政務(wù)處分與黨紀(jì)處分適用銜接的若干問題

秦前紅，張曉瑜

(武漢大學(xué) 法學(xué)院/黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430056)

一、問題的提出

自國家監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，特別是《中國人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)制定實(shí)施以來，理論界與實(shí)務(wù)界對于盡快制定《監(jiān)察法》配套法律法規(guī)的呼聲越來越強(qiáng)烈。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。2020年6月20日，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過?！墩?wù)處分法》的出臺(tái)無疑對構(gòu)建獨(dú)立的國家監(jiān)察制度體系，強(qiáng)化對國家權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督具有重要意義。

在黨和國家監(jiān)督體系中，與黨紀(jì)處分相對應(yīng)的便是政務(wù)處分?！罢?wù)處分”是伴隨國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程、并由“政紀(jì)處分”演變而來的新的法律概念，指的是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對有違法行為且應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的公職人員進(jìn)行懲戒的處分措施。而“黨紀(jì)處分”是指黨組織、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，對有違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、違反國家法律法規(guī)、違反黨和國家政策、違反社會(huì)主義道德與危害黨、國家和人民利益的行為，且應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員進(jìn)行懲戒的處分措施。兩者互為補(bǔ)充、并行不悖，都是黨和國家監(jiān)督體系中的重要內(nèi)容。按照《政務(wù)處分法》制定工作必須注重與黨紀(jì)的銜接、推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督有效貫通的基本思路，其在違法行為及其適用的處分規(guī)定中吸納并參考了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱《紀(jì)律處分條例》)中違紀(jì)行為的具體情形與處分幅度(1)參見全國人大監(jiān)察和司法委員會(huì)主任委員吳玉良2019年8月22日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法(草案)》的說明。。這使得政務(wù)處分適用的違法行為與黨紀(jì)處分適用的違紀(jì)行為之間存在相當(dāng)程度的行為競合。同時(shí)，政務(wù)處分的對象是所有行使公權(quán)力的公職人員，這其中包括了中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)中的公務(wù)員。而基于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨地位，黨員大多數(shù)又是內(nèi)嵌于公權(quán)力機(jī)關(guān)之中行使公權(quán)力的公職人員。加之紀(jì)檢機(jī)關(guān)是依照黨章黨規(guī)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)的主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)是依照憲法法律履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)的主體，在實(shí)踐中兩者又實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作體制。因此，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察在監(jiān)督權(quán)限、權(quán)力行使主體及其行為上高度一致，具有相輔相成、高度互補(bǔ)的內(nèi)在關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有效貫通使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法的過程中勢必會(huì)面臨政務(wù)處分與黨紀(jì)處分如何適用銜接的理論與實(shí)踐問題，需要認(rèn)真研究并妥善解決。

當(dāng)前在政務(wù)處分與黨紀(jì)處分適用銜接中至少有以下五個(gè)問題需要認(rèn)真研究并妥善處理，分別是中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的文件性質(zhì)界定問題，具體規(guī)范中有關(guān)“規(guī)定”的外延分析問題，違法與違紀(jì)行為的行為事實(shí)厘清問題，處分程度的輕重匹配問題，以及黨規(guī)領(lǐng)域中黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件如何調(diào)整政務(wù)處分行為的問題。

二、中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的文件性質(zhì)界定問題

在國家監(jiān)察體制改革運(yùn)行的過程中，關(guān)涉紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任等內(nèi)容的文件在印發(fā)主體上呈現(xiàn)出多樣性，同時(shí)也帶來了對這些文件的性質(zhì)及其效力如何界定的難題，尤其是中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的文件。從中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站、人民網(wǎng)等官方渠道，我們搜索到以下文件：2020年中共中央辦公廳印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》、2019年中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》、2019年中央紀(jì)委辦公廳印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理主動(dòng)投案問題的規(guī)定(試行)》、2018年中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《國家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》、2018年中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》、2018年中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》(以下簡稱《政務(wù)處分暫行規(guī)定》)等等。從上述所列文件可以看出，印發(fā)主體并不唯一，并且這些文件在內(nèi)容上都基本關(guān)涉到政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的適用。當(dāng)然，理論上還存在印發(fā)主體并不一定是制定主體的情況。比如中央黨內(nèi)法規(guī)以采用中共中央文件形式發(fā)布，因而中共中央辦公廳印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》極有可能是黨的中央組織制定的，但卻是由中共中央辦公廳印發(fā)的。不過，由此也引出了黨規(guī)領(lǐng)域中黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件能否調(diào)整政務(wù)處分行為或者成為適用政務(wù)處分的依據(jù)問題。因?yàn)闊o論是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)集體，亦或是紀(jì)檢監(jiān)察人員個(gè)人作出違反處理檢舉控告工作規(guī)則的行為，都是要受到黨紀(jì)處分與政務(wù)處分懲戒的。對于這個(gè)問題，下文將單列并予以具體研究。其實(shí)，關(guān)涉紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任等內(nèi)容的文件，在印發(fā)主體上所呈現(xiàn)出的多樣性可以分為兩類：一類是除紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之外的主體；另一類則基本是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)本身(聯(lián)合發(fā)文)。就前者而言，對其所印發(fā)的文件在性質(zhì)界定上是沒有爭議的。比如中共中央辦公廳印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》即是中央黨內(nèi)法規(guī)。而對于后者，則往往是文件性質(zhì)界定爭議的焦點(diǎn)，至少在理論上是如此。

