民族事務(wù)復(fù)合性治理戰(zhàn)略及其現(xiàn)代化
——以鑄牢中華民族共同體意識為主線

馬俊毅

(中國社會科學(xué)院 民族學(xué)人類學(xué)研究所，北京 100081)

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國力增強，對于國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平提出了更高要求。國家經(jīng)濟(jì)實力的日益增長并不意味著直接形成應(yīng)對社會治理的復(fù)雜性系統(tǒng)的治理體系與治理能力，這也是世界各國都面對的“經(jīng)濟(jì)增長不一定帶來社會穩(wěn)定”之悖論。從國家與社會關(guān)系的角度，共同體的團(tuán)結(jié)并不是只取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度等結(jié)構(gòu)上是否牢固，還取決于是否能夠應(yīng)對社會治理日益復(fù)雜化的局面，形成國家與社會關(guān)系的正向發(fā)展，而后者是一種以治理現(xiàn)代化為明確問題意識的連續(xù)性實踐。作為一種創(chuàng)新的治理理論，我國國家治理現(xiàn)代化的重要特色就在于其治理理念明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理，同時，又可廣泛吸納與積極動員各種社會力量、社會主體共同參與治理。新時代我國的民族工作是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，致力于為中華民族偉大復(fù)興奠定民族團(tuán)結(jié)、社會團(tuán)結(jié)、國家凝聚力等政治基礎(chǔ)。

筆者基于中國經(jīng)驗，提出多民族國家建設(shè)的復(fù)合性治理概念，即黨政領(lǐng)導(dǎo)下多民族國家建設(shè)的復(fù)合性治理。復(fù)合性治理至少包括：國家建構(gòu)與治理并重；理論性與實踐性密切結(jié)合；國家治理與社會建設(shè)密切結(jié)合；建制性的靜態(tài)治理與行動性動態(tài)治理密切結(jié)合；現(xiàn)代國家治理與傳統(tǒng)文明國家的德治結(jié)合；綜合運用法治化、社會化等現(xiàn)代化的治理手段、形成全社會力量參與的民族工作格局。

黨政領(lǐng)導(dǎo)下的民族事務(wù)復(fù)合性治理是以鑄牢中華民族共同體意識為主線，“推動各民族為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家共同奮斗”“各民族緊跟時代步伐，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”[1]的復(fù)合性、全域性、系統(tǒng)化國家治理行動，其目標(biāo)是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。因而，黨政領(lǐng)導(dǎo)下復(fù)合性治理路徑的統(tǒng)一多民族國家建設(shè)應(yīng)該成為中國民族事務(wù)治理的政治特色與重要話語。

一、統(tǒng)一多民族國家治理現(xiàn)代化的復(fù)合性

(一)國家理論的發(fā)展：“國家”的復(fù)合屬性與國家治理的復(fù)合性

多民族國家建設(shè)需要建構(gòu)與治理并重，頂層設(shè)計與全社會治理密切結(jié)合。民族問題的妥善解決、共同體的建構(gòu)，二者緊密結(jié)合，缺一不可。這可以通過米格代爾所提出的“社會中的國家”的論述得到解釋。米格代爾致力于為“國家”提出一個有別于馬克斯·韋伯經(jīng)典定義的新定義——“社會中的國家”，即在國家、社會相互構(gòu)成的視角下，研究兩者共生、共同發(fā)展的辯證關(guān)系。這一新的國家理論闡釋了國家與社會的緊密關(guān)系，矯正了西方傳統(tǒng)理論中存在的“國家”“社會”二元論傾向，“相對于將國家和社會關(guān)系視為你進(jìn)我退的零和博弈，米格代爾認(rèn)識到國家和社會是可以相互強化，實現(xiàn)正和博弈的”[2]3。米格代爾認(rèn)為“真實的國家”被兩個方面形塑：一個是觀念，指一個領(lǐng)土內(nèi)具有凝聚性和控制力的、代表生活于領(lǐng)土之上的民眾組織的觀念；一個是實踐，是指國家各個組成部分的實踐。在此基礎(chǔ)上，米格代爾提出了一種過程性、動態(tài)性的研究與觀察方法。這一方法“使研究者注意國家與社會彼此之間分組整合及其合縱連橫等互動過程，以及國家同其試圖控制、影響的社會群體之間的互動過程”[2]24。事實上，不同于西方國家“政府、市場、社會組織”的界線相對明確的、各自自我運行能力較強的狀況，許多亞洲傳統(tǒng)國家，包括社會主義國家，往往是采取全面治理，國家與社會密切結(jié)合，呈現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的社會治理、在政府管理調(diào)控下促進(jìn)市場發(fā)展的國家與社會相互促進(jìn)的發(fā)展模式。這些國家的國家建設(shè)并不囿于一種既定的觀念，而是更具實踐主義特色，能夠?qū)医ㄔO(shè)與不同歷史、文化淵源、不同時期的社會發(fā)展目標(biāo)結(jié)合，體現(xiàn)為米格代爾所說的“國家在社會中的連續(xù)性實踐”。

