新形勢下如何加強(qiáng)草原承包合同管理的建議

郭金榮

吉林省洮南市草原工作站，吉林洮南 137100

為提升林草資源保護(hù)發(fā)展質(zhì)量，吉林省率先建立林草資源管理新機(jī)制，在市縣開展建立林（草）長制試點(diǎn)工作。在這新形勢下，針對洮南市境內(nèi)的草原承包合同如何加強(qiáng)管理提出了合理建議。

1 洮南市草原承包合同及草原管理基本現(xiàn)狀

1989 年國土一調(diào)數(shù)據(jù)顯示，洮南市草原面積為15.47 hm2；2015年國土二調(diào)數(shù)據(jù)公布的洮南市草地面積為4.41 hm2。二調(diào)數(shù)據(jù)較一調(diào)數(shù)據(jù)減少了11.06 hm2草原。1997～2015年期間，全市共簽訂草原承包合同490余份，涉及草原面積6.12 hm2，承包期分別為30年或50年。受歷史、體制、人為等諸多因素影響，一直以來洮南市草原工作站一直圍繞簽訂草原承包合同的6.12 hm2草原深入開展了草原執(zhí)法和保護(hù)工作。

2 草原承包合同管理中存在主要問題

2.1 很多草原合同效力認(rèn)定上存在爭議

以國土二調(diào)數(shù)據(jù)認(rèn)定草原地類使大部分草原承包合同無法成立，目前吉林省各地均以國土二調(diào)公布的地類數(shù)據(jù)來認(rèn)定草原地類。而洮南市所簽訂490余份草原承包合同是從1997～2015年期間按照國土一調(diào)時(shí)公布地類數(shù)據(jù)簽訂的6.12 hm2草原承包合同。2015年國土二調(diào)公布數(shù)據(jù)時(shí)，合同內(nèi)草原面積僅為2.36 hm2，合同內(nèi)改變草原用途面積為3.76 hm2（其中變?yōu)楦丶s為1.42 hm2，鹽堿地約為2.34 hm2）。如果按照國土二調(diào)公布地類數(shù)據(jù)認(rèn)定草原地類，那么改變用途3.76 hm2草原所涉及的草原承包合同按照規(guī)定應(yīng)解除或者劃轉(zhuǎn)。但是草原承包合同是以合同形式集中管理草原的民事約定，是受法律保護(hù)的，不應(yīng)該解除或劃轉(zhuǎn)。

2.2 草原承包合同引發(fā)的上訪問題日益嚴(yán)重

以國土二調(diào)數(shù)據(jù)作為確定草原的依據(jù)以來，引發(fā)草原承包戶上訪不斷，并呈上升趨勢。主要矛盾是草原承包合同內(nèi)二調(diào)變?yōu)楦氐囊驒?quán)屬問題引發(fā)當(dāng)?shù)卮迕窕蚣w經(jīng)濟(jì)組織與草原承包戶出現(xiàn)糾紛。草原承包合同內(nèi)二調(diào)變?yōu)辂}堿地的，不管是否享受國家原種補(bǔ)貼還是變?yōu)槿斯げ莸氐模^大部分被承包戶開發(fā)為水田或者改為旱田，甚至有很多村民不顧草原承包戶的阻攔到其承包面積內(nèi)把其鹽堿地開發(fā)為水田，占為己有。有的集體經(jīng)濟(jì)組織也不顧草原承包戶的利益，把其承包面積內(nèi)的耕地部分或者鹽堿地又承包給別的村民，從而引發(fā)合同糾紛陸續(xù)不斷。并造成了納入草原工作站管理范圍的草原，出現(xiàn)非法開墾草原的卻被確定為耕地等不合理現(xiàn)象。

2.3 草原資源調(diào)查的職能發(fā)生變化

2019 年政府機(jī)構(gòu)改制后，草原資源調(diào)查和確權(quán)登記職能劃轉(zhuǎn)給自然資源局。自然資源局進(jìn)行草原資源調(diào)查時(shí)，首先得要求草原主管部門提供草原資源的證明材料。草原主管部門能提供的只能是490余份草原承包合同。草原承包合同能否成為草原資源調(diào)查的重要依據(jù)，必須對這490余份草原承包合同慎重考察研究。

3 加強(qiáng)草原合同管理的建議

3.1 先行按照現(xiàn)有合同管理，加強(qiáng)草原管理

重新對納入草原工作站管理范圍的490余份草原承包合同涉及的6.12 hm2草原進(jìn)行梳理、踏查確認(rèn)，除具有正常手續(xù)和占補(bǔ)平衡項(xiàng)目占用使用的草原外，均按照草原地類進(jìn)行管理。草原內(nèi)已經(jīng)變?yōu)楦兀òㄋ铮┑膽?yīng)制定退耕還草計(jì)劃，在三年內(nèi)全部退耕還草；如各村集體經(jīng)濟(jì)組織對其收費(fèi)變?yōu)槠鋬酝飧氐模瑥?022年春季開始一律停止收費(fèi)，簽訂冊外地合同的立即解除合同，三年內(nèi)全部實(shí)施退耕還草；如在規(guī)定期限內(nèi)不進(jìn)行退耕還草的按照開墾草原查處；草原內(nèi)的鹽堿地或者耕地形成前的面貌是人工草地（包括享受國家草原補(bǔ)貼補(bǔ)助和項(xiàng)目資金的草原），一率按照開墾草原查處。并以此為基礎(chǔ)落實(shí)林（草）長制工作，成立領(lǐng)導(dǎo)組織，構(gòu)建工作機(jī)制，落實(shí)草原面積，確保工作落實(shí)到位。

3.2 明確職責(zé)分工，重新界定我市的草原面積

按照三定方案規(guī)定，自然資源局要本著“尊重歷史，結(jié)合實(shí)際”的原則，立即組織人員以納入市草原工作站管理范圍的草原為基礎(chǔ)，兼顧二調(diào)較一調(diào)減少的11.06 hm2草原進(jìn)行草原資源調(diào)查，并對已發(fā)包的草原進(jìn)行確權(quán)登記。對經(jīng)國家、省市立項(xiàng)審批的占補(bǔ)平衡，光伏發(fā)電等項(xiàng)目已經(jīng)占用草原涉及草原承包合同內(nèi)的草原，繼續(xù)按照國土二調(diào)數(shù)據(jù)地類由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理。涉及的草原合同要逐步解除，按照變更后的地類重新簽訂承包合同。