首都區(qū)級(jí)疾病預(yù)防控制體系優(yōu)化對(duì)策研究

時(shí)艷琴?陳卓?余玥

摘? 要：課題組在對(duì)首都區(qū)級(jí)疾病預(yù)防控制中心充分翔實(shí)調(diào)研的基礎(chǔ)上，深度挖掘了在此次新冠疫情中區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)面臨的突出問題，進(jìn)而補(bǔ)短板、堵漏洞，為區(qū)級(jí)疾病預(yù)防控制體系優(yōu)化提出可行性政策建議，從而進(jìn)一步推進(jìn)“健康北京”建設(shè)，構(gòu)建更加有效的首都公共衛(wèi)生治理體系、提高應(yīng)急管理治理能力。

關(guān)鍵詞：疾病預(yù)防控制;新冠疫情;體系優(yōu)化;公共衛(wèi)生

中圖分類號(hào)：R184文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract：Based on the full and detailed investigations of the Capital District Center for Disease Control and Prevention，the research team has deeply explored the outstanding problems faced by the district-level disease control agencies in the new crown epidemic， and then made up for shortcomings and plugged loopholes for district-level disease prevention. The optimization of the control system proposes feasible policy recommendations to further promote the construction of “Healthy Beijing”， build a more effective public health governance system in the capital，and improve emergency management and governance capabilities.

Key words：Disease Control and Prevention;COVID-19 pandemic;Optimization of system;Public health

筆者以首都區(qū)級(jí)疾病預(yù)防控制中心為切入點(diǎn)，從公共衛(wèi)生隊(duì)伍與設(shè)施能力、醫(yī)防信息共享與協(xié)同能力、對(duì)基層防控組織的調(diào)控能力、疾控機(jī)構(gòu)專業(yè)研判能力四個(gè)方面進(jìn)行了充分翔實(shí)的調(diào)研，從而進(jìn)一步分析首都區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)所面臨的四個(gè)突出問題，進(jìn)而從標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、共享聯(lián)動(dòng)的醫(yī)防融合體系、基層防控組織調(diào)控能力、構(gòu)建疾控機(jī)構(gòu)專業(yè)能力機(jī)制四個(gè)方面提出具有可行性的對(duì)策建議。

一、區(qū)級(jí)疾控體系對(duì)首都疫情防控的支撐作用

新冠肺炎疫情得到有效控制后，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“這場(chǎng)抗疫斗爭(zhēng)是對(duì)國家治理體系和治理能力的一次集中檢驗(yàn)。要抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，加快完善各方面體制機(jī)制，著力提高應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。要構(gòu)筑強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，完善疾病預(yù)防控制體系，建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的重大疫情防控救治體系，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障和科技支撐，提升應(yīng)急物資儲(chǔ)備和保障能力，夯實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的基層基礎(chǔ)?！?/p>

在首都疫情防控過程中，區(qū)級(jí)疾病預(yù)防控制中心（以下簡(jiǎn)稱“疾控中心”）是疾病預(yù)防控制的主要責(zé)任單位，其工作水平和能力具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是所在轄區(qū)實(shí)施防控策略、流調(diào)溯源、檢疫檢測(cè)、醫(yī)療救治、環(huán)境消殺等各個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)性與有效性;二是落實(shí)屬地責(zé)任的全面性與充分性。新發(fā)地聚集性疫情的擴(kuò)散蔓延能夠得到迅速有效的控制，既有國家疾控中心的幫助指導(dǎo)，也有市級(jí)疾控中心的有效指導(dǎo)，同樣離不開屬地豐臺(tái)區(qū)區(qū)級(jí)疾控中心盡心盡責(zé)、高度負(fù)責(zé)的專業(yè)工作。實(shí)踐證明，首都地區(qū)的區(qū)級(jí)疾控中心憑借其扎實(shí)的流行病學(xué)調(diào)查專業(yè)能力，能夠在最短時(shí)間內(nèi)完成流調(diào)溯源、取樣檢測(cè)、確定疫情暴發(fā)點(diǎn)等工作，摸清疫情傳播底數(shù)和重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為首都實(shí)施迅速、精準(zhǔn)的防疫措施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)首都疫情防控的整體工作具有重要支撐作用。

