鑄牢國家認同視域下中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策研究

羅 東

[提要]和平解放70年來，中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策具有堅實的法律、政策和社會基礎(chǔ)。作為國家治理手段之一，西藏特殊優(yōu)惠金融政策的形成和發(fā)展有其自身的特點，并通過信貸調(diào)節(jié)、利率優(yōu)惠和利差補貼等方式，發(fā)揮著助推社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的重要功能，鑄牢了西藏各族人民廣泛且深入的國家認同意識。這一實踐之于邊疆民族地區(qū)鑄牢國家認同意識的啟示是，把社會主義作為制度基石、幫助民族地區(qū)發(fā)展作為根本路徑，構(gòu)建“中華民族大家庭”作為治理目標(biāo)。

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在中央第七次西藏工作座談會中指出，“西藏工作必須堅持以維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結(jié)為著眼點和著力點……要培育和踐行社會主義核心價值觀，不斷增強各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認同?！盵1]考慮到西藏社會治理的特殊性，在社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的今天，這顯然意味著解決社會經(jīng)濟這一民族工作的關(guān)鍵問題，縮小民族地區(qū)的社會經(jīng)濟差距，鑄牢各族群眾高度的中華民族共同體意識是當(dāng)前乃至今后很長時期內(nèi)西藏工作的重要使命。這就要求理論工作者在具體的研究實踐中要考量西藏各項政策的具體情況，總結(jié)、提煉成熟做法的有益經(jīng)驗，挖掘其內(nèi)涵和啟示，概括具有指導(dǎo)意義的政策理論的一般規(guī)律，為全國邊疆民族地區(qū)治理體系的完善提供借鑒。

一般來說，國家認同反映的是人與國家的基本關(guān)系，其通過對國家政治合法性基礎(chǔ)的確認，而影響著國家的穩(wěn)定與發(fā)展，內(nèi)在的基本邏輯是“人是國家的主體，建設(shè)國家；國家最大限度地滿足人的生存與發(fā)展基本需求”。[2]國家認同反映的是人民對國家的忠誠，人民對國家的認同“就意味著他們對國家政治權(quán)、政治統(tǒng)治以及政治共同體的承認和認可”，[3]同時也意味著國家有責(zé)任保障和維護他們的合法權(quán)益，能夠賦予他們維持生計與發(fā)展的各項政策。經(jīng)由以國家權(quán)力為載體和后盾的各項特殊優(yōu)惠政策，國家與人民建立起最直接的聯(lián)系，使得人們形成對政策最直觀的感知和體認，由此升華為對國家的認同。因此，特殊優(yōu)惠政策是實現(xiàn)國家認同的重要方術(shù)，能夠?qū)崿F(xiàn)政治權(quán)力的有效運行和社會治理的有序推進，從而促進人們對國家的情感。

新時期，隨著經(jīng)濟全球化和文化多元化影響的不斷加深，西藏社會的開放程度和包容度也在不斷提升，鑄牢國家認同所依賴的經(jīng)濟基礎(chǔ)，整合不同利益群體所持有的認同觀念與國家認同的關(guān)系就成為社會治理實踐中面臨的一項新挑戰(zhàn)。西藏地區(qū)地處高原腹地的自然環(huán)境和相對薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)，導(dǎo)致它與其他各省的發(fā)展差距日益擴大，加之以十四世達賴集團為代表的分裂勢力的蠱惑和煽動，成為影響國家認同的潛在威脅。這顯然意味著推動經(jīng)濟快速發(fā)展，全面提高各族人民的生活水平成為當(dāng)前西藏治理最重要的目標(biāo)。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，盡管有人認為西藏銀行業(yè)發(fā)展對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長的促進缺乏效率，[4]然而在推動西藏經(jīng)濟社會發(fā)展中金融所發(fā)揮的巨大作用是毋庸置疑的。①因此，以國家認同為視角考量中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策無疑具有重要的理論價值。

圍繞中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策之于國家認同構(gòu)建所蘊含的理論價值，學(xué)界的研究相對單薄?？傮w來看，現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究主要集中在以下兩個方面：一是采用社會學(xué)定量研究方法，或從對國家文化的了解和認同出發(fā)，以測量國家政策、重大事件和西藏發(fā)展的個體感受為內(nèi)容，對整個西藏自治區(qū)民眾的國家認同狀況進行呈現(xiàn)；[5]或以特殊群體如農(nóng)牧民群眾為調(diào)查對象測度其國家認同狀況，認為需要從社會經(jīng)濟均衡化發(fā)展的基礎(chǔ)上鞏固和強化特殊群體的國家認同。[6]二是采用經(jīng)濟學(xué)實證研究方法，或從銀行的金融效率，[7]或從改革開放以來金融發(fā)展與經(jīng)濟的關(guān)系，[8][9][10]或從金融與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀[11]等角度研究金融對西藏經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，揭示金融對經(jīng)濟增長的促進作用。毫無疑問，這些理論研究對于考察西藏自治區(qū)少數(shù)民族群眾的國家認同狀況，揭示金融對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，具有重要的學(xué)術(shù)價值。然而，這些研究缺乏從國家認同的視角來考量中央賦予西藏特殊優(yōu)惠金融政策豐富內(nèi)涵的路徑，僅僅停留在“器”的層面上的觀察，而忽略了其在“道”的層面上的內(nèi)在邏輯。