在《監(jiān)察法》制定實(shí)施后不久，中央紀(jì)委國家監(jiān)委便聯(lián)合印發(fā)了一些文件，由此在學(xué)術(shù)界也引發(fā)了如何對這些文件的性質(zhì)進(jìn)行界定的探討。有學(xué)者從“兩規(guī)一立”，降低立法成本的角度認(rèn)為黨政聯(lián)合制定的《政務(wù)處分暫行規(guī)定》、《國家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)，但屬于黨內(nèi)法規(guī)中的一種特殊類型——混合性黨規(guī)[1]。也有學(xué)者提出了明確的反對意見，認(rèn)為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的《政務(wù)處分暫行規(guī)定》在體例和發(fā)布形式上雖符合黨內(nèi)法規(guī)的要件，但其制定依據(jù)是《監(jiān)察法》而非黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，并且該規(guī)定以“國監(jiān)發(fā)”的發(fā)文字號(hào)印發(fā)而非使用“中紀(jì)發(fā)”的發(fā)文字號(hào)，因而該規(guī)定在性質(zhì)上只能認(rèn)定為國家監(jiān)委的規(guī)范性文件[2]。確實(shí)，這關(guān)涉到黨政聯(lián)合發(fā)文“制度”統(tǒng)攝下的“規(guī)范”性質(zhì)如何界定的問題。目前學(xué)界對此類“規(guī)范”的性質(zhì)界定大致可以分為以下兩種代表性觀點(diǎn)：其一，雙重屬性說，即黨政聯(lián)合制定的文件兼具黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的“雙重屬性”[3]；其二，單一屬性說，即黨政聯(lián)合制定的文件屬于黨的文件的范疇，但具有法律效力[4]。當(dāng)然，就中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的文件而言，理論上還應(yīng)存在第三種觀點(diǎn)——監(jiān)察法規(guī)。十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確“國家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”[5]。國家監(jiān)察委員會(huì)至此享有制定監(jiān)察法規(guī)的法定職權(quán)。可以預(yù)見的是，在繼續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的過程當(dāng)中，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的工作體制使得中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的文件仍會(huì)不間斷出現(xiàn)，需要對其性質(zhì)有一個(gè)較為清晰的界定。