疾病預(yù)防控制體系是公共衛(wèi)生體系的核心力量，是我國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“戰(zhàn)略部隊(duì)”[1]。區(qū)級(jí)疾控中心則是壓實(shí)屬地責(zé)任、增強(qiáng)屬地政府疫情防控效能的業(yè)務(wù)平臺(tái)，是各類公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置的橋頭堡。在常態(tài)化疫情防控的背景下，面對(duì)首都的高度特殊性、超大城市疫情防控的極端復(fù)雜性等問題，優(yōu)化區(qū)級(jí)疾控體系、強(qiáng)化其疾病預(yù)防控制能力就顯得十分必要。

二、首都區(qū)級(jí)疾控體系的四大問題

首都區(qū)級(jí)疾控體系由北京市16個(gè)區(qū)的區(qū)級(jí)疾控中心構(gòu)成，搭建起以疾病預(yù)防與控制、檢測(cè)檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)、應(yīng)用研究與指導(dǎo)、技術(shù)管理與服務(wù)、健康教育與促進(jìn)為一體的疾病預(yù)防控制體系，應(yīng)承擔(dān)北京市傳染性疾病、慢性非傳染性疾病、學(xué)生常見病、病媒生物傳播疾病等預(yù)防與控制，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置和疫情報(bào)告和信息管理，食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、放射衛(wèi)生和職業(yè)衛(wèi)生等健康危害因素的監(jiān)測(cè)與干預(yù)，全市居民的健康教育與健康促進(jìn)和科研教學(xué)等工作，還需承擔(dān)首都重大政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的公共衛(wèi)生保障、首都生物反恐怖襲擊應(yīng)急等任務(wù)。

完善疾病預(yù)防控制體系的工作應(yīng)以提升其在突發(fā)重大公共事件中的防范控制能力為導(dǎo)向。這是一個(gè)綜合性、整體性的任務(wù)指標(biāo)，必須將之細(xì)化、分解為一些更具操作性的具體工作步驟，才能提出更具針對(duì)性的優(yōu)化建議措施。通過對(duì)西城、朝陽、石景山、順義、平谷等區(qū)的區(qū)級(jí)疾控中心調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)各區(qū)級(jí)疾控中心在人員隊(duì)伍與設(shè)施設(shè)備配備、同公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息的共享與協(xié)作能力、對(duì)基層防控組織的調(diào)控能力、專業(yè)研判及策略的實(shí)施能力四個(gè)方面存在不同程度的問題，阻礙了首都疾控體系的健康發(fā)展及疫情防控整體水平的提升。

（一）人員隊(duì)伍與設(shè)施設(shè)備配備不足

新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)，突出暴露了我國各級(jí)疾控中心人員隊(duì)伍與設(shè)施設(shè)備配備不足[2]。

首先，面對(duì)各類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如何加強(qiáng)疾控體系人員隊(duì)伍建設(shè)已成為我國各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)亟須研究與解決的重要問題。各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)普遍存在人員數(shù)量不足、人才流失的現(xiàn)象[3]，導(dǎo)致隊(duì)伍防疫能力不足。中央編辦、財(cái)政部、國家衛(wèi)生計(jì)生委于2014年1月17日印發(fā)的《關(guān)于疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《中央編辦發(fā)〔2014〕2號(hào)文》）規(guī)定，各級(jí)疾控中心人員編制為常住人口的1.75?。目前北京市每萬名常住人口疾控力量配比為1.65?，低于國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各疾控中心實(shí)地調(diào)研及官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，人員不足現(xiàn)象在北京某些區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)表現(xiàn)得更突出，如通州區(qū)每萬名常住人口疾控力量配比僅為0.63?，朝陽區(qū)為0.65?，海淀區(qū)為0.68?，豐臺(tái)區(qū)為0.72?（各區(qū)常住人口基數(shù)是按第六次人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，如果按常住人口數(shù)量計(jì)算，則疾控力量配比更低）。由于人員不足，某些崗位缺乏專職人員，一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象在各區(qū)級(jí)疾控中心都不同程度地存在。這影響了疾控人員的專業(yè)能力積累，降低了人員的工作效率。同時(shí)，區(qū)級(jí)疾控人員普遍收入低，不僅遠(yuǎn)低于同級(jí)醫(yī)院的工作人員，甚至也低于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的防控保健人員（最高的年收入差距可達(dá)四五萬元），這給疾控中心的工作人員造成嚴(yán)重的心理落差，導(dǎo)致疾控人才流失嚴(yán)重。編制人員不夠?qū)е录部刂行牟坏貌淮罅科赣镁幫馊藛T。朝陽區(qū)疾控中心外聘人員近百人，這些人員待遇更低，外聘人員的年度工資總額約為人均6萬元（稅前），且人員流動(dòng)性大。另外，區(qū)級(jí)疾控中心還存在常備性應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)滯后問題。以流調(diào)隊(duì)伍為例，多數(shù)區(qū)級(jí)疾控中心需要靠臨時(shí)抽調(diào)本級(jí)相關(guān)科室人員和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心保健防控人員組建流調(diào)隊(duì)伍，隊(duì)伍的臨時(shí)性、應(yīng)急性特征明顯。