基于此，本文要研究的問題是：在“器”的層面上，中央賦予西藏特殊優(yōu)惠的金融政策，在制度學(xué)意義上是如何通過科學(xué)設(shè)計和靈活實踐，最終實現(xiàn)了對全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的顯著提升？在“道”的層面上，這一成功的民族地區(qū)金融政策實踐和帶給西藏人民最直觀的感知、體認，對繼續(xù)加強構(gòu)建平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系，存在哪些具有指導(dǎo)意義的一般化理論規(guī)律，從而實現(xiàn)國家在場，切實增強邊疆少數(shù)民族對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨和中國特色社會主義的強烈認同意識？

二、國家責(zé)任：特殊優(yōu)惠金融政策背景分析

西藏地區(qū)地處祖國西南邊疆，青藏高原腹地，四周高山環(huán)繞，常年高寒缺氧，具有“五位一體”的區(qū)位特點。②長期以來，由于地域、經(jīng)濟和自然環(huán)境等多重因素的制約和影響，加之獨具特色的文化傳統(tǒng)和民族語言，使得如何鑄牢西藏地區(qū)各族人民群眾的中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，實現(xiàn)西藏人民與全國人民一道邁入小康社會的宏偉目標(biāo)，一直都是西藏成功治理的基本課題。中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策作為國家民族政策的有機組成部分，其實質(zhì)就是利用金融在經(jīng)濟發(fā)展中的核心功能優(yōu)勢，采取因地制宜的政策實踐，通過金融的貨幣融通和杠桿撬動作用，合理有效配置社會資源，推動經(jīng)濟快速發(fā)展，不斷縮小西藏與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距，改善各族群眾的生活質(zhì)量，促進社會發(fā)展和民族團結(jié)。這一政策的制定和完善曾面臨著紛繁的社會歷史背景，歸納起來主要包括以下三個方面。

(一)從《共同綱領(lǐng)》到《民族區(qū)域自治法》：發(fā)展西藏的法律基礎(chǔ)

建設(shè)西藏，發(fā)展西藏，是黨和國家一直以來治理西藏的出發(fā)點和落腳點。早在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(簡稱《共同綱領(lǐng)》)的第五十三條就規(guī)定，“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”[12](P.286-287)。由此，將幫助各少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展政治、經(jīng)濟等各項事業(yè)以建國大綱和臨時憲法的形式固定下來，從而彰顯了國家發(fā)展包括西藏在內(nèi)的各少數(shù)民族地區(qū)的決心和意志。[13]1951年5月，《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》(簡稱《十七條協(xié)議》)簽訂，標(biāo)志著西藏和平解放。《十七條協(xié)議》提出了西藏發(fā)展的方向和路徑，其總綱部分再次重申“中央人民政府則幫助各少數(shù)民族發(fā)展其政治、經(jīng)濟和文化教育的建設(shè)事業(yè)”，[14](P.43)體現(xiàn)了中央政府將幫助西藏發(fā)展視為天職的積極態(tài)度。新中國成立后的第一部《憲法》(又稱“五四憲法”)，不僅明確規(guī)定在少數(shù)民族地區(qū)實施民族區(qū)域自治制度，并且在第七十二條規(guī)定“各上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障各自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)行使自治權(quán)，并且?guī)椭魃贁?shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟和文化的建設(shè)事業(yè)”。[15](P.464)作為法律術(shù)語，“應(yīng)當(dāng)”一詞充分體現(xiàn)了幫助少數(shù)民族發(fā)展的國家決心?，F(xiàn)行《憲法》第四條延續(xù)了這一蘊含著國家責(zé)任的規(guī)定，“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展”，[16](P.6)從而將發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的各項事業(yè)確定為憲法責(zé)任。1984年10月頒布實施的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(簡稱《民族區(qū)域自治法》)，對現(xiàn)行憲法的這一規(guī)定從實施到保障都作出了詳實的規(guī)定，是我國實施《憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，對于發(fā)展民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化等各項事業(yè)提供了重要法律保障。

因此，從《共同綱領(lǐng)》到現(xiàn)行《憲法》再到《民族區(qū)域自治法》，這一系列高位階的國家基本法的出臺，為少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展提供了重要的法律基礎(chǔ)，并將促進少數(shù)民族地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展視為國家責(zé)任寫入基本法。這為國家制定旨在促進西藏發(fā)展的各項政策提供了強大的法律支撐，中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策也就成為實施好這一系列法律的重要舉措。

(二)國家扶持與全國支援：發(fā)展西藏的政策基礎(chǔ)

基于國家?guī)椭鞑匕l(fā)展這一治理初衷，千方百計地發(fā)展西藏經(jīng)濟，提高西藏各族人民的物質(zhì)生活水平，就成為事關(guān)藏漢各族群眾經(jīng)濟上是否平等，西藏各族群眾對黨和國家的感情是否真正密切的關(guān)鍵因素。采取適當(dāng)措施幫助西藏地區(qū)盡快擺脫封建農(nóng)奴制在經(jīng)濟發(fā)展上的束縛，建立社會主義現(xiàn)代經(jīng)濟秩序，徹底改善人民群眾的生活質(zhì)量，就成為西藏治理的題中之義。因此，對于西藏的建設(shè)和發(fā)展，中央給予了特殊照顧和幫助。

