論“以人為本”理念在北京市停車難問(wèn)題中的應(yīng)用

摘要：以人為本，不僅主張人是發(fā)展的根本目的，回答了為什么發(fā)展、發(fā)展“為了誰(shuí)”的問(wèn)題;而且主張人是發(fā)展的根本動(dòng)力，回答了怎樣發(fā)展、發(fā)展“依靠誰(shuí)”的問(wèn)題?！盀榱苏l(shuí)”和“依靠誰(shuí)”是分不開(kāi)的。人是發(fā)展的根本目的，也是發(fā)展的根本動(dòng)力，一切為了人，一切依靠人，二者的統(tǒng)一構(gòu)成以人為本的完整內(nèi)容。只講根本目的，不講根本動(dòng)力，或者只講根本動(dòng)力，不講根本目的，都是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

關(guān)鍵詞：以人為本;停車難題

筆者認(rèn)為“以人為本”的理念不應(yīng)只體現(xiàn)在政府對(duì)公務(wù)員、企業(yè)對(duì)其員工的內(nèi)部管理中，而是在生活中的各個(gè)環(huán)節(jié)，在政策制定、執(zhí)行的過(guò)程中堅(jiān)持一切為了人（人民群眾），一切依靠人（人民群眾）。“重視人的需要”是“以人為本”的一條重要原則。筆者認(rèn)為政策的好壞的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是其是否切實(shí)地滿足了人民群眾的需要，只有能夠真正造福于人民，貼合群眾需求的政策才是有利于人民生活的好政策。故而，在一項(xiàng)政策出臺(tái)前政府可通過(guò)了解人民群眾的需要把握政策制定的方向;在政策出臺(tái)后，政府可根據(jù)市場(chǎng)提供的信息了解到此項(xiàng)政策的制定和實(shí)施是否真的恰當(dāng)，從而逐漸完善政策，促進(jìn)人民更好地生活。所以政策往往也是社會(huì)問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物。

在本篇文章中，筆者將“以人為本”理念融入北京市“大城市病”之一的停車難問(wèn)題，分析北京市目前停車資源的供需情況，結(jié)合北京市居民對(duì)停車資源的感知情況，試圖提出可以有效緩解北京市居民停車難問(wèn)題的方法。

一、研究背景及意義

近年來(lái)，北京市小汽車保有量雖增速放緩，但停車供需矛盾日益加劇，并且停車問(wèn)題呈現(xiàn)核心地區(qū)向外圍地區(qū)加速擴(kuò)散的趨勢(shì)。在北京市常住人口數(shù)量極大以及城市軌道交通路網(wǎng)密度仍低于國(guó)際化大都市（紐約、東京、倫敦）的背景下，公共交通的輻射力度不足，還不能完全取代傳統(tǒng)的出行方式，停車難問(wèn)題一直困擾著北京城市居民，因此如何緩解和改善北京市的停車難問(wèn)題對(duì)于北京建設(shè)和諧宜居之都具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、北京市停車資源供需分析

通過(guò)了解北京市現(xiàn)有停車資源的供需狀況，可以更加真實(shí)地了解到北京市居民對(duì)停車難問(wèn)題的體會(huì)。

（一）北京市停車資源需求分析

1.傳統(tǒng)視角難以有效測(cè)度反映真實(shí)供需矛盾

機(jī)動(dòng)車保有量增勢(shì)明顯減緩，但停車供需矛盾日趨加劇。北京市機(jī)動(dòng)車保有量的變化趨勢(shì)可分為三個(gè)階段。初始增長(zhǎng)階段（2000-2008 年），快速增長(zhǎng)階段（2009-2011 年），和平穩(wěn)放緩階段（2012 年-）。而機(jī)動(dòng)車駕駛員保有量卻在呈快速上升趨勢(shì)。用車需求的人明顯增多，即使汽車保有量沒(méi)有增加，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)跨區(qū)停車位需求的增加（比如在工作地點(diǎn)和工作地點(diǎn)之間，住宅與住宅之間，工作地點(diǎn)與住宅之間，住宅與生活?yuàn)蕵?lè)場(chǎng)所之間等等），這就造成了目前北京市小汽車保有量增速放緩，但停車供需矛盾日益加劇，并且呈核心地區(qū)向外圍加速擴(kuò)散的現(xiàn)狀（見(jiàn)圖 1）。