其次，各級(jí)疾控中心設(shè)備設(shè)施不足，實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)能力亟待增強(qiáng)。實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)水平的高低是疾控中心能否有效履行其防控職責(zé)的基礎(chǔ)，也是疾控中心早期監(jiān)測(cè)預(yù)警能力的關(guān)鍵性評(píng)判指標(biāo)。檢測(cè)能力主要與實(shí)驗(yàn)室面積占疾控中心總建筑面積比、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量與類型、開設(shè)的檢測(cè)項(xiàng)目數(shù)量等指標(biāo)相關(guān)。目前，某些區(qū)級(jí)疾控中心的實(shí)驗(yàn)室用房占比仍低于國家標(biāo)準(zhǔn)的下限（40%）。例如，海淀區(qū)的實(shí)驗(yàn)室用房占比為32.4%，通州區(qū)為29.08%。有的區(qū)級(jí)疾控中心實(shí)驗(yàn)室設(shè)備儀器缺口較大，導(dǎo)致檢測(cè)項(xiàng)目開設(shè)不足。例如，平谷區(qū)僅微生物實(shí)驗(yàn)室設(shè)備儀器缺口就達(dá)61臺(tái)，檢測(cè)項(xiàng)目數(shù)量需增加2倍（目前僅約200項(xiàng)）。盡管不少區(qū)級(jí)政府加大了對(duì)轄區(qū)疾控中心的基本建設(shè)和硬件設(shè)施設(shè)備的更新改造力度，但很多區(qū)級(jí)疾控中心的硬件設(shè)施設(shè)備數(shù)量和水平仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)，不少設(shè)備陳舊老化，更新改造需求較大。

人員隊(duì)伍與設(shè)施設(shè)備配備不足對(duì)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了兩方面的消極影響。一是在“平時(shí)”限制了區(qū)級(jí)疾控中心采樣檢測(cè)、數(shù)據(jù)分析和疾病監(jiān)測(cè)的能力，降低了其識(shí)別和預(yù)警可疑重大傳染病的敏感性，增加了漏報(bào)、誤報(bào)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)。二是“戰(zhàn)時(shí)”高強(qiáng)度、超負(fù)荷的應(yīng)急工作沖擊著區(qū)級(jí)疾控中心人員的身心健康，疾控單位人力不足則制約了流行病學(xué)調(diào)查、污染場(chǎng)地消毒、密切接觸監(jiān)控等應(yīng)急響應(yīng)效率。

（二）與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息共享與協(xié)作不夠

衛(wèi)生部第40號(hào)令《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》對(duì)各級(jí)疾控中心和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)職責(zé)作出了明確規(guī)定，北京市衛(wèi)生局《北京市衛(wèi)生局關(guān)于在全市二級(jí)以上醫(yī)院設(shè)立疾病預(yù)防控制處（科）的通知》（京衛(wèi)人字〔2007〕79號(hào)文）明確要求公立二級(jí)以上醫(yī)院須設(shè)置疾控科。上述文件在首都疾控體系的改革、完善過程中發(fā)揮了重要作用。但社會(huì)上重醫(yī)輕防和防治分離的局面還未得到根本扭轉(zhuǎn)，相關(guān)要求沒有得到很好落實(shí)。不少公立醫(yī)院的疾控科因營(yíng)利考量而時(shí)設(shè)時(shí)廢，受重視程度低，人員缺乏。疾控中心與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間依然在較大程度上存在各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，未實(shí)現(xiàn)醫(yī)、防、控的融合局面。例如，不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)配合疾控中心流調(diào)力度、方式、要求（必須持有介紹信、不準(zhǔn)拍照等）不同，個(gè)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)未能很好履行其疾病預(yù)防控制的法定職責(zé)，制約了流調(diào)效率，以致相關(guān)部門難以做到“四早”（早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早診斷、早治療）。