對于給予西藏特殊照顧和幫助，黨和國家歷代領(lǐng)導(dǎo)人都曾作出重要的指示和論述。1952年8月，毛澤東在給十四世達賴喇嘛的回信中對于西藏地方政府和僧俗人民建設(shè)西藏工商業(yè)，發(fā)展西藏經(jīng)濟的愿望，表示中央人民政府一定會給予幫助。[14](P.84)周恩來在中央人民政府民族事務(wù)委員會舉辦的藏族干部研究班上指出，“中央人民政府一定要改善少數(shù)民族經(jīng)濟”，并且鼓勵藏族干部要回到西藏，建設(shè)西藏，中央政府一定會幫助西藏建設(shè)和發(fā)展。[14](P.15-17)鄧小平也曾作出西藏工作“關(guān)鍵是看怎樣對西藏人民有利，怎樣能使西藏很快發(fā)展起來”的重要論述。[17](P.246)江澤民提出了可以采取國家和各地支援，集中力量推動西藏跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略，形成了全國支援西藏的制度化規(guī)定。[14](P.457-464)胡錦濤以科學(xué)發(fā)展觀為理論基礎(chǔ)，指出西藏要以中央關(guān)心、全國支援和自身奮斗相結(jié)合，“堅持走中國特色、西藏特點的發(fā)展路子”。[18]新時代，習(xí)近平總書記從戰(zhàn)略全局的高度提出了“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的重要原則，富民興藏更是將增進西藏各族群眾福祉作為發(fā)展西藏的出發(fā)點，緊緊圍繞民族團結(jié)和民生改善推動西藏經(jīng)濟發(fā)展、促進社會全面進步，讓各族群眾更好地共享改革發(fā)展成果。[19]顯然，這一系列重要論述，都緊緊圍繞著一個主題，那就是建設(shè)西藏，發(fā)展西藏，改善西藏人民的民生福祉。

由此，中央召開了七次西藏工作座談會，出臺了一系列旨在促進西藏經(jīng)濟發(fā)展，人民生活改善的政策文件，③制定了一系列重大的涉及財稅金融、農(nóng)林牧漁和教育衛(wèi)生等方面的特殊優(yōu)惠政策措施，同時動員全國各省市傾力相助，形成國家扶持西藏、全國支援西藏的政策格局。

(三)制度轉(zhuǎn)型與生計改善：發(fā)展西藏的社會基礎(chǔ)

在舊西藏，占人口僅5%的三大領(lǐng)主(官家、貴族和上層僧侶)幾乎占據(jù)了西藏所有的社會財富和經(jīng)濟資源，殘酷的政教合一的封建等級制度牢牢禁錮著西藏勞動群眾的思想，廣大少數(shù)民族群眾處于政治上無權(quán)，經(jīng)濟上遭受剝削的悲慘狀態(tài)，生活水平極其低下。[20](P.502)這種長期存在的封建剝削制度，對西藏經(jīng)濟社會的發(fā)展造成了極大的傷害，嚴重影響了少數(shù)民族人民行使當(dāng)家做主的憲法權(quán)利，不利于調(diào)動廣大人民群眾以國家主人翁的姿態(tài)加入到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中來，從而影響到整個統(tǒng)一多民族國家的國家建設(shè)。[21]正因為如此，通過民主改革、社會主義改造和建設(shè)，對舊有的封建等級制度予以廢除，實現(xiàn)由“前現(xiàn)代”[22]的政教合一的封建農(nóng)奴制度向社會主義制度的轉(zhuǎn)型，就成為西藏廣大飽受剝削和壓迫的底層人民群眾改善生計的重要途徑。

基于西藏人民群眾這一最樸素的生計需求，對于以建立團結(jié)互助、友愛合作新型民族關(guān)系為崇高價值追求的社會主義新中國來說，如何恢復(fù)和發(fā)展西藏人民群眾的各項事業(yè)，解決各族群眾生計中的各項難題，進而改善他們的生活水平和民生福祉，讓他們切實感受到祖國大家庭的溫情和歸屬感，就成為義不容辭的國家責(zé)任，也是制定治藏方針政策要考慮的重要內(nèi)容。有鑒于此，這就要求中央從西藏和平解放之初就要立足于西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的特點和任務(wù)，以促進全面發(fā)展和提高各族人民生活水平為目標(biāo)，出臺有針對性并能隨著時代變遷而不斷豐富完善的政策措施，來幫助西藏群眾實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，建立平等、互利的現(xiàn)代經(jīng)濟制度。而制度轉(zhuǎn)型時期西藏人民渴望當(dāng)家做主人，管理“自己事務(wù)”的政治熱情，和相信能夠在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下徹底改善生計水平的自信心，恰好為各項特殊優(yōu)惠政策的實施奠定了良好的社會基礎(chǔ)。