2020年10月9日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了一篇評(píng)論員文章，其中有一段表述為“深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推動(dòng)出臺(tái)一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)制度，全面推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”[6]。顯然，“法規(guī)制度”可以被理解為黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)亦或者是“雙重屬性”。單從效力的角度來看，上述文件事實(shí)上已經(jīng)超越了自身性質(zhì)屬性的局限，具有極強(qiáng)的強(qiáng)制約束力——由黨的紀(jì)律和國家強(qiáng)制共同構(gòu)成的復(fù)合作用力。并且這些文件在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法適用黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的過程中均發(fā)揮了事實(shí)上的效力。如果將這些文件界定為黨內(nèi)法規(guī)，其中有不少文件在內(nèi)容上并未涉及過多黨內(nèi)事務(wù)，反而更多涉及國家事務(wù)，其作為黨內(nèi)法規(guī)的效力外溢遠(yuǎn)大于其應(yīng)有之效力，有違制度理性。如果將這些文件界定為監(jiān)察法規(guī)，其中又有不少文件在內(nèi)容上涉及到黨組織、黨員，而“國家法律不宜對黨的活動(dòng)作出具體規(guī)定”[7]。目前，隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的不斷推進(jìn)，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的文件在內(nèi)容上已經(jīng)顯現(xiàn)出模糊傳統(tǒng)意義上黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整界限的趨勢。顯然雙重屬性說的觀點(diǎn)更符合當(dāng)下理論與實(shí)踐的需要。但是，如果認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文“制度”統(tǒng)攝下的“規(guī)范”都具有國法的性質(zhì)，則勢必給現(xiàn)有的法治秩序帶來沖擊。因而，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的文件可能不單單是一個(gè)“雙重屬性”的問題，需要從更高的制度層面來思考。有學(xué)者從傳統(tǒng)憲法學(xué)所采用的“國家機(jī)構(gòu)”一詞在履行憲法制度功能上存在的制度缺陷切入，提出了“憲法機(jī)構(gòu)”的概念，并以此來容納黨和國家機(jī)構(gòu)改革中的黨政混合機(jī)構(gòu)，進(jìn)而可以運(yùn)用憲法機(jī)構(gòu)的制度功能來表述這些黨政混合的機(jī)構(gòu)的憲法性質(zhì)，從而把這些機(jī)構(gòu)有效地納入憲法的合憲性控制之下[8]。根據(jù)憲法規(guī)定，唯有國家機(jī)關(guān)可以行使公權(quán)力，對國家事務(wù)進(jìn)行直接管理。紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為黨的機(jī)關(guān)，不是憲法所確定的公權(quán)力行使主體，不能直接行使公權(quán)力。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，屬黨和國家機(jī)構(gòu)改革中的一類極為特殊的形態(tài)，即為改革，從憲制的角度去思考其對促進(jìn)法治發(fā)展之價(jià)值可能是一條近路。

三、具體規(guī)范中有關(guān)“規(guī)定”的外延問題

觀諸于《政務(wù)處分法》與《紀(jì)律處分條例》及其相關(guān)規(guī)范文本不難發(fā)現(xiàn)，其中不乏有“依照規(guī)定”“按照規(guī)定”“不按照規(guī)定”“違反規(guī)定”“不按照有關(guān)規(guī)定”“違反有關(guān)規(guī)定”等規(guī)范表述。此類有關(guān)“規(guī)定”的規(guī)范表述是國家立法與黨內(nèi)立規(guī)中較為常見的一種立法立規(guī)技術(shù)規(guī)范。不過，該規(guī)范表述通常會(huì)帶來對“規(guī)定”具體所涉之內(nèi)涵與外延問題。一般意義上講，“規(guī)定”的內(nèi)涵指的是該具體規(guī)范中所涉事項(xiàng)的規(guī)定。但到底涵蓋哪些規(guī)定，則屬于“規(guī)定”的外延問題。故此處所探討的政務(wù)處分與黨紀(jì)處分具體規(guī)范中有關(guān)“規(guī)定”的外延分析問題，主要是指對上述規(guī)范表述中有關(guān)“規(guī)定”所確指的規(guī)定的范圍問題。之所以需要對此加以討論，其原因主要有三：一是在作為政務(wù)處分與黨紀(jì)處分主要適用依據(jù)的《政務(wù)處分法》與《紀(jì)律處分條例》中，此類有關(guān)“規(guī)定”的規(guī)范表述出現(xiàn)頻率較高(2)通過梳理兩個(gè)規(guī)范文本的具體內(nèi)容，《政務(wù)處分法》中“依照規(guī)定”出現(xiàn)1次，“按照規(guī)定”出現(xiàn)4次，“不按照規(guī)定”出現(xiàn)3次，“違反規(guī)定”出現(xiàn)12次，“違反有關(guān)規(guī)定”出現(xiàn)1次?！都o(jì)律處分條例》中“依照規(guī)定”出現(xiàn)6次，“按照規(guī)定”出現(xiàn)5次，“不按照規(guī)定”出現(xiàn)3次，“不按照有關(guān)規(guī)定”出現(xiàn)2次，“違反有關(guān)規(guī)定”出現(xiàn)26次。。二是此類有關(guān)“規(guī)定”的規(guī)范表述主要出現(xiàn)在關(guān)于違法與違紀(jì)行為及其適用的處分的具體規(guī)范中，而“規(guī)定”指向的范圍不明確使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對部分規(guī)范如何適用存在不同疑問，同時(shí)也給政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的適用銜接造成了一定阻礙(3)《政務(wù)處分法》中此類有關(guān)“規(guī)定”的規(guī)范表述在違法行為及其適用的處分的具體規(guī)范中出現(xiàn)13次?！都o(jì)律處分條例》中此類有關(guān)“規(guī)定”的規(guī)范表述在違紀(jì)行為及其適用的處分的具體規(guī)范中出現(xiàn)32次。。三是此類有關(guān)“規(guī)定”所指向的規(guī)定范圍主要包括黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，在黨員所有違反國家法律的行為都是違紀(jì)行為的前提下，國家法律無疑可以作為界定黨員違紀(jì)行為、適用黨紀(jì)處分的依據(jù)，但黨規(guī)領(lǐng)域中黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件能否作為界定公職人員違法行為、適用政務(wù)處分的依據(jù)則需要進(jìn)一步探討。