此外，疾控中心與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間缺少對(duì)關(guān)鍵數(shù)據(jù)信息的溝通和共享[4]，降低了重大疫情防控的協(xié)作水平。區(qū)級(jí)疾控中心去醫(yī)療機(jī)構(gòu)做流調(diào)時(shí)，仍然以傳統(tǒng)的手抄病例為主，嚴(yán)重落后于時(shí)代。醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)送的數(shù)據(jù)信息與疾控中心實(shí)地調(diào)查的數(shù)據(jù)信息經(jīng)?！皩?duì)不上”，影響數(shù)據(jù)可信度。遇到未被衛(wèi)生行政部門確認(rèn)的新發(fā)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件，醫(yī)療機(jī)構(gòu)無法及時(shí)從疾控中心獲取信息，導(dǎo)致醫(yī)務(wù)人員感染、突發(fā)公共衛(wèi)生事件擴(kuò)散等嚴(yán)重后果。醫(yī)防體系之間存在的長(zhǎng)期割裂與信息阻隔現(xiàn)象，導(dǎo)致疾病防控力度與疾病救治力度雙不足問題，嚴(yán)重影響了整個(gè)公共衛(wèi)生體系的健全與發(fā)展。

（三）對(duì)基層防控組織的調(diào)控能力不足

《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》第十三條中明確了城鄉(xiāng)基層疾病預(yù)防控制組織與上級(jí)疾控機(jī)構(gòu)之間關(guān)系：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心設(shè)置的預(yù)防保健組織”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，在上級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的管理指導(dǎo)下，承擔(dān)基層疾病預(yù)防控制工作”。

事實(shí)上，城鄉(xiāng)基層疾病預(yù)防控制組織的直接管理主體是區(qū)級(jí)衛(wèi)健委，而區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）防保組織只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，并不具備《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》中提到的“管理”關(guān)系。區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)對(duì)防?？迫藛T的選拔、任命、考核等過程的話語權(quán)有限，僅以“評(píng)審專家”身份參與基層預(yù)防保健人員年度考核。由于區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)對(duì)基層疾病預(yù)防控制組織缺乏制度化調(diào)控手段，協(xié)調(diào)力度有限，在處理重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中難以形成有效合力，疾病預(yù)防控制成效大打折扣。

（四）專業(yè)研判的實(shí)施能力不足

作為疾病預(yù)防控制的專業(yè)技術(shù)部門，疾控機(jī)構(gòu)通過運(yùn)用自身專家隊(duì)伍、檢驗(yàn)檢測(cè)手段、專業(yè)化分析工具，來展現(xiàn)對(duì)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)研判能力，并通過其專業(yè)研判、防控策略制定、政策建議等途徑，增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣吧鐣?huì)對(duì)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急處置能力。

然而，由于當(dāng)前我國整個(gè)疾控體系的改革發(fā)展相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在履行疾控職能的過程中還面臨體制機(jī)制障礙或瓶頸。這限制了疾控機(jī)構(gòu)實(shí)施其專業(yè)研判意見、策略、建議的能力，從而制約了疾控機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、決策參考等專業(yè)職能的有效發(fā)揮。