該理論對傳統(tǒng)國家支配理論進(jìn)行了修正，更加符合當(dāng)前治理現(xiàn)代化背景下國家的角色調(diào)整，以及與社會密切合作的趨勢。同時，該理論強調(diào)國家在社會中的連續(xù)性實踐對于國家建構(gòu)的重要性，也與馬克思主義中國化道路中的實踐主義有著一定的共性。“社會中的國家”理論對于多民族國家的建設(shè)，尤其是治理現(xiàn)代化背景下的多民族國家建設(shè)提供了啟示。

(二)統(tǒng)一多民族國家建設(shè)：建構(gòu)與治理、理論與實踐的復(fù)合性

民族問題首先是一個政治問題。從現(xiàn)代國家的角度，多民族國家共同體是國家、民族、人民基于統(tǒng)一的法律、政治制度、國家主權(quán)、象征符號而組成的不斷持續(xù)深化的政治共同體。統(tǒng)一的多民族國家在政治共同體上的建構(gòu)，是這一共同體進(jìn)行持續(xù)建設(shè)的基礎(chǔ)。世界上不同的多民族國家，在向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型過程中，在建構(gòu)模式、政治制度等方面作出了各種探索。政治制度方面，有民族聯(lián)邦制度、民族區(qū)域自治制度、比例代表制度，其中包含了民族平等、多元文化主義、多元一體等理念。民族政治系統(tǒng)是否完善，是否符合國情，是否具有科學(xué)性、民主性、有效性等，對于能否有效地將各個民族整合到統(tǒng)一的國家中，形成各民族高度的國家認(rèn)同，以及各民族之間的和解包容與團(tuán)結(jié)協(xié)作具有關(guān)鍵性的意義，也關(guān)系到多民族國家的政府能否統(tǒng)一政令、有效組織生產(chǎn)、發(fā)展教育文化及各項事業(yè)，實現(xiàn)國家的發(fā)展強大。總的來說，多民族國家族際政治的系統(tǒng)涉及政治哲學(xué)、價值理念、國體、政體、民族制度，等等。一旦形成，就具有穩(wěn)定性，因為多民族國家的民族政治制度，是多民族國家的國家建構(gòu)結(jié)構(gòu)性內(nèi)容的組成部分。因此，族際政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性與國家政治的穩(wěn)定是具有密切關(guān)系的。

20世紀(jì)80年代，第三次民族主義浪潮興起，以蘇聯(lián)解體、東歐劇變?yōu)榇笫录褡逯髁x對很多國家和地區(qū)的局勢造成影響。21世紀(jì)以來，恐怖主義、民粹主義、種族主義等對世界各國的政治、經(jīng)濟(jì)、安全以及人民的生活與人權(quán)狀況帶來威脅、混亂與困擾。在這一背景下，民族政治引起重視，多民族國家的民族問題成為熱點議題，圍繞民族事務(wù)治理實踐及過程的研究也越來越多。人們發(fā)現(xiàn)，即使采取相似的民族政治理念、制度的國家，民族問題解決的情況實際上也是有很大差別的。換言之，政治制度的運行及治理實踐過程決定著政治制度的有效性。解決民族問題的政治系統(tǒng)是否是“正確的”，并非一個純粹的理論問題，實際上還與政治系統(tǒng)是否得到正確運行，以及政治治理的過程有關(guān)。同樣制度類型的國家，有的國家成功，有的國家失敗。這提醒人們，在民族事務(wù)治理方面，多民族國家共同體的建設(shè)，既是一個國家建構(gòu)成功與失敗的問題，也是一個治理有效性高低的問題，二者缺一不可。

