數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展財(cái)政政策取向研究

樊軼俠

【摘要】構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制需前瞻性地考慮經(jīng)濟(jì)數(shù)字化趨勢(shì)，抓住經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來(lái)的時(shí)代機(jī)遇、破解難題挑戰(zhàn)，充分運(yùn)用新興技術(shù)與政策紅利，打通和發(fā)掘更多城鄉(xiāng)一體化市場(chǎng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展數(shù)字化賦能。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化背景下促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)政政策應(yīng)“以人為本”，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的體制機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、數(shù)字化協(xié)同發(fā)展。具體財(cái)政政策措施包括中央財(cái)政加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)融合政策的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)數(shù)字財(cái)政建設(shè);統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展;統(tǒng)籌推進(jìn)“數(shù)字鄉(xiāng)村”與“新型智慧城市”建設(shè);地方政府設(shè)立“數(shù)字鄉(xiāng)村”專項(xiàng)引導(dǎo)基金;支持有條件的地區(qū)開(kāi)展“城鄉(xiāng)數(shù)字化融合”試點(diǎn)示范等。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展? 數(shù)字鄉(xiāng)村? 財(cái)政政策

【中圖分類號(hào)】F81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.02.007

“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”與相關(guān)中央文件中“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”等提法一脈相承，都是不同時(shí)期順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢(shì)、重塑城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的重要舉措。我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生新的變化，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素配置格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策思路亦需進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。數(shù)字作為新的生產(chǎn)要素日益融入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，大力搭建城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，動(dòng)態(tài)升級(jí)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一體化鋪設(shè)城鄉(xiāng)信息高速公路，使得城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、彈性的空間分布格局與協(xié)作一體化態(tài)勢(shì)。然而，城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、公共資源合理配置的體制機(jī)制障礙依然突出，為了實(shí)現(xiàn)新時(shí)期城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力合理布局和公共資源均衡配置，就需要積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的挑戰(zhàn)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，加快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和財(cái)政政策體系。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新發(fā)展格局下擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措

2020年，全面建成小康社會(huì)取得偉大歷史性成就，決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得決定性勝利，這意味著絕對(duì)貧困不再是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要癥結(jié)，而相對(duì)貧困、區(qū)域結(jié)構(gòu)性問(wèn)題將是我國(guó)邁向現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)所需解決的主要矛盾之一?！笆濉睍r(shí)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略舉措，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大態(tài)勢(shì)有所緩和，城鄉(xiāng)消費(fèi)差距有所縮小，但城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式和治理能力的差距依然顯著。2019年，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出差距縮小到2.1倍，隨著“十四五”時(shí)期農(nóng)村發(fā)展速度的加快以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，此差距有望降低到2倍以內(nèi)，這將為城鄉(xiāng)融合、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)需求奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將繼續(xù)推進(jìn)。構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需提出了新的要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)中扮演著十分重要的角色，亟待以促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合為重點(diǎn)，激發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)潛力。這主要基于以下幾方面原因。首先，電子商務(wù)發(fā)展為農(nóng)村基礎(chǔ)消費(fèi)市場(chǎng)擴(kuò)張帶來(lái)新機(jī)遇。近年來(lái)，農(nóng)村消費(fèi)與市場(chǎng)流通環(huán)境逐步得到改善，農(nóng)村電商基礎(chǔ)設(shè)施初具規(guī)模，為傳統(tǒng)消費(fèi)拓寬了渠道。其次，農(nóng)村消費(fèi)結(jié)構(gòu)正處于升級(jí)轉(zhuǎn)型階段，如由一般性的生活消費(fèi)向營(yíng)養(yǎng)健康、美化綠化、快捷便利等較高層次消費(fèi)轉(zhuǎn)變，居民住房由分散零散居住向集中社區(qū)居住轉(zhuǎn)變，為整體消費(fèi)升級(jí)拓寬了市場(chǎng)。再次，農(nóng)業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”、鄉(xiāng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村等建設(shè)力度不斷加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)機(jī)械正在向電子化、現(xiàn)代化技術(shù)裝備轉(zhuǎn)變，新興消費(fèi)需求明顯增加，同時(shí)也加快了城鄉(xiāng)消費(fèi)一體化的步伐。最后，人口流向不再是以往農(nóng)村到城鎮(zhèn)的單向流動(dòng)，從城市向農(nóng)村遷移和落戶的現(xiàn)象日益增多，農(nóng)村的人居環(huán)境持續(xù)改善、農(nóng)民收入水平不斷提高，農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、生態(tài)等方面的公共消費(fèi)需求日漸分層化、多樣化。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要目標(biāo)應(yīng)落腳在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距上，不斷釋放農(nóng)村消費(fèi)需求。城鄉(xiāng)融合的重要抓手是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和要素優(yōu)化配置，但落腳點(diǎn)是培育、擴(kuò)大和釋放農(nóng)村消費(fèi)需求。惟其如此，才能真正貫徹落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想，才能將城鄉(xiāng)融合發(fā)展的合力轉(zhuǎn)化為構(gòu)建新發(fā)展格局的強(qiáng)大動(dòng)能。