首都區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)存在四個(gè)方面的限制或障礙。一是由于區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)只是隸屬于區(qū)級(jí)衛(wèi)生行政部門的事業(yè)單位，缺乏相應(yīng)的行政權(quán)限，難以充分自主地向社會(huì)發(fā)布監(jiān)測(cè)分析報(bào)告與預(yù)警信息、提出防控建議、組織實(shí)施防控策略與方案。二是由于市級(jí)、區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)之間缺乏直接的行政管理關(guān)系，區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)難以充分自主地向市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)直報(bào)重大突發(fā)疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警信息。例如，在本次新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，有的區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)未能在疫情發(fā)現(xiàn)報(bào)告等環(huán)節(jié)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，中國疾病預(yù)防控制信息系統(tǒng)（在公共衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)俗稱大疫情網(wǎng)，以下簡(jiǎn)稱“大疫情網(wǎng)”）的數(shù)據(jù)僅作內(nèi)部參考，對(duì)外公布和各級(jí)決策部門使用的數(shù)據(jù)均基于衛(wèi)生行政部門另設(shè)的電話和表格報(bào)告系統(tǒng)[2]。三是由于區(qū)級(jí)疾控單位自身的“技術(shù)部門”而非“應(yīng)急決策協(xié)調(diào)部門”的職能定位，在缺乏同級(jí)衛(wèi)生行政部門充分授權(quán)的情況下，難以協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置。四是由于區(qū)級(jí)政府重視程度不夠、疾控體系內(nèi)部數(shù)據(jù)利用不足等因素，區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)通常少有機(jī)會(huì)深入?yún)⑴c衛(wèi)生行政或疫情防控決策，其專業(yè)分析能力的發(fā)揮因此受到制約，在公共衛(wèi)生決策中發(fā)揮的政策咨詢作用比較有限。例如，在大疫情網(wǎng)中，區(qū)級(jí)疾控中心主要通過該系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)審核，相關(guān)數(shù)據(jù)信息主要被用于流調(diào)，未被用于監(jiān)測(cè)預(yù)警分析、趨勢(shì)預(yù)測(cè)研判，這制約了疾控機(jī)構(gòu)的決策咨詢能力。

三、區(qū)級(jí)疾控體系關(guān)于提升首都疫情防控能力的對(duì)策

針對(duì)首都區(qū)級(jí)疾控體系存在的問題，著眼于首都疫情防控能力的提升，筆者建議相關(guān)部門應(yīng)以專業(yè)能力過硬、應(yīng)急響應(yīng)及時(shí)、防控策略精準(zhǔn)、協(xié)同配合高效為目標(biāo)，從四個(gè)方面完善首都區(qū)級(jí)疾控體系的建設(shè)。

（一）加快推進(jìn)區(qū)級(jí)疾控中心的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

針對(duì)疫情防控常態(tài)化新形勢(shì)，根據(jù)不同區(qū)域人口分布特點(diǎn)以及平戰(zhàn)結(jié)合要求，依據(jù)“滿足當(dāng)前、適度超前”原則，以能力提升為導(dǎo)向，從人員隊(duì)伍、設(shè)備設(shè)施兩方面著手，雙管齊下，加快推進(jìn)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

人員隊(duì)伍方面，首先必須嚴(yán)格落實(shí)中央編辦發(fā)〔2014〕2號(hào)文，落實(shí)每萬名常住人口疾控力量配比1.75?的國家標(biāo)準(zhǔn)。其次，加大績(jī)效工資改革力度，優(yōu)化區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)人員收入結(jié)構(gòu)，加快改善人員收入待遇，增強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)的人才吸引力，突破人才流失與招不到人的雙重困境。再次，根據(jù)各區(qū)財(cái)政情況及防控新形勢(shì)需要，適當(dāng)增加各區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)人員編制（尤其是專業(yè)人員力量）。最后，規(guī)范市、區(qū)兩級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置和崗位設(shè)置，解決不同區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)專業(yè)能力的差異問題，市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)發(fā)揮更加核心的協(xié)調(diào)功能作用的同時(shí)，提升區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的配合能力以及區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作水平（如在一個(gè)確診病例的密切接觸者可能遍布全市各區(qū)的情況下，就需要各區(qū)疾控的緊密協(xié)作），形成疾病控制的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)疾控體系形成合力。