多民族國家共同體建設(shè)是理論性與實踐性的結(jié)合。在現(xiàn)代統(tǒng)一多民族國家，無論是基于國家綜合國力、主權(quán)建設(shè)、國家建設(shè)的外部競爭，還是基于國民自身發(fā)展的需要，都對國家的整合以及制度、法治的體系化、效能化提出了更高的要求。如何將多元社會打造成一個統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)的現(xiàn)代多民族國家，這首先是一個國家建構(gòu)的基礎(chǔ)性問題。因此，中華人民共和國成立以來，建設(shè)政治上的共同體是解決民族問題最基礎(chǔ)性的前提。實際上，制度的奠基依然是建立在多民族社會的有效凝聚之上的。民族事務(wù)治理是國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。如果說我國從建國以來在政治上奠定了解決民族問題的制度基礎(chǔ)，那么，如何實施這些制度政策，如何將其真正貫徹、執(zhí)行，形成多民族國家建設(shè)的治理效能，則是一個持續(xù)性的過程。民族問題是政治問題與社會問題的結(jié)合，需要在國家與社會緊密結(jié)合下進(jìn)行多民族國家建設(shè)。從國際上來看，民族問題也是如此。首先，多民族的國情會影響國家制度、國家結(jié)構(gòu)；其次，一個國家民族問題解決得好不好，依然是一個治理問題、社會問題。許多國家都反映出這一問題。例如，加拿大法語區(qū)實現(xiàn)了高度自治，但民族問題需要輔之以多元文化主義的一系列政策治理；美國在制度上似乎是以公民平等的路徑避免了民族的身份政治，但實際上，種族問題依然為社會治理帶來大量難題。民族事務(wù)治理是考驗一個國家治理現(xiàn)代化水平的重要維度。

(三)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化：政治化(包括法治化)與社會化結(jié)合

國家與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，政治化與社會化結(jié)合的民族事務(wù)治理的內(nèi)在邏輯，一直就內(nèi)涵于中國解決民族問題道路。在不同歷史時期，根據(jù)社會主要矛盾、民族問題的主要內(nèi)涵，政治化與社會化路徑交錯疊加，呈現(xiàn)主輔、并進(jìn)、混合等多種樣態(tài)。 民族問題的基礎(chǔ)性解決首先體現(xiàn)為現(xiàn)代統(tǒng)一多民族國家建構(gòu)的問題。例如，在我國，首先表現(xiàn)為確立民族區(qū)域自治制度，建立民族政策體系等。改革開放前，計劃經(jīng)濟(jì)體制下相對靜態(tài)的社會，政治化是主要的民族事務(wù)治理路徑。改革開放后，特別是20世紀(jì)末期開始，我國逐漸向流動性社會轉(zhuǎn)型。因此，這一時期民族問題更多地與許多社會問題結(jié)合在一起，如城市管理、流動人口服務(wù)、不同民族成員之間商業(yè)糾紛等。此時，我國的民族事務(wù)治理實際上已經(jīng)在初步探索政府治理與社會治理結(jié)合的民族工作社會化的路徑。

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口流動加快，既有的民族事務(wù)治理路徑對于快速發(fā)展的社會以及民族事務(wù)的社會化應(yīng)對不足，曾經(jīng)引發(fā)民族理論界的討論，如關(guān)于民族問題解決路徑“政治化”還是“文化化”的二元化爭論，以及單純地希冀于以“文化化”解決民族問題。筆者以為，這種“非此即彼”的二元化思維，依舊是因循了西方“國家與社會”二元對立思維，沒有深刻認(rèn)識到我國國家與社會關(guān)系的特點與國情。中央提出的“民族工作社會化”，有效應(yīng)對了這一迅速發(fā)展的民族事務(wù)治理復(fù)雜化的局面。實際上，中國民族事務(wù)治理社會化的道路已經(jīng)開啟，即在繼續(xù)堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)下的政治化的道路上，在民族事務(wù)治理的路徑上納入、拓展社會化路徑，逐步探索國家與社會緊密聯(lián)系，政治化與社會化相輔相成，政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、社會治理、社會建設(shè)的綜合力量共同參與下的復(fù)合性的民族事務(wù)治理體系，亦即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。