在傳統(tǒng)法治語境下，基于“國家法中心主義”思維定勢，在國家法律具體規(guī)范當(dāng)中出現(xiàn)此類有關(guān)“規(guī)定”的規(guī)范表述時(shí)，對其所指向的規(guī)定的范圍理解一般是特定的，即只包括國家法律。因而，對于公職人員違法行為的理解，也一般是指違反國家法律的行為，這其中并不包含違反黨規(guī)領(lǐng)域中黨內(nèi)法規(guī)甚至是規(guī)范性文件的行為。而黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的制度載體，目前學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)是否具有“法”屬性，以及能否跨界調(diào)整特別是能否介入國家執(zhí)法領(lǐng)域持明顯的反對態(tài)度。有秉持單一屬性說觀點(diǎn)的學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)能夠成為監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的正當(dāng)性進(jìn)行過論證，其證成邏輯包括以下四個(gè)方面：一是混合性黨規(guī)的必然要求,二是黨規(guī)與國法互補(bǔ)的需要,三是確保從嚴(yán)治黨的必需,四是回應(yīng)法治實(shí)踐的需要[1]。即便秉持單一屬性說的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為在監(jiān)察執(zhí)法領(lǐng)域，除了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)之外的其他黨內(nèi)法規(guī)不能作為監(jiān)察機(jī)關(guān)給予公職人員政務(wù)處分的執(zhí)法依據(jù)，但可以作為界定公職人員違法行為的規(guī)范依據(jù)。首先，從合法性的角度來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)必須具有國家法律的性質(zhì)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使公權(quán)力的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)權(quán)力“法”定，“法”無授權(quán)不可為，所依之執(zhí)“法”依據(jù)只能是體現(xiàn)國家意志的國家法律。因而，純粹黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件性質(zhì)的文件不能作為監(jiān)察機(jī)關(guān)基于公職人員政務(wù)處分的執(zhí)法依據(jù)。其次，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)可以適度調(diào)整政務(wù)處分行為。黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)第13條為規(guī)范依據(jù)(4)《制定條例》第13條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！?，可以適度調(diào)整政府職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，此處的“政府”應(yīng)作廣義上的理解——國家政權(quán)機(jī)關(guān)。其規(guī)范屬性既體現(xiàn)了黨的意志，又體現(xiàn)了國家意志，因而可以作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。最后，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法依據(jù)與行為界定依據(jù)區(qū)分開來。由于《政務(wù)處分法》將《紀(jì)律處分條例》中的一些違紀(jì)行為吸納為了違法行為，且這些被吸納的違法行為在國家法律層面并沒有具體的界定依據(jù)，這就事實(shí)上產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件成為公職人員違法行為界定依據(jù)的合理性基礎(chǔ)。例如《政務(wù)處分法》第32條規(guī)定：“在選拔任用、錄用、聘用、考核、晉升、評(píng)選等干部人事工作中違反有關(guān)規(guī)定的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級(jí)或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除?！卑凑拯h管干部原則，有關(guān)選拔任用、錄用、聘用、考核、晉升、評(píng)選等干部人事工作主要屬于黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件所調(diào)整的事項(xiàng)，在國家法律當(dāng)中并未對干部人事工作中的選拔任用、錄用、聘用、考核、晉升、評(píng)選等行為有明確規(guī)定。故此處“違反有關(guān)規(guī)定”主要指的是公職人員違反黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件中關(guān)于干部人事工作規(guī)定的行為，而具體適用政務(wù)處分則是依據(jù)《政務(wù)處分法》第32條之規(guī)定。