總體上看，幫助西藏發(fā)展，提高各族人民的生活水平彰顯了憲法蘊含的國家責(zé)任，在這一憲法精神的引領(lǐng)下，國家因地制宜地出臺了一系列特殊優(yōu)惠政策，正是西藏群眾擺脫政教合一的封建農(nóng)奴制度，步入社會主義新時代，融入現(xiàn)代經(jīng)濟體系，追求民生福祉的熱切期盼。因此，中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策，具有廣泛而堅實的法律基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，這就要求我們黨必須切實提高在西藏治理過程中的研判和決策能力，合理應(yīng)用好這些優(yōu)惠政策，從而為“鑄牢中華民族共同體意識”提供經(jīng)濟保障。

三、政策目標(biāo)與體系建構(gòu)：西藏特殊優(yōu)惠金融政策的發(fā)展、內(nèi)容及成效分析

發(fā)展西藏，改善西藏人民的生活水平，就意味著中央需要出臺能夠滿足西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的政策制度，以打破舊有政治、經(jīng)濟制度的束縛。西藏自治區(qū)具有獨特的社會矛盾，即在面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的同時，還要面對因自身特殊的地緣政治地位而存在的各族人民同以十四世達賴集團為代表的分裂勢力之間的矛盾。因此，如何有效實現(xiàn)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展這兩個社會治理的重要價值，進而維護民族團結(jié)與地區(qū)繁榮，增強全區(qū)人民國家認同的經(jīng)濟基礎(chǔ)，就成為自治區(qū)黨委和政府必須予以高度重視的社會治理課題。由此，在前述法律、政策和社會基礎(chǔ)的強力支撐下，中央從西藏解放之初就開始賦予西藏一系列特殊優(yōu)惠金融政策。從發(fā)展歷程、政策內(nèi)容和實施效果三個層面對這一具有創(chuàng)新引領(lǐng)意義的重大社會治理政策實踐進行系統(tǒng)梳理和機制分析，顯然具有重要的理論價值。

(一)發(fā)展歷程

中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策，可以追溯到西藏和平解放之初期。1951年5月，和平解放之初的西藏，百廢待興，經(jīng)濟凋零，中央為了幫助西藏盡快改善落后的現(xiàn)狀，在暫不改變舊的政治、經(jīng)濟體制的前提下，對傳統(tǒng)以農(nóng)奴制高利貸為核心的“非正式”[23]金融制度進行微調(diào)，以實物或銀元向貧苦農(nóng)牧民發(fā)放種子、口糧和牲畜等無息貸款，向城鎮(zhèn)手工業(yè)和私營商業(yè)發(fā)放低息貸款，以扶持生產(chǎn)，改善生活，繁榮市場。1959年西藏民主改革，央行及時調(diào)整貨幣信貸政策，在繼續(xù)發(fā)放針對農(nóng)牧民的無息貸款的同時，開始發(fā)放扶貧低息貸款，對缺少耕牛、農(nóng)具和種子的互助組、農(nóng)牧民及生活困難的群眾予以扶持。[24](P.512)1963-1965年間，由于民主改革取得偉大勝利，開始對工商業(yè)、民族手工業(yè)、廣大農(nóng)牧民提供低息貸款，取締農(nóng)牧區(qū)非法高利貸活動。西藏自治區(qū)成立后，國務(wù)院為了減輕群眾的實際困難，對未能收回的部分農(nóng)牧貸款進行了豁免。[24](P.512)

改革開放以來，中央先后召開了七次西藏工作座談會，賦予西藏一系列特殊優(yōu)惠金融政策。1980年第一次西藏工作座談會，提出“休養(yǎng)生息”的策略，對涉及邊境鄉(xiāng)村貸款、災(zāi)區(qū)口糧貸款等農(nóng)牧區(qū)五項貸款實行三年內(nèi)免息，對工商業(yè)貸款實行優(yōu)惠利率，免除農(nóng)牧業(yè)集體和社員的部分借款利息。[25](P.5)1984年第二次西藏工作座談會，延長和擴大低息、免息貸款范圍，增加對農(nóng)牧集體和農(nóng)牧民從事商業(yè)、服務(wù)業(yè)、手工業(yè)和建筑業(yè)等有關(guān)貸款實行免息政策。[25](P.5)1994年第三次西藏工作座談會，賦予央行西藏分行再貸款權(quán)利，對區(qū)內(nèi)國有商業(yè)銀行的貸款執(zhí)行較全國低2-3個百分點的西藏優(yōu)惠貸款利率，實行特殊利差補貼和利差返還政策。[25](P.5-6)2001年第四次西藏工作座談會，確定了中央財政扶持、特殊金融優(yōu)惠和對口支援的支持西藏三大政策。西藏各銀行貸款利率比全國低2 個百分點，擴大利差補貼的執(zhí)行范圍，對農(nóng)牧區(qū)的各項貸款一律不予加息，同時執(zhí)行特殊費用補貼政策。[25](P.6)2010年第五次西藏工作座談會，繼續(xù)執(zhí)行優(yōu)惠利率、利差補貼、扶貧貼息和特費補貼政策，幫助西藏組建地方性商業(yè)銀行，對在藏銀行業(yè)金融機構(gòu)實行靈活特殊的人民幣運營規(guī)劃管理和差異化的信貸管理。[26]2015年第六次西藏工作座談會，賦予西藏基于財政資金補貼、手續(xù)簡化和宏觀調(diào)控政策工具的特殊優(yōu)惠政策，包括特殊優(yōu)惠的貸款利率政策、特殊費用定額補貼政策和IPO綠色通道政策以及特別的存款準備金率等。[27](P.136)2020年第七次西藏工作座談會，在充分總結(jié)前六次會議經(jīng)驗成就的基礎(chǔ)上，賦予西藏新時代包括金融在內(nèi)的一系列優(yōu)惠政策，涉及金融的具體內(nèi)容當(dāng)前尚未出臺，相信新的內(nèi)容必將推動這一政策機制不斷得到充實和完善。