經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶給城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制需要前瞻性地考慮經(jīng)濟(jì)數(shù)字化趨勢(shì)，抓住經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來(lái)的時(shí)代機(jī)遇，破解經(jīng)濟(jì)數(shù)字化導(dǎo)致的難題挑戰(zhàn)，充分運(yùn)用新興技術(shù)與政策紅利，打通和發(fā)掘更多城鄉(xiāng)一體化市場(chǎng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展數(shù)字化賦能。

機(jī)遇。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痛點(diǎn)主要體現(xiàn)在：設(shè)備技術(shù)比較落后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增速減緩;農(nóng)村人口比較優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，農(nóng)村老齡化態(tài)勢(shì)有所加劇;經(jīng)濟(jì)數(shù)字化背景下各種軟硬件設(shè)施滯后;農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總量不足與質(zhì)量失衡的問(wèn)題并存。城鄉(xiāng)發(fā)展差異依舊明顯，但是農(nóng)村發(fā)展滯后的主要表現(xiàn)形式已經(jīng)由以往發(fā)展“有沒(méi)有”問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性“好不好”的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化對(duì)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)遇主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

第一，有利于釋放農(nóng)村數(shù)字化生產(chǎn)力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)信息技術(shù)與傳統(tǒng)行業(yè)的有機(jī)融合。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)可以打通生產(chǎn)、消費(fèi)、交換等社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“信息孤島”，降低交易成本，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通;另一方面，諸如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值多元化，眾多數(shù)據(jù)信息已不限于簡(jiǎn)單的信息溝通，而是通過(guò)數(shù)字技術(shù)將信息轉(zhuǎn)化為二進(jìn)制代碼并依據(jù)實(shí)際商用模式編輯代碼，實(shí)現(xiàn)商業(yè)信息的價(jià)值多元化。例如，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分立”，每個(gè)農(nóng)戶家庭都享有特定土地的經(jīng)營(yíng)權(quán);與此同時(shí)，技術(shù)進(jìn)步致使信息的復(fù)制、流通、保存、交換以近乎零成本、秒級(jí)運(yùn)作速率實(shí)現(xiàn)。系統(tǒng)能夠?qū)Ω黝愞r(nóng)業(yè)用地、經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)，保存各地塊持有經(jīng)營(yíng)權(quán)人的信息，實(shí)現(xiàn)“戶地”的有序匹配，確保集體農(nóng)場(chǎng)的年度經(jīng)營(yíng)收入分配得以準(zhǔn)確、高效地進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)運(yùn)作模式的“統(tǒng)分結(jié)合”提供技術(shù)支撐。再如，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不再是簡(jiǎn)單的機(jī)械化、自動(dòng)化，而是轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)運(yùn)作設(shè)備可以在數(shù)字技術(shù)賦能下實(shí)現(xiàn)與自然耕作環(huán)境的深度融合，利用機(jī)器學(xué)習(xí)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)實(shí)現(xiàn)智能化運(yùn)作，解放中低端勞動(dòng)力，這有助于農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)多業(yè)經(jīng)營(yíng)和資本積累。