至于如何界定政務(wù)處分與黨紀(jì)處分具體規(guī)范中有關(guān)“規(guī)定”所涵蓋的規(guī)定范圍，則需要針對具體規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行分析。概括來說，主要包括以下三種情形：一是有關(guān)“規(guī)定”的具體規(guī)范中所涉行為事項(xiàng)同屬于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同調(diào)整的行為事項(xiàng)，此時(shí)有關(guān)“規(guī)定”所涵蓋的規(guī)定范圍應(yīng)當(dāng)包括黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律當(dāng)中有關(guān)該行為事項(xiàng)的規(guī)定。二是有關(guān)“規(guī)定”的具體規(guī)范中所涉行為事項(xiàng)僅屬于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的行為事項(xiàng)，此時(shí)有關(guān)“規(guī)定”所涵蓋的范圍則僅包括黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定。三是有關(guān)“規(guī)定”的具體規(guī)范所涉行為事項(xiàng)僅屬于國家法律調(diào)整的行為事項(xiàng)，此時(shí)有關(guān)“規(guī)定”所涵蓋的范圍則僅包括國家法律中的有關(guān)規(guī)定。

四、違法與違紀(jì)行為的事實(shí)厘清問題

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對具有黨員身份的公職人員同時(shí)適用政務(wù)處分與黨紀(jì)處分應(yīng)當(dāng)是基于同一既違反國法又違反黨紀(jì)的行為事實(shí)。所謂“同一行為事實(shí)”，是指行為客體或?qū)ο?，以及行為表現(xiàn)這兩個(gè)構(gòu)成要件均相同的情形。如果其中之一發(fā)生變化，則屬于不同事實(shí)，應(yīng)當(dāng)僅適用政務(wù)處分或者黨紀(jì)處分。在黨紀(jì)嚴(yán)于國法的背景下，基于黨員所有違反國家法律的行為都是違紀(jì)行為的前提，事實(shí)上并不存在僅適用政務(wù)處分的情形。但卻存在著有些行為應(yīng)受到黨紀(jì)處分，但未必要受到政務(wù)處分的情形。具體而言，“所謂把黨紀(jì)挺在法律前面，是指在日常生活和工作中，就要使黨員受到黨紀(jì)的嚴(yán)格約束，抓早抓小、防微杜漸，避免走上違法犯罪道路?！盵9]當(dāng)然存在一些行為僅是違反黨紀(jì)的違紀(jì)行為，僅需適用黨紀(jì)處分事由給予黨紀(jì)處分。換句話說，在強(qiáng)調(diào)“黨員有模范遵守國家法律法規(guī)的義務(wù)，違反國家法律法規(guī)的行為都是違紀(jì)行為”[10]的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)黨員所有違反黨紀(jì)的行為并不都是違法行為。在執(zhí)紀(jì)審查與執(zhí)法調(diào)查實(shí)踐中，不乏存在對黨員所有違反黨紀(jì)的行為不都是違法行為的誤讀，特別是在對具有黨員身份的公職人員適用較輕黨紀(jì)處分但不應(yīng)適用政務(wù)處分的情況下，仍然給予政務(wù)處分，追求政務(wù)處分與黨紀(jì)處分輕重程度的相應(yīng)匹配。這顯然違背了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)適用政務(wù)處分與黨紀(jì)處分應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循事由法定的基本原則。因此，違法與違紀(jì)行為的行為事實(shí)厘清問題，實(shí)質(zhì)上就是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在規(guī)范執(zhí)行層面上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法依規(guī)厘清違法與違紀(jì)行為的行為事實(shí)，然后再加以適用政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的問題。