至此，在西藏自治區(qū)形成了常態(tài)化的特殊優(yōu)惠金融政策體系，切實解決了西藏社會發(fā)展最核心的經(jīng)濟問題和老百姓最為關(guān)心的重大利益問題，實現(xiàn)了社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展這兩個層面的社會治理目標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，在新的社會條件下，黨和國家創(chuàng)造性地從西藏發(fā)展中最關(guān)鍵、最迫切解決的社會問題出發(fā)，希望以特殊金融政策為突破口，建立重大政策扶持的體制機制，去有效應(yīng)對和破解西藏認同意識工作可能面臨的新問題、新挑戰(zhàn)。

(二)政策內(nèi)容

從解放之初，經(jīng)過七十年的不斷豐富和發(fā)展，中央賦予的特殊優(yōu)惠金融政策在西藏已經(jīng)日趨成熟，基本形成了以金融助推經(jīng)濟發(fā)展、以經(jīng)濟發(fā)展提升金融水平的良性循環(huán)。就當(dāng)前中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策的核心內(nèi)容來看，我們可以從宏觀和微觀兩個基本層面進行考察。

1.宏觀層面。中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策，首先在宏觀層面加強支持和引導(dǎo)，建立符合西藏自治區(qū)實際的政策體系。一是根據(jù)西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的實際金融資金需求，適度增加再貸款和再貼現(xiàn)額度，在藏央行可以在不低于法定存款準備金利率的原則下，向商業(yè)銀行發(fā)放再貸款。二是信貸規(guī)模實行單獨管理、單列計劃。賦予在藏央行信貸編制自主權(quán)，可根據(jù)西藏經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策需求，編制銀行業(yè)金融機構(gòu)年度信貸計劃，報央行總行備案后即可執(zhí)行。三是完善西藏金融機構(gòu)組織體系。為擴大金融網(wǎng)點覆蓋面，鼓勵和支持股份制商業(yè)銀行優(yōu)先在西藏設(shè)立分支機構(gòu)，同時鼓勵各銀行業(yè)金融機構(gòu)在偏遠地區(qū)設(shè)立機構(gòu)，支持西藏本地金融機構(gòu)走出西藏，在區(qū)外及對口援建省市設(shè)立機構(gòu)。四是實行差異化信貸政策。鼓勵商業(yè)銀行在有效控制風(fēng)險的前提下向西藏傾斜信貸資源配置，對在藏銀行分支機構(gòu)實行差異化的信貸管理辦法和單獨的考核辦法，擴大在藏授信審批權(quán)限，在財務(wù)費用、固定資產(chǎn)投資等領(lǐng)域給予特殊照顧，并對不良貸款進行依法合規(guī)核銷。

2.微觀層面。中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策，在加強宏觀指導(dǎo)的同時，更加注重對社會各個領(lǐng)域的微觀調(diào)控，強調(diào)給予社會經(jīng)濟主體和各族群眾能夠看得見的實惠。一是實施特殊優(yōu)惠的貸款利率政策。在藏銀行業(yè)金融機構(gòu)的人民幣貸款執(zhí)行的基準利率較全國平均水平低2個百分點，民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款利率比全國平均水平低2.88個百分點，扶貧貼息貸款執(zhí)行1.08%的優(yōu)惠貸款利率。二是實行利差補貼和特殊費用補貼政策。對在藏金融機構(gòu)因執(zhí)行優(yōu)惠貸款利率造成的損失，給予利差補貼，并對因辦理扶貧貼息貸款形成的與基準利率的差額損失予以補貼。同時，為引導(dǎo)更多信貸資金投向基層縣鄉(xiāng)和農(nóng)牧區(qū)，對發(fā)放使用的貸款因執(zhí)行地域的不同，分別給予差異化特殊費用補貼，對縣級以下的銀行分支機構(gòu)分別給予定額特殊費用補貼。三是實行“四卡”農(nóng)牧戶信用貸款制度。基層銀行機構(gòu)以“鉆石、金、銀、銅”四卡貸款證為載體，采用信用方式，對農(nóng)牧民群眾從事農(nóng)林牧漁、工商建筑、子女教育、醫(yī)療保健等生產(chǎn)生活方面的需求，發(fā)放期限最長可為8年的貸款，貸款額度因貸款證的等級不同而有所區(qū)別，最高的為三星鉆石卡，授信額度為30萬元人民幣，最低的銅卡授信額度為5萬元人民幣，貸款利率執(zhí)行西藏最優(yōu)惠的利率政策。④