第二，有利于形成城鄉(xiāng)一體化消費(fèi)市場(chǎng)。2019年，全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入中農(nóng)業(yè)收入占比僅為23.3%[1]，農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占比提高。全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村電商爆發(fā)式增長(zhǎng)，淘寶村、數(shù)字農(nóng)業(yè)基地等蓬勃發(fā)展，阿里巴巴等電商平臺(tái)紛紛依靠其大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)布局農(nóng)產(chǎn)品供給基地，將業(yè)務(wù)領(lǐng)域向農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈前端延伸，運(yùn)用數(shù)字化手段打通城鄉(xiāng)消費(fèi)各鏈條。此外，網(wǎng)上外賣、在線教育、網(wǎng)約車、在線醫(yī)療等數(shù)字服務(wù)為城鄉(xiāng)消費(fèi)升級(jí)提供了新的窗口。數(shù)字普惠金融繁榮發(fā)展，為釋放農(nóng)村消費(fèi)潛力提供了多樣化的融資籌資渠道。

第三，有利于城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。據(jù)第46次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2020年6月我國(guó)城鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)普及率為76.4%，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率為52.3%，且較2020年3月提升了6.1個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)普及率差異不斷縮小。受新冠肺炎疫情影響，為滿足疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實(shí)際需求，城鄉(xiāng)共同覆蓋的通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有所加快，網(wǎng)絡(luò)扶貧成效明顯，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為主干的“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”將逐漸成為現(xiàn)實(shí)。

第四，有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置的均衡化。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的發(fā)展不僅能實(shí)現(xiàn)人人對(duì)接，而且能帶動(dòng)萬(wàn)物互聯(lián)，傳感器、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)能夠及時(shí)監(jiān)測(cè)并報(bào)告特定地區(qū)的生態(tài)資源、地形地貌與空氣污染等情況，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析和專家判斷系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能、特色產(chǎn)業(yè)的明確定位，將促使生產(chǎn)、生活、生態(tài)、旅游于一體的“都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”不斷涌現(xiàn)，“以大帶小”“以工促農(nóng)”“優(yōu)勢(shì)互促”的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置機(jī)制將逐步形成。

挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍然突出，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯緩、進(jìn)城農(nóng)民融合度低、城鄉(xiāng)公共資源配置不合理等矛盾亟需解決。盡管數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字技術(shù)具有推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的潛能，但任一要素發(fā)展水平的不充分或者發(fā)展結(jié)構(gòu)的不均衡都將制約數(shù)字紅利的充分顯現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化下信息共享機(jī)制的構(gòu)建并不是將新增用戶簡(jiǎn)單嵌套進(jìn)現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)中，而是要形成深度互聯(lián)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化對(duì)城鄉(xiāng)融合的挑戰(zhàn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，城鄉(xiāng)數(shù)字能力鴻溝巨大，與城鄉(xiāng)融合的趨勢(shì)產(chǎn)生矛盾。當(dāng)前政策偏向于鼓勵(lì)城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施硬件的建設(shè)，卻忽略了居民的數(shù)據(jù)敏感度、使用熟練度以及對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值化的能力培養(yǎng)。據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》和《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)推算，2018年我國(guó)居民平均受教育年限為10.23年，城鎮(zhèn)居民平均受教育年限為11.8年，其中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工的受教育年限僅為9.7年，農(nóng)村居民整體受教育年限僅為7.92年，大量農(nóng)村就業(yè)群體缺乏對(duì)信息技術(shù)的準(zhǔn)確認(rèn)知和操作技能，即使全面推進(jìn)數(shù)字基建和設(shè)備升級(jí)，也只能實(shí)現(xiàn)新增網(wǎng)民在消費(fèi)端的集聚，而對(duì)生產(chǎn)端的操控能力卻明顯欠缺。隨著城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)深入推進(jìn)，數(shù)字能力鴻溝很可能會(huì)成為城鄉(xiāng)融合的重要掣肘。

第二，基層政府治理能力薄弱與城鄉(xiāng)融合的治理要求不相適應(yīng)。與經(jīng)濟(jì)數(shù)字化相對(duì)應(yīng)的是政府?dāng)?shù)字化治理，即通過(guò)數(shù)據(jù)采集、治理、融合，形成“目錄清晰、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)更新”的公共數(shù)據(jù)資源管理體系;但是，縣鄉(xiāng)政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚困難、共享不足、管理不足等問(wèn)題依然突出。基層政府治理存有路徑依賴，在“行政審批”“信息監(jiān)督”“信息共享”等方面存有一定局限，與政府?dāng)?shù)字化治理的能力要求尚存不小差距。