潛在需求難以測(cè)度，現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)方式難以反映真實(shí)需求。當(dāng)前一線城市普遍面臨的是抽象、潛在的停車需求快速增長(zhǎng)和具體的停車資源供給不足之間的矛盾。傳統(tǒng)依據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)衡量停車需求的方式存在一些問(wèn)題，會(huì)忽視掉一些抽象的需求。比如隨著租車行業(yè)的興起，對(duì)停車位的供需情況分析不能單從汽車保有量和停車位保有量這兩方面來(lái)解釋。這兩方面數(shù)據(jù)可以提供一個(gè)基本的參照，但是現(xiàn)實(shí)生活中停車真實(shí)需求數(shù)量往往很難通過(guò)統(tǒng)計(jì)手段來(lái)衡量。統(tǒng)計(jì)年鑒只對(duì)戶籍人口和常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，很難測(cè)度流動(dòng)人口這個(gè)團(tuán)體規(guī)模，但流動(dòng)性人口這個(gè)團(tuán)體也客觀存在用車和停車需求。從社會(huì)公平的角度來(lái)看，國(guó)內(nèi)外國(guó)際化大都市的包容性也決定了其往往具備高流動(dòng)性的人口特征。然而由于戶籍制度等原因，流動(dòng)人口往往很難在一線城市獲得停車位資源。

2.用車時(shí)段過(guò)度集中和職住分離現(xiàn)象強(qiáng)化導(dǎo)致停車資源供需矛盾加劇

早晚?yè)矶赂叻宓男纬煞从尘幼『凸ぷ鞯攸c(diǎn)的用車時(shí)段過(guò)度集中的現(xiàn)狀。從早晚高峰交通指數(shù)分別來(lái)看，晚高峰交通擁堵程度高于早高峰，早高峰平均交通指數(shù)為 5.1，晚高峰平均交通指數(shù)為 6.2。早高峰期間城市居民由居住地點(diǎn)涌向工作地點(diǎn)，晚高峰期間城市居民從工作地點(diǎn)折返居住地點(diǎn)。出現(xiàn)早晚高峰反映了城市功能核心區(qū)居住職能弱化趨勢(shì)，進(jìn)而產(chǎn)生職住分離現(xiàn)象。晚高峰擁堵程度高于早高峰一定程度上間接反映了工作職能集聚的功能核心區(qū)內(nèi)停車資源供需矛盾比居住地點(diǎn)更為嚴(yán)峻的現(xiàn)象（見(jiàn)圖 2）。

城市內(nèi)各區(qū)間“職住分離”強(qiáng)化導(dǎo)致停車資源供需矛盾加劇。職住分離和軌道交通路網(wǎng)密度不足以及換乘不便等種種因素共同作用造成人們對(duì)城市道路的使用和對(duì)停車位的需求依然較高。

分區(qū)來(lái)看，北京不同功能區(qū)人口分布狀況差異明顯。近年來(lái)，首都核心功能區(qū)的居住功能在逐漸弱化，核心區(qū)人口占全市人口比重出現(xiàn)顯著下降趨勢(shì)。城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的居住功能在逐步強(qiáng)化，兩區(qū)人口占全市比重逐年上升。而核心功能區(qū)聚集了較多的工作單位，且多數(shù)單位向外圍疏解的動(dòng)力不足，這就導(dǎo)致了城市交通出現(xiàn)“潮汐”現(xiàn)象。首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)人口密度呈下降態(tài)勢(shì)。2014-2017 年，首都功能核心區(qū)人口密度由 23953 人/平方公里下降為 22416 人/平方公里;城市功能拓展區(qū)人口密度由 8268 人/平方公里下降為 7851 人/平方公里。城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)人口數(shù)量及人口密度呈上升態(tài)勢(shì)，人口數(shù)量占比分別提高了 3.25 個(gè)百分點(diǎn)、0.39 個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表 1、圖 3、圖 4）。