從規(guī)范制定的層面來看，政務(wù)處分事由與黨紀(jì)處分事由并非只有行為事實(shí)完全競合這一種狀態(tài)，還存在著行為事實(shí)部分競合或者行為事實(shí)完全不同的狀態(tài)。其一，行為事實(shí)完全競合的狀態(tài)。以《政務(wù)處分法》第31條第二款之規(guī)定與《紀(jì)律處分條例》第81條之規(guī)定為例，兩者處分事由所規(guī)定的行為事實(shí)完全相同，屬于行為事實(shí)完全競合的狀態(tài)(5)《政務(wù)處分法》第31條第二款規(guī)定：“違反規(guī)定取得外國國籍或者獲取境外永久居留資格、長期居留許可的，予以撤職或者開除?！?《紀(jì)律處分條例》第81條規(guī)定：“違反有關(guān)規(guī)定取得外國國籍或者獲取國(境)外永久居留資格、長期居留許可的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分。”。對于此類行為事實(shí)完全競合的行為進(jìn)行懲戒時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用政務(wù)處分和黨紀(jì)處分。其二，行為事實(shí)部分競合的狀態(tài)。以《政務(wù)處分法》第38條第五項(xiàng)之規(guī)定與《紀(jì)律處分條例》第112條第六項(xiàng)之規(guī)定為例(6)《政務(wù)處分法》第38條第五項(xiàng)規(guī)定：“其他侵犯管理服務(wù)對象利益的行為，造成不良后果或者影響的，情節(jié)較重的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)嚴(yán)重的，予以降級(jí)或者撤職?！?《紀(jì)律處分條例》第112條第六項(xiàng)規(guī)定：“有其他侵害群眾利益行為的，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分?！?，兩者處分事由所規(guī)定的行為事實(shí)基本相同，但行為所具體指向的對象不同，且在行為表現(xiàn)方面存在明顯差別，故屬于行為事實(shí)部分競合的狀態(tài)。具體分析之，前者所指向的對象是管理服務(wù)對象，后者所指向的對象是群眾，群眾的范圍顯然比管理服務(wù)對象的范圍要廣泛的多，且前者要求必須造成不良后果或者影響才能適用政務(wù)處分。那么當(dāng)具有黨員身份的公職人員有侵害管理服務(wù)對象利益的行為，但并未造成不良后果或者影響時(shí)，其行為僅是違紀(jì)行為而非違法行為，應(yīng)當(dāng)僅由紀(jì)檢機(jī)關(guān)適用黨紀(jì)處分。但當(dāng)具有黨員身份的公職人員有侵犯管理服務(wù)對象利益的行為，且造成不良后果或者影響時(shí)，其行為不僅是違紀(jì)行為，同時(shí)也是違法行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用黨紀(jì)處分和政務(wù)處分。其三，行為事實(shí)完全不同的狀態(tài)。行為事實(shí)完全不同的狀態(tài)主要是指在黨紀(jì)嚴(yán)于國法的背景下，“黨內(nèi)法規(guī)對黨員的道德要求要高于國家法律對公民的道德要求”[9]，黨紀(jì)處分事由所規(guī)定的行為事實(shí)在政務(wù)處分事由中并未有相關(guān)規(guī)定的情形。例如《紀(jì)律處分條例》第74條所規(guī)定的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定組織、參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)等”黨紀(jì)處分事由，在政務(wù)處分事由中并未有相關(guān)規(guī)定。對于此類行為進(jìn)行懲戒時(shí)，僅需由紀(jì)檢機(jī)關(guān)適用黨紀(jì)處分。

五、處分程度的輕重匹配問題

如前所述，《政務(wù)處分法》在違法行為及其適用的處分規(guī)定中吸納并參考了《紀(jì)律處分條例》中違紀(jì)行為的具體情形與處分幅度。因而，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對具有黨員身份的公職人員同時(shí)適用政務(wù)處分與黨紀(jì)處分時(shí)，便面臨著兩者如何匹配適用的問題。從規(guī)范制定的層面來看，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的輕重程度相應(yīng)匹配已然成為了一項(xiàng)基本原則。例如《紀(jì)律處分條例》第70條關(guān)涉民主集中制的規(guī)定：“違反民主集中制原則，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分?！迸c此相對應(yīng)的，《政務(wù)處分法》第30條關(guān)涉民主集中制的規(guī)定：“違反民主集中制原則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)，或者拒不執(zhí)行、擅自改變集體作出的重大決定的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)嚴(yán)重的，予以降級(jí)或者撤職。”而在規(guī)范執(zhí)行層面，如何理解和把握政務(wù)處分與黨紀(jì)處分在規(guī)范制定層面中的輕重程度相應(yīng)匹配，則成為需要進(jìn)一步思考的現(xiàn)實(shí)問題。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第7條所規(guī)定的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實(shí)踐中的紀(jì)律處理如何匹配適用作出了規(guī)定(7)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第7條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，經(jīng)常開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)?！保渲斜O(jiān)督執(zhí)紀(jì)第二、第三種形態(tài)就體現(xiàn)出了實(shí)踐中適用黨紀(jì)處分與組織調(diào)整、重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)相應(yīng)匹配的原則，即黨紀(jì)輕處分對應(yīng)組織調(diào)整、黨紀(jì)重處分對應(yīng)重大職務(wù)調(diào)整。同時(shí)，這也內(nèi)含了對處分輕重程度劃分的內(nèi)在邏輯，即應(yīng)當(dāng)以是否涉及職務(wù)調(diào)整為界限。是故，黨紀(jì)輕處分包括警告、嚴(yán)重警告，黨紀(jì)重處分則包括撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍；政務(wù)輕處分包括警告、記過、記大過、降級(jí)，政務(wù)重處分則包括撤職、開除。有學(xué)者曾更為深刻地指出，黨紀(jì)處分與政務(wù)處分輕重程度相當(dāng)，其目的在于防止兩種處分適用畸輕畸重或者以一種處分代替另一種處分，有利于保障黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督銜接貫通，并將處分之輕重程度分為三檔：第一檔為警告、記過等申誡類處分；第二檔為撤銷黨內(nèi)職務(wù)、撤職等職務(wù)類處分；第三檔為開除黨籍、開除公職等資格類處分[11]。因而，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對具有黨員身份的公職人員同時(shí)適用政務(wù)處分與黨紀(jì)處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)“遵循‘輕輕、重重’的匹配原則”[12]。理論上，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分輕重程度相應(yīng)匹配還存在一個(gè)時(shí)效的問題。根據(jù)《紀(jì)律處分條例》第29條所規(guī)定的先黨紀(jì)處分后政務(wù)處分的處分順序，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出兩種處分可能會(huì)存在一定的時(shí)間差。但可以通過設(shè)定相同的生效時(shí)間來予以解決，避免變相延長處分期間，以便于保護(hù)被處分人的正當(dāng)權(quán)益。由此也可以進(jìn)一步推導(dǎo)出，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分之間實(shí)際上并不存在誰匹配誰的問題，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)互相匹配的邏輯。這就要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對具有黨員身份的公職人員同時(shí)適用政務(wù)處分與黨紀(jì)處分時(shí)，不能出現(xiàn)黨紀(jì)重處分而政務(wù)輕處分或者黨紀(jì)輕處分而政務(wù)重處分等情況。