第三，財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)尚未有機(jī)銜接。2019年，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重高達(dá)9.57%，較2018年支農(nóng)支出占比有所提升，財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度加大，但投入機(jī)制有待完善。財(cái)政支農(nóng)資金的使用路徑仍然偏向于短期刺激的“授人以魚(yú)”。例如，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為鄉(xiāng)村義務(wù)教育階段力量薄弱的學(xué)校提供財(cái)政補(bǔ)助、提供農(nóng)村扶貧資金、培育新型經(jīng)營(yíng)主體等，與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和城鄉(xiāng)融合發(fā)展相適應(yīng)的機(jī)制創(chuàng)新較為有限，需要財(cái)政金融協(xié)同發(fā)力的進(jìn)一步探索。此外，各涉農(nóng)部門(mén)之間信息交換不暢、有效集成共享不足，農(nóng)村農(nóng)業(yè)多功能的開(kāi)發(fā)及數(shù)字產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展步伐相對(duì)緩慢。

第四，現(xiàn)有財(cái)政體制機(jī)制還不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合下基本公共服務(wù)普惠共享的要求。隨著我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、資金融通、人員流動(dòng)、政務(wù)聯(lián)動(dòng)將日益成為常態(tài)。然而，目前地方財(cái)政體制較為僵化，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方稅收收入分享體制有待探索，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)均等化尚處改革階段，區(qū)域間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的福利“含金量”存在較大差異，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制亟需加快落地。

經(jīng)濟(jì)數(shù)字化背景下促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)政政策應(yīng)“以人為本”

加快推進(jìn)以人為核心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的體制機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、數(shù)字化協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求和有力舉措。

圍繞基本公共服務(wù)均等化完善財(cái)政投入體制機(jī)制。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公眾對(duì)基本公共服務(wù)需求的信息傳導(dǎo)鏈條縮短，公眾的滿足感和感知度成為衡量政策效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)已經(jīng)從縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距延伸到不斷提升城鄉(xiāng)居民獲得感上[3]，相較于以往通過(guò)校舍、衛(wèi)生站、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)數(shù)量均等的做法，新時(shí)期城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)邁入質(zhì)量均等的深度融合階段。這就要求上級(jí)財(cái)政通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付支持下級(jí)政府的基本公共服務(wù)建設(shè)，在此過(guò)程中，必須要有明確的基本公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和相應(yīng)指標(biāo)體系，將預(yù)算年度內(nèi)該地區(qū)的基本公共服務(wù)績(jī)效考核得分與下年一般轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模掛鉤。另外，保證城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等的基礎(chǔ)上，充實(shí)基本公共服務(wù)軟件供給，提升偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育師資和醫(yī)療救助水平。同時(shí)，應(yīng)該大力普及數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)提供中的應(yīng)用，暢通需求表達(dá)機(jī)制，提升基本公共服務(wù)質(zhì)量及反饋居民獲得感的傳導(dǎo)機(jī)制，而基本公共服務(wù)的滿意度提高又能進(jìn)一步帶動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。此外，取消較高的落戶隱性門(mén)檻，擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、失業(yè)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)前教育等方面全面提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。

圍繞“事隨人走”完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制。財(cái)政推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要建立“事隨人走”的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制。一方面，需要統(tǒng)籌調(diào)整鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施。隨著人口流動(dòng)以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，部分鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心村”“老齡村”現(xiàn)象，青壯年人口的大幅遷徙致使大量鄉(xiāng)村已經(jīng)失去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本支持條件，鄉(xiāng)村土地資源和已有公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施資源閑置，客觀上沒(méi)有達(dá)到基本公共服務(wù)使用的效率要求。因此，財(cái)政須基于結(jié)果導(dǎo)向統(tǒng)籌全局，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提條件下，省市級(jí)財(cái)政結(jié)合地區(qū)農(nóng)村常住人口比例，考慮資源閑置成本和縣級(jí)內(nèi)部行政區(qū)域整合成本，可通過(guò)“合村并鎮(zhèn)”等方式統(tǒng)籌推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)和引入新興產(chǎn)業(yè)[4]。同時(shí)，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度等，將閑置農(nóng)地資源向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者出租，保持農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體功能，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；N植發(fā)展。

