

集體建設(shè)用地的“盤活”，可以為村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村民生活水平的提高奠定良好的基礎(chǔ)。“建設(shè)用地‘盤活，使農(nóng)村有了新的人口、新的業(yè)態(tài)、新的生產(chǎn)生活方式，就有了鄉(xiāng)村振興。”中國（深圳）綜合開發(fā)研究院創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)中心副主任鄭鑫說。

有序?qū)崿F(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同權(quán)

團山子村建設(shè)的住宅小區(qū)，占地約23畝，可以容納100余戶村民。

2020年，村民逐漸入住小區(qū)。村莊的宅基地節(jié)約了，公共基礎(chǔ)設(shè)施用地增加了，交通條件改善了;由于采用農(nóng)戶“點狀”退出、土地復(fù)耕的方法，耕地面積不僅沒有減少，還出現(xiàn)了小幅增長。

“在政府扶持下，團山子村增加了數(shù)十戶‘農(nóng)家樂，村民的收入也得到普遍提升。住宅小區(qū)靠近旅游景區(qū)要道的一塊土地具有一定的商業(yè)經(jīng)營價值，我們將它分割出來，作為天津市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的第一塊土地掛牌出讓，掛牌價格達到了近100萬元?！鼻卮ㄕf。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而非所有權(quán)的交易。在世界銀行項目經(jīng)理章巖看來，將所有權(quán)和使用權(quán)分離，是我國土地制度中一個有突破性的“創(chuàng)舉”?！斑@有助于建立一個運作高效、公平的市場。目前在全世界，有越南和埃塞俄比亞兩個國家在緊緊跟隨我國的步伐。”

與此同時，由于當前我國多數(shù)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施尚不夠完善、缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)配套，而城市無論基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)還是產(chǎn)業(yè)體系都已經(jīng)發(fā)展成熟，相比城市建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地的市場競爭力十分有限。那么，放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是否會出現(xiàn)城市地價高、農(nóng)村地價低的“懸殊”，從而不利于農(nóng)民分享土地增值收益？

“即使政府將某個村莊納入開發(fā)規(guī)劃，村莊也不會輕易將土地‘拿出來，農(nóng)民是可以討價還價的。而且，一旦集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同權(quán)，集體建設(shè)用地的價格自然就會提升，因此，不會出現(xiàn)集體建設(shè)用地比國有建設(shè)用地廉價太多的情況?！秉h國英說。

在黨國英看來，把集體建設(shè)用地統(tǒng)一推向市場更有利于市場化?！皡^(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和非經(jīng)營性建設(shè)用地，在實踐中并不好操作。若想實現(xiàn)徹底的改革，就不要區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和其他建設(shè)用地，在規(guī)劃的管控下，把集體建設(shè)用地統(tǒng)一推向市場，隨行就市即可。只是在集體建設(shè)用地增值以后，需要建立健全配套的稅收制度。”