(四)國家治理現(xiàn)代化背景下民族事務(wù)治理的系統(tǒng)性、復(fù)合性

治理理論的興起，與社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展背景下國家的系統(tǒng)性治理日益復(fù)雜化，以及人們對于政府服務(wù)的需求愈來愈豐富與細(xì)化有關(guān)。這種情況下，治理代替以往的政府管理、管制，體現(xiàn)了社會各界力量與公民、社會組織的主體性、能動性，發(fā)揮促進(jìn)治理的精細(xì)化科學(xué)化，提高政府提供公共產(chǎn)品、分配公共服務(wù)的效率等作用。我國的國家治理現(xiàn)代化是結(jié)合中國國情的自主創(chuàng)新理論，其特點在于，治理現(xiàn)代化是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府的主導(dǎo)下展開的。體現(xiàn)在民族事務(wù)治理現(xiàn)代化方面，是國家與社會的緊密結(jié)合，政治化與社會化的緊密結(jié)合，即“要推進(jìn)民族事務(wù)治理的法治化，用法治思維和手段規(guī)范和協(xié)調(diào)民族關(guān)系，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，進(jìn)一步完善民族法律體系，強化對法律制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。要推進(jìn)民族事務(wù)治理的社會化，健全體制機(jī)制，完善民委委員制，推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的格局，充分調(diào)動、合理發(fā)揮方方面面的積極作用。要推進(jìn)民族事務(wù)治理的精細(xì)化，善于針對民族地區(qū)的不同類型，制定不同的治理方略，并善于運用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、信息、媒體等多種手段綜合施治”[3]。民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，既重視政治、法治路徑，也重視治理過程和民族工作的社會化，體現(xiàn)出政治化與社會化結(jié)合的思路。從實踐來看，新時期我國的中華民族共同體建設(shè)不斷拓展著政黨、社會之間合作與共同進(jìn)行社會治理的場域，在城市民族事務(wù)治理等領(lǐng)域探索出大量的治理成功經(jīng)驗與模式。

綜上，多民族國家共同體的建設(shè)既包括建構(gòu)，也包括治理，不能偏廢任何一種，而是要將兩者緊密結(jié)合，只有這樣才能妥善處理民族問題。政治建設(shè)是奠基，治理實踐是過程。

黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性的民族事務(wù)治理體系發(fā)展道路之所以能夠順利展開，是因為其本身就符合中國國家建構(gòu)的內(nèi)在邏輯。而在一些國家，由于沒有全局性、社會化、持續(xù)性的建設(shè)與治理實踐的跟進(jìn)，則往往以一種表面上文化多元主義的局面顯示“政治正確”，卻難以解決根源上的民族發(fā)展、民族平等與民族團(tuán)結(jié)問題。在這種情況下，學(xué)術(shù)界也往往受這些困局影響，陷于民族事務(wù)治理應(yīng)該“政治化”還是“文化化”解決的困惑。筆者以為，這種非此即彼的思路實質(zhì)上就是將國家與社會二元對立起來的傳統(tǒng)的西方國家建設(shè)思路。目前，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中華民族偉大復(fù)興的征程中，中國國家建構(gòu)的重要邏輯包含著中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義制度、統(tǒng)一多民族國家、現(xiàn)代國家、文明型國家五重邏輯，這五重邏輯缺一不可[4]?？梢?，我國國家的屬性也體現(xiàn)出復(fù)合性。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家建設(shè)中，文化與政治密不可分，國家與社會緊密聯(lián)系。在筆者論述的我國多民族國家建設(shè)的政治話語的復(fù)合性中，筆者選擇將多民族國家建設(shè)的探討置于“國家與社會密不可分”這一維度展開。因為，無論是政治化還是社會化，文化認(rèn)同、文化建設(shè)都貫穿其中?！罢位迸c“文化化”的二元化劃分帶來了一些理論與實踐上的迷思，如果認(rèn)清中國國家建設(shè)的復(fù)合性屬性，則完全可以不必糾結(jié)于一端。習(xí)近平總書記指出，牢固樹立正確的祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀，對鑄牢中華民族共同體意識至關(guān)重要[5]。這些觀念是互相成就的，也說明民族事務(wù)的治理是一個復(fù)合性的、全局性的，關(guān)系到我國國家建設(shè)的系統(tǒng)性工程。