另一方面，需要補(bǔ)齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要兼顧農(nóng)村人口流動(dòng)和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接的實(shí)際需求，增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載力，改善城市公用設(shè)施。實(shí)施新型智慧城市行動(dòng)計(jì)劃，需統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求，逐步打通包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的社區(qū)末端，織密數(shù)據(jù)網(wǎng)格，整合公共安全、應(yīng)急管理、教育醫(yī)療等領(lǐng)域的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源。由此，拓寬金融機(jī)構(gòu)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的渠道。

圍繞“數(shù)字化人力資本培育”，提升與經(jīng)濟(jì)數(shù)字化相適應(yīng)的居民就業(yè)能力。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能的興起，數(shù)字鄉(xiāng)村治理理念亟待落地，通過(guò)數(shù)字化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建以鄉(xiāng)村內(nèi)生需求為核心的發(fā)展動(dòng)力[5]，對(duì)接前沿領(lǐng)域的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，激發(fā)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，其中關(guān)鍵一環(huán)就是農(nóng)村及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)字化人力資本培育。

按照2018年聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《全球數(shù)字素養(yǎng)框架》，數(shù)字素養(yǎng)培育的核心是培育有效應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的能力[6]。當(dāng)前，鄉(xiāng)村電子商務(wù)消費(fèi)量大幅攀升，居民消費(fèi)預(yù)期增加，消費(fèi)需求拉動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但從供給側(cè)角度看，農(nóng)村居民數(shù)字化生產(chǎn)和就業(yè)能力仍十分有限。通過(guò)數(shù)字素養(yǎng)培育計(jì)劃，增強(qiáng)對(duì)設(shè)備的軟件操作能力、數(shù)字信息挖掘提取能力、數(shù)字技術(shù)協(xié)作能力等，既能提升單一勞動(dòng)要素投入質(zhì)量，又能優(yōu)化經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展的人才供應(yīng)結(jié)構(gòu)，結(jié)合更為完備化、均等化的基本公共服務(wù)，鄉(xiāng)村居民能夠整合先進(jìn)技術(shù)和數(shù)據(jù)要素來(lái)改變以往農(nóng)作物種植、零售的單一盈利模式，利用平臺(tái)、設(shè)備、物流網(wǎng)等，對(duì)中間產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行延伸，創(chuàng)造新的穩(wěn)定收入增長(zhǎng)點(diǎn)，并為城鄉(xiāng)一體化就業(yè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)數(shù)字化背景下促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)政政策具體措施

結(jié)合“十四五”時(shí)期財(cái)稅體制改革的目標(biāo)任務(wù)，立足國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)政政策可從以下幾方面著手。

中央財(cái)政加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合的頂層設(shè)計(jì)并推動(dòng)數(shù)字財(cái)政建設(shè)。首先，中央財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)融合政策的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)政策評(píng)估。數(shù)字鄉(xiāng)村的發(fā)展定位應(yīng)該結(jié)合地區(qū)自然資源優(yōu)勢(shì)、環(huán)境優(yōu)勢(shì)以及周圍城鎮(zhèn)交通網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行明確判斷，發(fā)展如避暑山莊、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生活體驗(yàn)地、特色農(nóng)產(chǎn)品實(shí)驗(yàn)基地等“農(nóng)業(yè)+服務(wù)業(yè)”的混合新業(yè)態(tài)。相關(guān)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)估應(yīng)該引入特色化、結(jié)構(gòu)化指標(biāo)，避免因?yàn)橹貜?fù)建設(shè)、粗放布局而破壞農(nóng)村寶貴的“生態(tài)資本”。

其次，中央財(cái)政應(yīng)利用數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，營(yíng)造數(shù)字財(cái)政發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)區(qū)域一體化的數(shù)字財(cái)政建設(shè)。確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化政策評(píng)價(jià)體系的及時(shí)構(gòu)建與動(dòng)態(tài)監(jiān)管，利用好“區(qū)塊鏈+電子政府”的發(fā)展機(jī)遇，提高執(zhí)政效率，促進(jìn)公眾參與決策，打造公信環(huán)境。