其實(shí)，對于政務(wù)處分與黨紀(jì)處分輕重程度相應(yīng)匹配的原則，《政務(wù)處分暫行規(guī)定》第8條有明確規(guī)定(8)《政務(wù)處分暫行規(guī)定》第八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員中的中共黨員給予政務(wù)處分，一般應(yīng)當(dāng)與黨紀(jì)處分的輕重程度相匹配。其中，受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看處分的，如果擔(dān)任公職，應(yīng)當(dāng)依法給予其撤職等政務(wù)處分。嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職。”。不過，該規(guī)定在《政務(wù)處分法》中并未予以保留。這與當(dāng)下國家法律的立法實(shí)踐是相契合的。在國家法律體系中，法律法規(guī)一般僅對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出原則性規(guī)定，極少作出調(diào)整黨務(wù)關(guān)系、涉及黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)定。因此，《政務(wù)處分法》也僅在第4條對“給予公職人員政務(wù)處分，堅(jiān)持黨管干部原則，集體討論決定”作出規(guī)定，而對于《政務(wù)處分暫行規(guī)定》中的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、中共黨員、黨紀(jì)處分等相關(guān)規(guī)范內(nèi)容均未予以保留。因而，對于政務(wù)處分與黨紀(jì)處分在適用銜接中應(yīng)當(dāng)輕重程度相應(yīng)匹配的基本原則，應(yīng)當(dāng)在未來《紀(jì)律處分條例》的修訂中予以補(bǔ)充。

六、黨規(guī)領(lǐng)域中黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件如何調(diào)整政務(wù)處分行為的問題

從嚴(yán)格意義上來講，政務(wù)處分行為是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行懲戒的公權(quán)力行為。黨內(nèi)法規(guī)不是國家法律，“兩者在制定主體、表現(xiàn)形式和體系結(jié)構(gòu)、制定程序、適用范圍、規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施方式等方面存在顯著區(qū)別”[13]，黨內(nèi)法規(guī)顯然不能調(diào)整政務(wù)處分行為。但與國家法律對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出原則性規(guī)定相類似，黨內(nèi)法規(guī)可以對規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)中涉及到的政務(wù)處分行為作出一些原則性規(guī)定。例如《紀(jì)律處分條例》第29條所規(guī)定的先黨紀(jì)處分后政務(wù)處分的處分順序，即屬于原則性規(guī)定。在現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度框架下，黨內(nèi)法規(guī)確有需要對政務(wù)處分行為進(jìn)行具體調(diào)整，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《制定條例》第13條之規(guī)定采取黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的方式進(jìn)行。黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法治實(shí)踐中的一種特殊制度現(xiàn)象。雖然學(xué)界對于黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)在性質(zhì)界定上存在較大爭議，但大多數(shù)學(xué)者傾向于將其界定為黨內(nèi)法規(guī)。就此類黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)而言，無論是學(xué)理亦或是制度界定上的單一屬性，均面臨如何闡釋黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的棘手問題。在中國特色社會(huì)主義法治體系中，從“內(nèi)”與“外”兩個(gè)相反方向來辯證看待國家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系間的效力關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的效力“外溢”則不可避免地使得國家法律的效力“內(nèi)卷”。換句話說，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整政務(wù)處分行為則勢必會(huì)擠占國家法律的適用空間，從而使得國家法律的效力內(nèi)卷化。而雙重屬性說的觀點(diǎn)所面臨的理論與實(shí)踐困境顯然是，倘若黨政聯(lián)合發(fā)文“制度”統(tǒng)攝下的“規(guī)范”能夠作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，那此類文件能否作為司法實(shí)踐中的判案依據(jù)？抑或是此類黨內(nèi)法規(guī)既體現(xiàn)黨的意志，又體現(xiàn)國家意志，如果將其性質(zhì)界定為兼具黨內(nèi)法規(guī)與國家法律這兩種性質(zhì)屬性，該如何去作出合理的憲制安排？這些疑問都是現(xiàn)下法治實(shí)踐中亟需深入研究的重要問題。