二、中國民族工作社會化的復(fù)合性特征

2008年，國家民委正式提出，推進(jìn)政府主導(dǎo)下的民族工作社會化：“從我國的民族工作體制和我國的國情來說，政府在民族事務(wù)中起主導(dǎo)作用是毫無疑問的，也是必須始終堅持的。同時，也要看到，企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體等的影響越來越大，應(yīng)該更多地發(fā)揮他們在民族工作中的作用?！薄凹纫朴谶\用行政手段，也要善于運用社會動員手段，還要善于適當(dāng)運用市場手段，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的民族工作社會化格局?！盵6]其中就強調(diào)了我國民族事務(wù)將繼續(xù)在政府主導(dǎo)下，善用行政、社會、市場等綜合路徑進(jìn)行治理的思路。王希恩則從民族工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和民族事務(wù)治理體系的“完整與成熟”方面，論證了民族工作社會化的綜合性與全域性。他指出，“新中國建立70年來,作為中國特色解決民族問題正確道路重要內(nèi)容的我國民族事務(wù)治理體系已經(jīng)比較完整和成熟。其中，民族工作機(jī)構(gòu)是實施民族事務(wù)治理的主體和實體,它經(jīng)歷了形成和發(fā)展的長期過程，也展現(xiàn)了一種社會化的大格局”[7]。

十八大以來，在習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，民族工作的全局性、系統(tǒng)性、綜合性無論是從理論建設(shè)還是從實踐發(fā)展都得到了進(jìn)一步的提升與強化。從理論上，提出鑄牢中華民族共同體意識的創(chuàng)新論述，將其作為民族工作的主線；在工作機(jī)構(gòu)方面，形成民委歸口統(tǒng)戰(zhàn)部，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和各部門通力協(xié)作的工作機(jī)制，民族工作進(jìn)一步突破民族事務(wù)部門，進(jìn)一步納入融入國家治理的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性與全局性工程。由此，民族工作形成應(yīng)對日益復(fù)雜與系統(tǒng)的治理任務(wù)下的復(fù)合性的治理路徑，治理體系不斷完善，治理水平不斷提高。這種復(fù)合性體現(xiàn)在民族工作“政治、社會、文化、經(jīng)濟(jì)、法治”五位一體的全面建設(shè)中，體現(xiàn)在對于統(tǒng)一多民族國家歷史文明與現(xiàn)代性建設(shè)的融通論述中，體現(xiàn)在物質(zhì)與精神建設(shè)的雙向推進(jìn)中，體現(xiàn)在民族事務(wù)治理的法治化與社會化等方方面面。

2021年召開的中央民族工作會議將“民族工作的社會化”進(jìn)一步總結(jié)上升為一種鮮明的中國特色的黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性、全局性的“民族工作格局”。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿民族工作全過程，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法管理、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、民族工作部門盡責(zé)、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”[1]。這種復(fù)合性、全局性在2021年中央民族工作會議所總結(jié)的12個方面得到了充分展現(xiàn)，其特點體現(xiàn)為要求“準(zhǔn)確把握和全面貫徹我們黨關(guān)于加強和改進(jìn)民族工作的重要思想”。

我國民族工作格局的全局性及其復(fù)合性的治理路徑的形成，是基于我國國情與中國政治道路的主體性而形成的。中國的統(tǒng)一多民族國家建設(shè)并非基于“中心與邊緣”或西方國家“政府治理與社會自治”二元化，其全局性、復(fù)合性經(jīng)驗，具有馬克思主義民族理論的平等主義、實踐主義的深刻內(nèi)涵。既有中國統(tǒng)一多民族國家歷史上形成的政治文化、政治哲學(xué)基礎(chǔ)，又有中國共產(chǎn)黨秉持“以人民為中心”、以實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為目標(biāo)的百年探索基礎(chǔ)。這一經(jīng)驗應(yīng)該成為統(tǒng)一多民族國家建設(shè)的重要話語。

三、“國家主導(dǎo)下的社會化”傳統(tǒng)與民族事務(wù)的復(fù)合性治理

黨政領(lǐng)導(dǎo)下的復(fù)合性的民族事務(wù)治理體系形成，具有深刻的中國國家建設(shè)的政治文化淵源。筆者以為，國家與社會關(guān)系的互相強化以及國家形象的復(fù)合性，實際上在中國有著悠久的傳統(tǒng)。在政治治理方面，歷史上既有著皇權(quán)、等級制、嚴(yán)刑峻法等加強國家“強制性權(quán)力”的方式，也十分重視采取德政、禮治、仁政等倫理性政治的治理方式[8]。我國的倫理性政治特色使得國家具有“社會中的國家”的復(fù)合性形象。 在中國悠久的統(tǒng)一多民族國家的歷史上，國家通過各種統(tǒng)治方式建立與多民族社會的關(guān)系，除了通過創(chuàng)制具有自治性的政治制度進(jìn)行治理外，中央政府在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)地方機(jī)構(gòu)，尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，任用少數(shù)民族首領(lǐng)，選拔少數(shù)民族人才進(jìn)入國家治理機(jī)構(gòu)等，廣泛采納能夠促進(jìn)統(tǒng)一多民族國家共同體建設(shè)的治理方式。一方面，文化的影響力對于國家建立與多民族社會的聯(lián)系提供了載體，即儒釋道的傳統(tǒng)文化對于各民族的交往交流交融及國家與多元社會的連接發(fā)揮著價值觀的統(tǒng)合作用。另一方面，在用常規(guī)性的制度進(jìn)行治理的同時，采取了大量的非規(guī)范性的混合性治理促進(jìn)情感溝通，包括和親、會談、互市、會晤等多樣化的治理方式，加強了與多民族社會的連接，促進(jìn)民族交往交流交融。歷史上，張騫出使西域、文成公主和親、王昭君出塞、金城公主和親，都影響深遠(yuǎn)。