統(tǒng)籌推動(dòng)城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其普及程度、性能配備決定了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的廣度與深度，具有極強(qiáng)的正外溢性。我國(guó)城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展處于非均衡狀態(tài)，且呈現(xiàn)東部強(qiáng)于中部、中部強(qiáng)于西部的發(fā)展態(tài)勢(shì)。城鄉(xiāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目仍是當(dāng)前城鄉(xiāng)融合財(cái)政政策的重點(diǎn)之一。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不能一味“大干快上”，應(yīng)分輕重緩急，有序推進(jìn)。構(gòu)建“事隨人走”的財(cái)政體制機(jī)制是“過(guò)緊日子”背景下提高資金使用效率的關(guān)鍵。財(cái)政應(yīng)基于互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)人口密度動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，優(yōu)先關(guān)注人口密集大但數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施配置薄弱的地區(qū)，及時(shí)將數(shù)字基建項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)并安排資金預(yù)算。對(duì)于部分人口大量流出的地區(qū)，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不能盲目推進(jìn)，而是應(yīng)結(jié)合該地區(qū)新型城鎮(zhèn)化布局和產(chǎn)業(yè)布局，有序安排數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

統(tǒng)籌推進(jìn)“數(shù)字鄉(xiāng)村”與“新型智慧城市”建設(shè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)不同于信息經(jīng)濟(jì)，自動(dòng)化、機(jī)械化的生產(chǎn)模式不再是生產(chǎn)模式的主流選擇，數(shù)字終端設(shè)備硬件能通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)周遭物理環(huán)境的動(dòng)態(tài)感知實(shí)現(xiàn)“機(jī)器學(xué)習(xí)”，通過(guò)數(shù)字驅(qū)動(dòng)賦能，實(shí)現(xiàn)智能決策功能。財(cái)政應(yīng)該把握數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)鍵機(jī)遇，多措并舉幫助農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體宣傳品牌、開(kāi)拓市場(chǎng)，為其提供土地、融資、人才等方面的幫扶，引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)公司與信息技術(shù)企業(yè)提供信息技術(shù)設(shè)備與相關(guān)技術(shù)服務(wù)，推動(dòng)“數(shù)字鄉(xiāng)村”和“新型智慧城市”建設(shè)。

我國(guó)“數(shù)字鄉(xiāng)村”項(xiàng)目發(fā)展應(yīng)更加側(cè)重開(kāi)拓“三農(nóng)”領(lǐng)域的增收渠道。一方面，財(cái)政可以利用鄉(xiāng)村“傳統(tǒng)優(yōu)良民風(fēng)、鄉(xiāng)土文化氣息、生態(tài)資源豐富、環(huán)境優(yōu)美、人口密度不高”等特點(diǎn)，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，抑或?qū)⑥r(nóng)業(yè)打造成為規(guī)模龐大、產(chǎn)品質(zhì)量精良、形式多樣的混合型先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，利用數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)區(qū)域功能識(shí)別與分配，構(gòu)建城鄉(xiāng)主體功能區(qū)協(xié)同發(fā)展體系;另一方面，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量供不應(yīng)求，明細(xì)產(chǎn)品供求關(guān)系多樣化的局面”，利用數(shù)字化技術(shù)改變農(nóng)業(yè)發(fā)展粗放模式，促使農(nóng)民及新型經(jīng)營(yíng)主體能夠?qū)κ袌?chǎng)供求與價(jià)格機(jī)制準(zhǔn)確判定，充分挖掘部分農(nóng)產(chǎn)品種類生產(chǎn)潛能，例如，針對(duì)一些年份部分農(nóng)產(chǎn)品供求懸殊明顯，“數(shù)字鄉(xiāng)村”項(xiàng)目應(yīng)充分利用數(shù)字技術(shù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境分析，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率。

地方政府可設(shè)立“數(shù)字鄉(xiāng)村”專項(xiàng)引導(dǎo)基金。我國(guó)“數(shù)字鄉(xiāng)村”專項(xiàng)引導(dǎo)基金應(yīng)該做好兩項(xiàng)工作：一是提高農(nóng)業(yè)數(shù)字化程度，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè);二是引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)，提高人力資本使用效率。財(cái)政應(yīng)認(rèn)清鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀，既要鼓勵(lì)商業(yè)銀行、政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)等支農(nóng)、惠農(nóng)的力度，又要鼓勵(lì)不同層級(jí)政府、社會(huì)資本共同參與農(nóng)業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目。與此同時(shí)，利用政策優(yōu)惠鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開(kāi)展系統(tǒng)性農(nóng)村數(shù)字素養(yǎng)教育。應(yīng)鼓勵(lì)城鎮(zhèn)優(yōu)秀數(shù)字技術(shù)工作人員、產(chǎn)業(yè)管理人員、大學(xué)生參與支農(nóng)項(xiàng)目，注重利用有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的雙向激勵(lì)。