設(shè)備設(shè)施方面，以嚴(yán)格落實(shí)《疾病預(yù)防控制中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)〔2009〕257號(hào)）、《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》（發(fā)改社會(huì)〔2020〕735號(hào)）及中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《加強(qiáng)首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020—2022）》作為推進(jìn)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)建設(shè)的主要舉措，基于健全首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系需要、滿足應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需求，根據(jù)先急后緩、分步實(shí)施、逐步到位的原則，在3—5年時(shí)間內(nèi)配齊配強(qiáng)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)硬件設(shè)備設(shè)施，優(yōu)先完成實(shí)驗(yàn)臺(tái)及實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備更新改造、實(shí)現(xiàn)P2（生物安全二級(jí)）實(shí)驗(yàn)室所有區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)全覆蓋，全面提升實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)檢測(cè)能力和生物安全防護(hù)能力，從而將區(qū)級(jí)疾病預(yù)防控制體系的硬件能力提升到一個(gè)新的水平。

（二）構(gòu)建共享聯(lián)動(dòng)協(xié)同的醫(yī)防網(wǎng)絡(luò)

2020年5月24日，習(xí)近平總書記在參加湖北代表團(tuán)審議時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：“預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略?！北仨氃谡畬用婕吧鐣?huì)層面根除“重治療、輕預(yù)防”的傳統(tǒng)思維，以公共健康為考核導(dǎo)向，整合區(qū)域內(nèi)疾控、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)，加快推動(dòng)疾控機(jī)構(gòu)與轄區(qū)內(nèi)各大醫(yī)院、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在診、防、治、控各環(huán)節(jié)的信息共享與業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，逐步建立醫(yī)防融合機(jī)制，形成順暢高效的醫(yī)防共享、聯(lián)動(dòng)、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上各類機(jī)構(gòu)的功能作用，提升整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，爭(zhēng)取以最低成本、最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)疫情的有效防控。

就首都區(qū)級(jí)疾控體系而言，現(xiàn)階段可優(yōu)先推進(jìn)如下工作：由區(qū)級(jí)衛(wèi)生健康委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“衛(wèi)健委”）牽頭，推動(dòng)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)辦公系統(tǒng)（OA系統(tǒng)）對(duì)接醫(yī)院信息管理系統(tǒng)（HIS系統(tǒng)），改善當(dāng)前流調(diào)等環(huán)節(jié)中傳統(tǒng)落后的工作模式;由市疾控中心向國家疾控中心申請(qǐng)開放大疫情網(wǎng)的數(shù)據(jù)端口，推動(dòng)北京市現(xiàn)有的疫情防控信息化系統(tǒng)（如密切接觸人員管理系統(tǒng)、疫情物資調(diào)配系統(tǒng)）與大疫情網(wǎng)的數(shù)據(jù)對(duì)接，提升疫情防控中防疫信息的數(shù)字化水平，降低區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)報(bào)送、信息核對(duì)中無謂的工作負(fù)擔(dān);強(qiáng)化公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)疾病預(yù)防控制職能，制定公共衛(wèi)生責(zé)任清單;在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立差異化的財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，實(shí)行防控科立核算的財(cái)務(wù)制度，逐步消除因財(cái)務(wù)壓力大導(dǎo)致防控科被邊緣化乃至被裁并的現(xiàn)象;在采樣檢測(cè)、流行病調(diào)查、專家會(huì)診、疾病定性等疾控工作方面支持和配合區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu);加強(qiáng)疾控機(jī)構(gòu)在疾病預(yù)防控制方面對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督考核機(jī)制。

（三）強(qiáng)化對(duì)基層防控組織的調(diào)控能力

社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）維系著最普通、常規(guī)、必需的基本醫(yī)療服務(wù)，是我國三級(jí)醫(yī)療體系和三級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理防控體系的一個(gè)交匯點(diǎn)，也是醫(yī)防協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)節(jié)點(diǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“健全疾控機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心疾病預(yù)防職責(zé)，夯實(shí)聯(lián)防聯(lián)控的基層基礎(chǔ)。國家衛(wèi)健委、財(cái)政部、中醫(yī)藥管理局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好2020年基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工作的通知》（國衛(wèi)基層發(fā)〔2020〕9號(hào)）指出，為切實(shí)做好常態(tài)化疫情防控，提高疫情防控能力，強(qiáng)化基層衛(wèi)生防疫，“各地基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要在疾控和其他專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，積極會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會(huì)做好轄區(qū)新冠肺炎疫情風(fēng)險(xiǎn)管理、發(fā)熱患者篩查和相關(guān)信息登記、報(bào)告以及處置工作”。