規(guī)范性文件，無論是在國法領(lǐng)域亦或是黨規(guī)領(lǐng)域，都是頗具爭議的一種規(guī)范類型。與國法領(lǐng)域中的規(guī)范性文件相比，黨規(guī)領(lǐng)域中的規(guī)范性文件具有更加明顯的特殊性。特別是黨的主張類文件，“黨的主張類(包含政策等)具有不同于黨內(nèi)法規(guī)必須與法律保持一致的特殊性，即黨的主張可以與法律不一致，而且在不一致的情況下需要法律進(jìn)行相應(yīng)修改，而不是相反?！盵14]顯然，黨的主張類文件是可以調(diào)整政務(wù)處分行為的。除黨的主張類文件之外的其他規(guī)范性文件，包括黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件，則更多的體現(xiàn)出政策屬性。就這些規(guī)范性文件而言，其典型特征重在“論”，“包括闡明某一主題的重大意義，推進(jìn)相關(guān)工作的重要性與緊迫性、指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、主要任務(wù)、重要舉措、組織保障等，以發(fā)動(dòng)、號(hào)召、部署工作等”[4]267。例如《政務(wù)處分法》正式施行后不久，中央紀(jì)委辦公廳、國家監(jiān)委辦公廳便聯(lián)合印發(fā)了《做好政務(wù)處分法實(shí)施工作》的通知，其主要內(nèi)容為：“強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識(shí)制定《政務(wù)處分法》的意義；指出要準(zhǔn)確把握《政務(wù)處分法》的要求，依法精準(zhǔn)做好政務(wù)處分工作；要求要采取有力措施，抓好《政務(wù)處分法》實(shí)施工作?！睆奈募男问脚c內(nèi)容來看，該通知屬于黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件，同時(shí)也并沒有涉及具體調(diào)整政務(wù)處分行為。有鑒于政務(wù)處分的懲戒性、嚴(yán)厲性與權(quán)威性，實(shí)踐中紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量避免通過規(guī)范性文件來具體調(diào)整政務(wù)處分行為。不過，在黨內(nèi)法規(guī)或者國家法律對某種行為界定缺位的情況下，規(guī)范性文件可以作為對公職人員違紀(jì)違法行為界定的依據(jù)。

結(jié)語

政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的有效適用銜接是新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職權(quán)、彰顯監(jiān)督功能、形成監(jiān)督合力所必須深入研究的重要理論與實(shí)踐問題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮合署辦公體制優(yōu)勢，嚴(yán)格依照紀(jì)律和法律的尺度，遵循黨紀(jì)嚴(yán)于國法、處分事由法定、處分輕重程度相應(yīng)匹配等基本原則，來處理政務(wù)處分與黨紀(jì)處分間的適用銜接關(guān)系。而在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與監(jiān)察執(zhí)法的過程中，政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的適用銜接絕不僅存在上述所提到的五個(gè)問題，諸如監(jiān)察調(diào)查與紀(jì)律審查一體進(jìn)行中的證據(jù)銜接、政務(wù)處分與黨紀(jì)處分同時(shí)適用中的程序銜接，以及黨紀(jì)政務(wù)處分與法律處置結(jié)果間的適用銜接等，亦是值得重點(diǎn)探討的現(xiàn)實(shí)問題。這同時(shí)也意味著，在推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的新階段，還需繼續(xù)完善紀(jì)檢監(jiān)察工作協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建更加協(xié)同高效的權(quán)力監(jiān)督樣態(tài)，以便進(jìn)一步強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。