南部地區(qū)的職住分離現(xiàn)象相對(duì)弱于其他區(qū)域。從機(jī)動(dòng)車流入的主要方向來(lái)衡量各區(qū)的潛在停車需求，二、三、四、五環(huán)全天大部分流量均超過(guò) 20 萬(wàn)輛標(biāo)準(zhǔn)車，其中流量排名前五位的是西四環(huán)、北四環(huán)、東四環(huán)、東五環(huán)、南四環(huán)，分別為 28.99、28.75、28.14、26.50、25.52 萬(wàn)輛標(biāo)準(zhǔn)車;南二環(huán)、南三環(huán)、南五環(huán)負(fù)擔(dān)較輕，分別為 19.22、18.36、15.89 萬(wàn)輛標(biāo)準(zhǔn)車;在早高峰時(shí)段西四環(huán)、北三環(huán)、東四環(huán)、南四環(huán)流量較大，早高峰時(shí)段超過(guò) 3 萬(wàn)輛標(biāo)準(zhǔn)車。

（二）北京市停車資源供給現(xiàn)狀分析

1.停車設(shè)施總體不足、空間布局不合理

停車位總量不足。從總量資源來(lái)看，截至 2016 年末，北京市機(jī)動(dòng)車保有量為 571.7 萬(wàn)輛，但全市停車位總數(shù)為 427 萬(wàn)個(gè)，其中，城鎮(zhèn)停車位為 382 萬(wàn)個(gè)（居住類車位 219 萬(wàn)個(gè)），農(nóng)村地區(qū) 45 萬(wàn)個(gè)停車位，缺口達(dá) 144.7 萬(wàn)個(gè)。停車位資源總量不足是停車難的根本原因。從備案停車設(shè)施情況來(lái)看，截至年底，北京市備案停車場(chǎng) 6676 個(gè)，較上年減少 0.2%;停車位1931479 個(gè)，較上年增長(zhǎng) 1.3%。分區(qū)來(lái)看，城六區(qū)中東城區(qū)和石景山區(qū)的備案停車場(chǎng)及停車位在全市的占比較低，東城區(qū)的備案停車場(chǎng)占比和停車位占比分別為僅為 8.60%和 4.97%，石景山區(qū)的備案停車場(chǎng)占比和停車位占比分別為僅為 3.39%和2.95%。2016 年備案的居住小區(qū)停車位 1110208 個(gè)，占全部備案停車位的 57.5%，其次是公共建配建停車位，占 19.3%，排名第三位的是路外公共停車位，占總量的 15.8%。

空間分布不均，主要集中在居住區(qū)。北京市停車資源空間分布不合理，城鎮(zhèn)地區(qū)車位嚴(yán)重不足。從空間分布看，城鎮(zhèn)地區(qū)車位主要集中在五環(huán)內(nèi)，五環(huán)內(nèi)車位為 205 萬(wàn)個(gè)，約占全市車位總數(shù)的 53%。截至 2016 年底，車位充足區(qū)占比 0%，嚴(yán)重缺位區(qū)占比 65%，三環(huán)內(nèi)更為明顯，嚴(yán)重缺位區(qū)占比高達(dá) 84%（見(jiàn)圖 5）。

從類型來(lái)看，車位主要集中在居住區(qū)，停車位 219 萬(wàn)個(gè)，占全市車位總量的 57%;公建類車位 147 萬(wàn)個(gè)，占 39%;居住類、公建類之和占比超過(guò)總量的 95%。路側(cè)占道車位 7 萬(wàn)個(gè)，占全市車位總量的 2%，占比相對(duì)較小;立交橋下、P+R 等其他類型車位 9 萬(wàn)個(gè)，占全市車位總量的 2%?？偟膩?lái)看，通過(guò)管理模式創(chuàng)新可盤活的存量資源中，居住類（小區(qū)內(nèi)）的潛力空間較大，公建類次之，而路側(cè)占道的潛在空間較小（見(jiàn)圖 6）。