為此，有關(guān)部門必須健全區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)對(duì)城市基層保健組織在公共衛(wèi)生治理，尤其是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)控機(jī)制，推進(jìn)基層機(jī)構(gòu)基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生融合服務(wù);強(qiáng)化《衛(wèi)生部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效考核的指導(dǎo)意見》（衛(wèi)婦社發(fā)〔2010〕112號(hào)）中相關(guān)意見（尤其是“考核工作由縣級(jí)衛(wèi)生行政部門組織，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參加”）的落實(shí)力度，賦予區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在公共衛(wèi)生服務(wù)中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）人員遴選、績(jī)效考核等環(huán)節(jié)更多建議權(quán);鼓勵(lì)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在相關(guān)科研攻關(guān)過程中，積極吸納基層保健防控人員，通過在課題攻關(guān)強(qiáng)化雙方的協(xié)同意識(shí)和能力;以區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)為組織實(shí)施主體，根據(jù)基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，以強(qiáng)化實(shí)際防控技能為主導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)基層保健防控人員的業(yè)務(wù)知識(shí)和技能培訓(xùn)，提升相關(guān)人員應(yīng)急處置的實(shí)戰(zhàn)專業(yè)能力;以推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，加強(qiáng)區(qū)級(jí)疾控體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與城市基層保健組織網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)化的銜接和融合。

（四）建立利于發(fā)揮專業(yè)研判能力的機(jī)制

疾控中心作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)專司疾病防控的專業(yè)技術(shù)部門，其特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)在于通過其專業(yè)化的檢驗(yàn)檢測(cè)、數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測(cè)預(yù)警等工作，為衛(wèi)生行政部門提供技術(shù)支撐和決策參考，具有保持?jǐn)?shù)據(jù)客觀性、分析自主性、技術(shù)獨(dú)立性等需求。保持技術(shù)獨(dú)立性的關(guān)鍵在于，有關(guān)部門要建立健全一系列有利于區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮專業(yè)研判能力，有利于充分保障其自主形成研判意見、制定實(shí)施防控策略、報(bào)送與發(fā)布監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的相關(guān)機(jī)制。

為此，有關(guān)部門必須改革完善相關(guān)考核指標(biāo)或機(jī)制，區(qū)級(jí)政府應(yīng)樹立和把握涉及疾控機(jī)構(gòu)定位、傳染病發(fā)生傳播規(guī)律、重大疫情數(shù)據(jù)報(bào)送與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及政績(jī)之間關(guān)系等方面的認(rèn)識(shí);賦予市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)對(duì)接、防控聯(lián)動(dòng)方面更多的專業(yè)指導(dǎo)權(quán)限，以提升區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的專業(yè)判斷能力;在推動(dòng)京津冀區(qū)域一體化防控體系框架內(nèi)，通過區(qū)域內(nèi)同級(jí)別疾控機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)交流、經(jīng)驗(yàn)借鑒，提升自身的專業(yè)判斷能力;進(jìn)一步明確疾控機(jī)構(gòu)與衛(wèi)生行政管理部門的權(quán)責(zé)邊界，增強(qiáng)區(qū)級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在提出防控建議、制定防控策略、上報(bào)重大疫情過程中的自主性，減少不必要的行政干預(yù);建立必要的容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)出于“早發(fā)現(xiàn)、早準(zhǔn)備”考慮報(bào)送的信息不設(shè)置準(zhǔn)確性的要求，鼓勵(lì)早期的信息上報(bào)和預(yù)防措施的實(shí)施，強(qiáng)化各單位早期預(yù)警的能力和意識(shí)。

四、結(jié)語

作為健全首都公共衛(wèi)生體系的重要一環(huán)，改革完善首都區(qū)級(jí)疾控體系具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和必要性。改革完善首都區(qū)級(jí)疾控體系應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)疾控機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的各種短板、弱項(xiàng)，采取有效措施。通過聚焦本次新冠疫情防控中首都區(qū)級(jí)疾控體系所暴露的各類不足，筆者提出相應(yīng)的對(duì)策建議，希望有利于提升北京常態(tài)化疫情防控背景下的疫情防控整體水平，有利于完善首都疾控體系與公共衛(wèi)生體系的建設(shè)。

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