總體來看，中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策，無論從宏觀指導(dǎo)還是微觀調(diào)控來看，無疑進行了全面而深入的思考、權(quán)衡和判斷，形成了以信貸政策為指導(dǎo)、以利率優(yōu)惠為基礎(chǔ)、以利差補貼和特費補貼為保障及以貸款卡政策為主要手段的科學(xué)完整的政策體系。一套目的明確、基礎(chǔ)扎實、內(nèi)容豐富和保障有力的政策要素已經(jīng)具備，以此為基礎(chǔ)進行的社會治理效果無疑值得期待。

(三)實施效果

中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策，最根本的著眼點就在于發(fā)展西藏，提升西藏人民群眾的生活水平，實際上也正是通過切實有效的政策實踐，在三個主要方面很好地實現(xiàn)了政策所設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，取得了良好的政策實施效果。

第一，正是看到了黨和國家在西藏治理手段的不足和治理力量的薄弱這一影響西藏人民對國家認同的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，中央結(jié)合西藏獨特的社會、地理環(huán)境，推出了符合西藏特色的金融服務(wù)機制和金融政策保障。經(jīng)由“背包銀行”“馬背銀行”“帳篷銀行”“摩托車銀行”“汽車銀行”和金融干部下鄉(xiāng)駐村等方式，通過特殊優(yōu)惠金融政策，積極介入西藏社會生產(chǎn)的方方面面，對涉及各族群眾的重大利益問題進行幫助和扶持，充分調(diào)動他們的生產(chǎn)積極性，以獨特的方式彰顯著國家的在場。在金融助力下，西藏自治區(qū)74個縣(區(qū))、62.8萬建檔立卡貧困人口在2019年底全部實現(xiàn)脫貧，全區(qū)的絕對貧困基本消除。[28]

第二，中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策直面西藏社會生產(chǎn)力發(fā)展水平滯后、人民生活水平普遍不高的現(xiàn)實，以及市場經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、與內(nèi)地社會發(fā)展差距逐漸拉大等因素導(dǎo)致的部分群眾所產(chǎn)生的隔閡與疏離，黨和國家緊緊抓住共享改革發(fā)展實惠，“全面建成小康社會，少數(shù)民族一個都不能少”這一關(guān)鍵問題，以發(fā)展來解決社會穩(wěn)定、民族團結(jié)、共同富裕和國家認同問題。通過這一政策，西藏已經(jīng)實現(xiàn)了對全區(qū)金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的全覆蓋，[29]逐漸形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代金融組織體系、金融市場體系和金融調(diào)控與監(jiān)管體系。[26]當(dāng)前，西藏已有16家銀行業(yè)金融機構(gòu)，11家證券公司、4家公募基金、11家保險公司和1家信托公司。銀行、保險、證券和信托等金融機構(gòu)已經(jīng)成為西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，金融對經(jīng)濟增長的貢獻率逐年提升。截至2020年底，西藏的生產(chǎn)總值達到1902.74億元，是2010年的3.75倍；人均可支配收入21744元，是2010年的2.23倍。[30]

第三，特殊優(yōu)惠金融政策所推行的針對農(nóng)牧民群眾的一系列措施，如貸款證制度、信用等級評定的金融幫扶等政策，以基層百姓為中心，緊貼他們生活和發(fā)展所急需解決的重大利益問題，想百姓所想，急群眾所急，拉近了國家與基層人民的心靈距離。在這個意義上，我們可以說中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策，在形而下意義上達到了幫助西藏發(fā)展，改善各族群眾生活水平的治理目標(biāo)，從而在形而上意義上開創(chuàng)性地構(gòu)建了憲法要求的平等團結(jié)互助和諧，共同團結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展的社會主義新型民族關(guān)系的政策新路徑，因而也就潛移默化地排斥了分裂敵對勢力對各族群眾的分化和蠱惑，塑造了基層群眾對黨和國家的政治認同。進一步說，黨和國家選擇這一特殊優(yōu)惠政策，也正是“堅持以人民為中心、堅持人民主體地位”這一發(fā)展的基本原則，在西藏社會治理政治實踐場域中的生動體現(xiàn)。

綜上所述，如果說本部分是從實踐意義上考察了中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策的出臺背景、具體內(nèi)容和實施效果，從而初步回答了這一中央治藏政策實踐是如何促進了西藏的經(jīng)濟社會發(fā)展和提升了族群眾的生活水平，拉近了西藏人民和國家的心理距離，進而增進了國家認同意識，重塑了社會主義新型民族關(guān)系。那么，接下來我們將在理論意義上，探索這一特殊優(yōu)惠金融政策之于邊疆民族地區(qū)社會發(fā)展和民生改善，夯實國家認同意識的經(jīng)濟基礎(chǔ)，從而鑄牢邊疆少數(shù)民族人民對國家的政治認同的重要作用，挖掘和提煉其中所蘊含的具有普遍指導(dǎo)價值的規(guī)律和方法，以完成本研究所預(yù)設(shè)的重要任務(wù)。