新中國成立后，各民族人民平等進(jìn)入人民民主專政的嶄新的國家。為了讓各民族人民更好融入新中國，進(jìn)一步加強國家與多民族社會的聯(lián)系，“從1950年到1952年，中央人民政府組織訪問團(tuán)，到各民族地區(qū)進(jìn)行慰問”，在1950年又“組織少數(shù)民族參觀團(tuán)”，以“走下去”與“請上來”結(jié)合的方式，“消除民族隔閡，增強民族團(tuán)結(jié)”[9]309-310。既往研究將中央的這些舉措理解為促進(jìn)“各民族之間來往密切”[9]310，而沒有從加強國家與社會關(guān)系的角度進(jìn)行思考。黨和國家的許多深遠(yuǎn)的民族政策還需要進(jìn)一步從學(xué)理高度上進(jìn)行話語闡釋。

改革開放以來，國家大力推動少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，民族地區(qū)與其他地區(qū)一起建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系。在社會活力得到釋放的同時，社會競爭的加劇也使得民族領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了一些不穩(wěn)定因素。這提醒著人們社會建設(shè)必須與國家建設(shè)緊密結(jié)合，而不是各行其是。當(dāng)時就有一些學(xué)者指出：由于正處于社會結(jié)構(gòu)分化時期，各種利益的矛盾會引發(fā)社會的沖突，現(xiàn)階段的社會主義中國需要建立的是強國家、強社會的社會主義國家，而不是國家力量的單純退出。

十八大以來，我國創(chuàng)新性地提出了國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略。之所以說是創(chuàng)新，是因為其與西方的“治理”既有共同性，又有鮮明的中國特色。共同性是指我國的治理同樣強調(diào)政府管理理念的轉(zhuǎn)變，從單純的管理管制轉(zhuǎn)向合作性、協(xié)商性，以及發(fā)揮多元主體、社會力量共同治理等。不同之處在于，我國的治理現(xiàn)代化是以國家力量為主導(dǎo)推進(jìn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的依法治理、統(tǒng)合、組織、協(xié)調(diào)發(fā)揮著重要作用，尤其要發(fā)揮作為國家治理的最核心力量、最大特色和優(yōu)勢的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織和基層建設(shè)作用。

四、十八大以來民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的成效

十八大以后，我國民族工作面臨著“五個并存”的階段性特征，即改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展勢頭和發(fā)展低水平并存，國家對民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存，反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動活躍多發(fā)并存[10]。在這一形勢下，中央民族工作會議提出了一系列舉措，充分反映了國家整合各種力量進(jìn)行全面、系統(tǒng)、復(fù)合性治理的戰(zhàn)略。

(一)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持與完善民族區(qū)域自治制度，創(chuàng)建各民族人民美好生活

我國的民族政策立足于推動各民族共同致力于實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化與中華民族偉大復(fù)興的征程，這是鑄牢中華民族共同體意識的最重要的根基。我國的民族理論與政策還從政治上構(gòu)建了中華民族共同體，在統(tǒng)一的國家中，通過制度設(shè)計確保各民族都能夠參與治理。從2014年至2021年，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力大幅躍升，人民生活極大改善，民族文化繁榮發(fā)展，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，少數(shù)民族群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強。特別是民族地區(qū)累計減貧3000多萬人，貧困發(fā)生率從21%下降到0.79%。28個人口較少民族中，基諾族、德昂族、獨龍族等25個民族實現(xiàn)了“整族脫貧”，書寫了世界減貧史上的奇跡[11]。習(xí)近平總書記十分關(guān)心各族群眾的冷暖安危，多次深入民族地區(qū)為當(dāng)?shù)匕l(fā)展把脈問診：在湘西土家族苗族自治州十八洞村考察時，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的脫貧之策；在延邊朝鮮族自治州考察時，指出“全面小康一個也不能少，哪個少數(shù)民族也不能少”；在內(nèi)蒙古考察時，進(jìn)一步強調(diào)“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，一個民族也不能少”[11]。