支持有條件的地區(qū)開(kāi)展“城鄉(xiāng)數(shù)字化融合”試點(diǎn)示范。城鄉(xiāng)數(shù)字化融合發(fā)展并不是簡(jiǎn)單地利用有形資本刺激引導(dǎo)人員流動(dòng)，只關(guān)注轉(zhuǎn)移人口如何在鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)獲得應(yīng)有的尊重、幸福感，而應(yīng)該更多關(guān)注如何讓轉(zhuǎn)移人口獲得安居樂(lè)業(yè)的基本技能、就業(yè)機(jī)會(huì)以及生活條件，畢竟這才是實(shí)現(xiàn)深度融合的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)數(shù)字化融合是一個(gè)需要逐步調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程。尤其是西部地區(qū)數(shù)字鴻溝較大，如果沒(méi)有提高農(nóng)民對(duì)先進(jìn)技能的認(rèn)知和操作能力就盲目推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，反而將適得其反，造成居無(wú)定所、土地閑置、失業(yè)人口劇增等多種問(wèn)題。

為此，財(cái)政應(yīng)支持有條件的地區(qū)設(shè)立“城鄉(xiāng)數(shù)字化融合”試點(diǎn)示范區(qū)，優(yōu)先選擇東中部城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝較小、城鄉(xiāng)一體化程度較高的區(qū)域作為試點(diǎn)。一方面，鼓勵(lì)有關(guān)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目聯(lián)合，譬如，整合網(wǎng)上求職平臺(tái)、網(wǎng)上教育平臺(tái)、網(wǎng)上融資平臺(tái)等，為有意向轉(zhuǎn)移的農(nóng)村居民提供城鎮(zhèn)化服務(wù)網(wǎng)上操作平臺(tái);另一方面，利用品牌宣傳、政策優(yōu)惠等方式為轉(zhuǎn)移農(nóng)民提供“綠色通道”，增強(qiáng)農(nóng)民市民化的歸屬感與認(rèn)同感。為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，財(cái)政應(yīng)積極鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司、信息技術(shù)公司、農(nóng)業(yè)類研究機(jī)構(gòu)以及部分服務(wù)業(yè)龍頭企業(yè)等單位參與相關(guān)試點(diǎn)示范，選擇性地納入政府和社會(huì)資本合作的PPP模式（Public-Private Partnership）項(xiàng)目庫(kù)，通過(guò)信息搜集與分析找準(zhǔn)各區(qū)域鄉(xiāng)村的最優(yōu)發(fā)展定位，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)村勞動(dòng)力與生態(tài)資源的合理分配，打造“三農(nóng)”發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。

注釋

[1]葉興慶、程郁、趙俊超、寧夏：《“十四五”時(shí)期的鄉(xiāng)村振興：趨勢(shì)判斷、總體思路與保障機(jī)制》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2020年第9期，第3頁(yè)。

[2]繆小林、張蓉、于洋航：《基本公共服務(wù)均等化治理：從“縮小地區(qū)間財(cái)力差距”到“提升人民群眾獲得感”》，《中國(guó)行政管理》，2020年第2期，第67～71頁(yè)。

[3]朱金良：《合村并鎮(zhèn)要充分尊重農(nóng)民意愿》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2016年6月10日，第4版。

[4]沈費(fèi)偉、袁歡：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)字鄉(xiāng)村治理：實(shí)踐邏輯與優(yōu)化策略》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2020年第10期，第80～88頁(yè)。

[5]張恩銘、盛群力：《培育學(xué)習(xí)者的數(shù)字素養(yǎng)——聯(lián)合國(guó)教科文組織〈全球數(shù)字素養(yǎng)框架〉及其評(píng)估建議報(bào)告的解讀與啟示》，《開(kāi)放教育研究》，2019年第6期，第58～65頁(yè)。

[6]彭超、劉合光：《“十四五”時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化：形勢(shì)、問(wèn)題與對(duì)策》，《改革》，2020年第2期，第20～29頁(yè)。

責(zé) 編/郭 丹