四、構(gòu)建“中華民族大家庭”：西藏特殊優(yōu)惠金融政策的路徑啟示

我國是統(tǒng)一的多民族國家和疆域遼闊的現(xiàn)實狀況，決定了因為發(fā)展不平衡所帶來的對西藏少數(shù)民族群眾心理認同和利益格局的沖擊，在全國其他邊疆民族地區(qū)也同樣存在。因此，如何運用政策手段強化國家認同意識就成為國家在邊疆民族地區(qū)進行有效治理的重要課題。習(xí)近平總書記在全國民族團結(jié)進步表彰大會上指出，“只有中國共產(chǎn)黨才能實現(xiàn)中華民族的大團結(jié)，只有中國特色社會主義才能凝聚各民族、發(fā)展各民族、繁榮各民族”。[31]毫無疑問，70年來在西藏自治區(qū)實施的特殊優(yōu)惠金融政策實踐，保障了少數(shù)民族群眾享有經(jīng)濟權(quán)利等憲法所賦予的各項基本權(quán)利，彰顯了少數(shù)民族公民，尤其是基層少數(shù)民族群眾的主體地位，充分體現(xiàn)了國家保護少數(shù)民族權(quán)利的制度優(yōu)勢和實踐特點，對于在更廣闊的區(qū)域和更深入的層面上鑄牢邊疆民族地區(qū)的國家認同意識，有著豐富的理論意涵值得挖掘、提煉和借鑒。

首先，社會主義是鑄牢邊疆民族地區(qū)國家認同的制度基石。“強調(diào)平等、團結(jié)、互助是社會主義的必然要求，這是社會主義制度區(qū)別于奴隸制、封建制、資本主義制度的重要體現(xiàn)，在民族事務(wù)處理上也是如此?！盵32]因此，只有社會主義才能確保我國的每一個民族都能繁榮發(fā)展，也只有社會主義才會將每個民族的發(fā)展視為國家責(zé)任，幫助少數(shù)民族發(fā)展是社會主義的天然追求?？傮w來看，邊疆民族地區(qū)所存在的國家認同問題，不管是民族之間的隔閡與疏離還是發(fā)展成為局部的矛盾與摩擦，顯然都是對我國憲法所規(guī)定的社會主義新型民族關(guān)系的背離，當(dāng)然也就要求我們必須毫不動搖的堅持和維護社會主義這一民族關(guān)系的核心要素，解決好民族工作的關(guān)鍵問題——社會經(jīng)濟問題，充分發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢——民族區(qū)域自治制度這一區(qū)別于古代“懷柔羈縻”制度的內(nèi)在規(guī)定性，這是我國邊疆民族地區(qū)社會治理的基本遵循，也是新時期形塑邊疆民族地區(qū)國家認同必須要堅持的制度基石。

其次，幫助邊疆民族地區(qū)發(fā)展是鑄牢國家認同的根本途徑。正如習(xí)近平總書記強調(diào)的，發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問題的總鑰匙。中央賦予西藏特殊優(yōu)惠金融政策的意圖，就是要始終把促進社會發(fā)展、加強社會建設(shè)和維護社會穩(wěn)定，作為實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)民族團結(jié)、民生改善和長治久安的政治基礎(chǔ)。正是國家持續(xù)充分的財力保障，才經(jīng)由這一政策快速推動了民族地區(qū)經(jīng)濟、社會等諸多領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展，切實提升了少數(shù)民族群眾的生活水平，在最現(xiàn)實的利益層面上建立起了與少數(shù)民族人民最直接也最牢固的感情紐帶，讓他們真實地感受到國家的在場，從而在行動上投入到國家建設(shè)中去。這一政策的實質(zhì)內(nèi)涵就是把人民能夠享受到國家政策帶來的民生福祉作為構(gòu)建其國家認同的重要途徑。在這個意義上，我們才能夠真正理解“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”這一體現(xiàn)群眾是社會歷史發(fā)展主體的歷史唯物主義哲學(xué)思想在邊疆民族地區(qū)的理論意涵，正如邁克爾·塞尼(Micheal Cernea)所指出，發(fā)展的目的就是為了讓人幸福地生活。[33]

最后，構(gòu)建“中華民族大家庭”是鑄牢邊疆民族地區(qū)國家認同的治理目標(biāo)。中央賦予西藏乃至邊疆民族地區(qū)的所有特殊優(yōu)惠政策，毫無疑問是為了通過這些政策措施提升少數(shù)民族的社會經(jīng)濟地位，維護憲法、法律賦予他們的各項權(quán)益，從而構(gòu)建平等團結(jié)互助和諧的“中華民族大家庭”，實現(xiàn)各民族和睦相處、邊疆穩(wěn)定安全。通過特殊優(yōu)惠政策，彌補邊疆民族地區(qū)在地緣、區(qū)位等方面的“不平等”地位，以促進其經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，逐步縮小與祖國其他地區(qū)的發(fā)展差距，共享社會主義共同體的經(jīng)濟實惠，進而增強對社會主義國家的政治認同。而建立“中華民族大家庭”這一具有重要意義的制度愿景，最終通過民族區(qū)域自治制度這樣一種憲制安排以塑造各民族政治共同體的方式得以實現(xiàn)，從而有效地促進了中國統(tǒng)一多民族國家的建設(shè)。從這個意義上來講，特殊優(yōu)惠政策就是在邊疆民族地區(qū)進行鑄牢國家認同治理實踐中對社會主義國家建設(shè)理論的生動實踐。