正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強民族事務(wù)治理的法制化，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，進(jìn)一步完善民族法律體系，強化對法律制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，這些都屬于強調(diào)政治化；而“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的格局”和“善于運用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、信息、媒體等多種手段綜合施治”的要求，鮮明地強調(diào)了政治化與社會化緊密結(jié)合的綜合治理方向。

(二)全面推進(jìn)民族工作的社會化

20世紀(jì)90年代，我國開始提出民族工作社會化，到2014年習(xí)近平總書記提出民族事務(wù)治理現(xiàn)代化，對于民族事務(wù)治理愈來愈凸顯出全面化、精細(xì)化特點，同時，始終強調(diào)了政府、黨的領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)作用，以及充分調(diào)動社會力量全方位治理的思路。王希恩認(rèn)為，關(guān)于“民族工作社會化”可有兩種理解。一種是指隨著民族事務(wù)的增多，“民族工作涉及方方面面，方方面面都要做民族工作”，民族工作伸展的空間越來越大，其他黨政部門和機(jī)構(gòu)也有了承擔(dān)民族工作的責(zé)任。另一種是指“體制”外社會力量(包括各類社會組織、企業(yè)、宗教界人士等)的廣泛參與，使民族事務(wù)治理滲入到鄉(xiāng)村、企業(yè)、社區(qū)、街道等各個層面[7]?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各方協(xié)調(diào)、社會參與”體現(xiàn)了民族工作社會化的大格局。筆者以為，以上兩種理解分別體現(xiàn)了民族事務(wù)的全域性治理和綜合性治理的趨勢。

1.促進(jìn)民族交往交流交融，在城市民族事務(wù)治理等綜合性工作中推進(jìn)了民族工作的社會化。近二十年來，我國進(jìn)入了快速城鎮(zhèn)化階段，人口流動加快，從以往的定居、靜態(tài)性的社會轉(zhuǎn)向“流動型社會”；大量的少數(shù)民族人口同樣呈現(xiàn)高流動性，廣泛分布在全國各地，全國很多城市都出現(xiàn)了“集齊56個民族”的情況。這對于民族事務(wù)治理提出了新要求。從國家與社會關(guān)系看，我們就可以認(rèn)識到，在不斷延展的多民族社會，以及多民族人口所組成的社會關(guān)系、民族關(guān)系中，國家民族事務(wù)治理如果無法做到深入跟進(jìn)，那么，將會產(chǎn)生新構(gòu)成的多民族社會中的民族關(guān)系的自我發(fā)展變化和一定程度的無序，甚至造成民族矛盾積累，而流動性社會中形成的民族問題也會向其他地區(qū)反流。近年來一些民族問題產(chǎn)生的原因，說明了民族事務(wù)治理需要及時跟進(jìn)。如果說以往結(jié)構(gòu)性的政治制度、民族政策、民族事務(wù)治理體系是比較適應(yīng)于世居型中國社會的話，新的社會結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系下，需要將以往的制度與政策體系不斷創(chuàng)新、細(xì)化，針對民族人口的流動與廣泛散居，需要將民族治理與社會建設(shè)緊密結(jié)合。目前，我國城市民族事務(wù)治理呈現(xiàn)良好態(tài)勢，總結(jié)了很多成功的經(jīng)驗與治理模式。在廣東、浙江等東部沿海地區(qū)，出現(xiàn)了許多實踐成果，如“北侖經(jīng)驗”。浙江省寧波市北侖區(qū)不斷以深化各民族交往交流交融解決“三個不適應(yīng)”，以“鑄牢”促進(jìn)“融合”，積極創(chuàng)新城市民族工作服務(wù)管理機(jī)制，構(gòu)筑多層次、廣覆蓋、全方位社會化服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，有效應(yīng)對少數(shù)民族流動人口城市融入面臨的一系列難題，形成黨委重視、多方聯(lián)動、共同參與的社會治理模式，成為內(nèi)地城市民族工作的標(biāo)本[12]。