結(jié)語

以中央賦予西藏的特殊優(yōu)惠金融政策實踐為分析樣本，對這一政策出臺的歷史背景進行考察，進而對其發(fā)展歷程、政策內(nèi)容和實施效果進行梳理和總結(jié)，可以看出：通過特殊優(yōu)惠金融政策實踐，能夠?qū)崿F(xiàn)西藏經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的改善?；诖耍鞑剡@一局部性、具體化的國家認同建構(gòu)政策實踐，其所蘊含的在方法論意義上的普遍性規(guī)律就具有了推廣的意義。以特殊優(yōu)惠政策作為鑄牢邊疆民族地區(qū)國家認同的重要實踐，主要有三個層面的路徑啟示：一是社會主義是鑄牢邊疆民族地區(qū)國家認同的制度基石；二是幫助邊疆民族地區(qū)發(fā)展是鑄牢國家認同的根本途徑；三是構(gòu)建“中華民族大家庭”是鑄牢邊疆民族地區(qū)國家認同的治理目標(biāo)。

長期以來，我們國家在邊疆民族地區(qū)的治理技術(shù)和應(yīng)對策略充分結(jié)合了當(dāng)?shù)氐木唧w實際，具有一定的特殊性，也經(jīng)過實踐證明是成功的。馬克思歷史唯物主義認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑是經(jīng)濟基礎(chǔ)在政治和思想上的表現(xiàn)，國家通過這些政治策略，就是要將與市場經(jīng)濟體系鏈接起來，與國家構(gòu)成一種相互依存的經(jīng)濟互補關(guān)系，從而使民族關(guān)系和諧融洽、民族經(jīng)濟昌盛繁榮，進而將鑄牢中華民族共同體意識建立在強大的綜合國力上。因此，分析當(dāng)代邊疆民族地區(qū)的治理策略，重要的不是強調(diào)這些地區(qū)所本身具有的特殊性，而是應(yīng)該用普遍性原則的特殊規(guī)則來理解和解決不同情境下的民族特點和行為選擇。從這個維度上來看，在全面建成小康社會、實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)繁榮穩(wěn)定的新時代，已經(jīng)在西藏經(jīng)過歷史和實踐檢驗的特殊優(yōu)惠金融政策治理實踐和治理思路，無疑是一個特別值得重視的政策樣本，其本身在理論層面上所蘊含的重大社會治理路徑啟示就具有總結(jié)和推廣的實踐價值。

注釋：

①關(guān)于金融對西藏經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的促進作用，可以從學(xué)界作出的大量卓越的研究中得到證明。有學(xué)者通過選取“金融相關(guān)率”和西藏GDP以及經(jīng)濟金融發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)，分別作為地方經(jīng)濟發(fā)展和金融發(fā)展指標(biāo)，實證分析證明金融發(fā)展與經(jīng)濟增長之間有密切的促進關(guān)系。參見丁業(yè)現(xiàn)、彭克強《改革開放以來西藏金融發(fā)展與經(jīng)濟增長關(guān)系的實證研究》，《西藏研究》2011年第4期。有學(xué)者從金融對西藏地區(qū)農(nóng)牧民增收的積極作用出發(fā)研究金融對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻。參見王泳茹、袁神《西藏地區(qū)農(nóng)牧民增收的金融支持研究》，《貴州民族研究》2015年第2期。還有學(xué)者從支持文化產(chǎn)業(yè)的角度研究金融政策的貢獻。參見朱爾茜《支持西藏文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融政策研究》，《西藏研究》2014年第5期。

②有人將西藏的區(qū)位特點歸納為“集民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、高原地區(qū)、反分裂前沿和貧困地區(qū)‘五位一體’”。參見包全永《西藏自治區(qū)金融扶貧問題及對策研究》，《經(jīng)濟研究參考》2017年第72期。

③《中共中央關(guān)于西藏工作的方針》(1952年)、《關(guān)于幫助西藏地方進行建設(shè)事項的決定》(1955年)、《中共中央關(guān)于西藏工作方針的指示》(1961年)、《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈西藏工作座談會紀要〉的通知》(1980年)、《中共中央關(guān)于印發(fā)〈西藏工作座談會紀要〉的通知》(1984年)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快西藏發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的意見》(1994年)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好新世紀初西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》(2001年)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》(2005年)、《中共中央關(guān)于進一步加強西藏經(jīng)濟社會發(fā)展和長治久安的意見》(2015年)。

④根據(jù)《中國人民銀行拉薩中心支行關(guān)于進一步落實精準扶貧金融政策和信貸資金安排的意見》，三星級鉆石卡最高授信額度為30萬元；二星級鉆石卡為20萬元；一星級鉆石卡為15萬元。信用縣范圍內(nèi)金卡最高授信額度為10萬元；銀卡為8萬元；銅卡為7萬元。信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村范圍內(nèi)金卡最高授信額度為8萬元；銀卡為7萬元；銅卡為6萬元。非信用縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村范圍內(nèi)金卡最高授信額度為7萬元；銀卡為6萬元；銅卡為5萬元。利率方面，對符合扶貧貼息貸款條件(即建檔立卡貧困戶)的執(zhí)行西藏扶貧貼息貸款利率(1.08%)；對不符合扶貧貼息貸款條件(非建檔立卡貧困戶)的執(zhí)行西藏金融機構(gòu)一般商業(yè)性貸款利率。