2.建構(gòu)“社會中的國家”，從“五個認(rèn)同”出發(fā)，加強全社會的中華民族共同體意識教育。從國家與社會關(guān)系來講，鑄牢中華民族共同體意識是一個長期性的國家文化政治實踐，它需要綿綿用力，久久為功。米格代爾曾經(jīng)論述，國家要避免分裂，除了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度等結(jié)構(gòu)性因素外，也不能忽視“國家在社會中的自我建構(gòu)”的重要性，這些自我建構(gòu)包括法律、公共儀式、公共領(lǐng)域中的非正式行為等一系列連續(xù)性反復(fù)性的國家建設(shè)[2]155-176。因此，目前我國應(yīng)將國家與社會緊密結(jié)合，注意在社會場域中深植國家觀念。

習(xí)近平總書記所提出的鑄牢中華民族共同體意識的創(chuàng)新闡述，目前已經(jīng)成為全國全黨全社會共識。他強調(diào)，一定要進(jìn)行愛國主義教育，把愛國的種子深深地埋入青少年心中。他特別強調(diào)了文化認(rèn)同的重要性。筆者認(rèn)為,文化認(rèn)同之所以是“最深層次和最持久的認(rèn)同”，因為這里的“文化”，不止是指文化表象，而更是指文化哲學(xué)、文化基因。如果我們簡單地將中華文化認(rèn)同理解為語言、文學(xué)、藝術(shù)等表象而不關(guān)注文化背后的哲學(xué)底蘊與深刻理念，就無法在共同體建設(shè)中觸及最深層的思想根基。歷史基因的“共同體意識”依然是當(dāng)下共同體建設(shè)的文明之源，相比一些西方政治文化中揮之不去的種族主義，我國應(yīng)立基于自身的政治文化，建設(shè)我國的共同體哲學(xué)體系。

3.民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動是國家治理與社會治理、基層治理結(jié)合的民族事務(wù)復(fù)合性治理實踐?！懊褡鍒F(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動”以及與之相關(guān)聯(lián)的“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會”，是典型的中國特色的國家與社會結(jié)合的、綜合性的、連續(xù)性的民族事務(wù)實踐行動與社會建設(shè)。除了國家民委、中宣部出臺了一系列文件外，2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》鮮明提出“廣泛開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動”的要求，說明這一行動與社會建設(shè)的緊密關(guān)系。這一行動自創(chuàng)辦以來，覆蓋了全社會，包括政府、企業(yè)、部隊、學(xué)校、社區(qū)、鄉(xiāng)村等各行各業(yè)，既包括民族地區(qū)，也包括散雜居地區(qū)。該行動的持續(xù)推進(jìn)與有效運行，是結(jié)合了政府、各級黨組織、志愿者等全社會的力量，由此也不斷地、有效地向全社會傳遞與貫徹了我國加強民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識的國策。因此，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作是我國民族團(tuán)結(jié)之國策的貫徹執(zhí)行與社會建設(shè)緊密結(jié)合的典型綜合性治理行動。十八大以來，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的形勢，“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動列入“文明城市”考核指標(biāo)體系”[13]。

十九大報告指出，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。近年來，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育和創(chuàng)建工作明確寫入國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、國家教育事業(yè)發(fā)展、興邊富民行動、政府工作報告等重要文件之中，納入國民教育、社會主義精神文明和公民道德建設(shè)總體布局。這說明我國的民族事務(wù)治理將不斷地拓展與社會建設(shè)緊密結(jié)合的新局面，這一舉措將是破解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不必然帶來民族團(tuán)結(jié)、社會團(tuán)結(jié)之世界性難題的重要路徑。

綜上，在“以人民為中心”的治理理念下，我國統(tǒng)一多民族國家建設(shè)緊密結(jié)合于全社會、各民族，形成“全國一盤棋”的布局與發(fā)展，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)下復(fù)合性治理、政治化與社會化并行的特點。這也使得我國的國家建構(gòu)并不是像西方有些民族國家那樣，將現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程建立在“中心與邊緣”或者“政府治理與社會自治”的二元對立關(guān)系上，而是一個推動“各民族共同發(fā)展繁榮”“實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的復(fù)合性、全域性的系統(tǒng)化國家治理行動，其目標(biāo)是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。因此，我們應(yīng)該按照中央民族工作會議精神，在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，不斷推進(jìn)民族工作，以復(fù)合性治理的優(yōu)勢不斷推動形成“民族工作的新格局”。這一民族工作格局十分有利于在新時代進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識，從而為中華民族偉大復(fù)興保駕護(hù)航。