不同時(shí)間段供需矛盾有所差別，夜間停車難問(wèn)題突出。夜間居住類停車位不足，有近 100 萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車只能在小區(qū)外路側(cè)停放，還有 80 萬(wàn)輛車在小區(qū)內(nèi)處于“亂?！睜顟B(tài)。全市城鎮(zhèn)地區(qū)夜間停車需求總數(shù)為 384 萬(wàn)輛（其中居住區(qū)及周邊道路停車總數(shù)為 320 萬(wàn)輛），與車位總量 382 萬(wàn)相比，停車供需總量相當(dāng)，但城鎮(zhèn)地區(qū)居住停車缺口總量達(dá) 129 萬(wàn)，城鎮(zhèn)地區(qū)停車供需矛盾主要集中在居住區(qū)，夜間停車資源缺口較大。全市公共建筑車位總量為 147 萬(wàn)個(gè)，夜間停車總量為 58 萬(wàn)輛，約有停車資源 90 萬(wàn)個(gè)（約占 60%）可供使用，居住和公建停車共享潛力大。

2.部分地區(qū)開(kāi)始探索路側(cè)電子收費(fèi)示范工程，但尚未完全覆蓋停車供需矛盾高發(fā)區(qū)

2016 年，東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)及通州區(qū)相繼啟動(dòng)路側(cè)電子收費(fèi)示范工程建設(shè)。根據(jù)北京市交通委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整本市道路停車收費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的復(fù)函》和《關(guān)于本市道路停車占道費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（京交函〔2018〕1616 號(hào)）可知，從 2019 年 1 月 1 日開(kāi)始，東城區(qū)、西城區(qū)和通州區(qū)率先啟動(dòng)道路停車改革，將道路停車位（白實(shí)線）納入電子收費(fèi)，同時(shí)在停車路段安裝收費(fèi)公示牌。朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)于 2019 年 7 月 1日起實(shí)施，于 2019 年 12 月 1 日將在全市范圍內(nèi)實(shí)施道路停車改革，全面實(shí)現(xiàn)電子收費(fèi)，并配套實(shí)施分區(qū)路側(cè)占道停車價(jià)格機(jī)制。

從率先實(shí)施路側(cè)電子收費(fèi)示范工程區(qū)域的路側(cè)停車資源狀況來(lái)看，東城區(qū)共有 81 條街道開(kāi)始實(shí)施路側(cè)占道停車電子收費(fèi)工程，累計(jì)劃定 5821 個(gè)停車位;西城區(qū)共有 70 條街道開(kāi)始實(shí)施路側(cè)占道停車電子收費(fèi)工程，累計(jì)劃定 5528 個(gè)停車位;通州區(qū)共有 15 條街道開(kāi)始實(shí)施路側(cè)占道停車電子收費(fèi)工程，累計(jì)劃定 2300 個(gè)停車位。路側(cè)占道停車規(guī)范化管理（電子識(shí)別）以后，在保障道路通行狀況的同時(shí)，釋放了相當(dāng)數(shù)量的停車位，在一定程度上緩解了小區(qū)內(nèi)停車資源不足的局面。

3.管理方式粗放

建筑停車指標(biāo)配置體系不完善，導(dǎo)致停車難在局部區(qū)域顯得特別嚴(yán)重。北京在建筑停車配置指標(biāo)上的精細(xì)化程度和國(guó)外的一些典型城市相比還有差距，中心城區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)、以及各個(gè)功能區(qū)之間的差異化思想體現(xiàn)得不充分，指標(biāo)體系在精細(xì)化、差異化程度上都有進(jìn)一步提升的空間，導(dǎo)致停車難在有些區(qū)域顯得特別嚴(yán)重，如三環(huán)內(nèi)車位嚴(yán)重缺位區(qū)占比高達(dá) 84%。路側(cè)停車資源管理效率較低。一是泊位周轉(zhuǎn)率過(guò)低。北美國(guó)家的路側(cè)停車泊位周轉(zhuǎn)率為 3.8 車次/天;在歐洲，免費(fèi)路側(cè)停車泊位的平均停車時(shí)間為 4.5 小時(shí)，周轉(zhuǎn)率為 2.24 車次/天;在日本東京，路側(cè)停車泊位周轉(zhuǎn)率為 5.03 車次/天，路外停車場(chǎng)為 2.3 車次/天。而我國(guó)主要城市（北京、上海、廣州）路側(cè)停車平均停放時(shí)間普遍過(guò)長(zhǎng)，泊位的周轉(zhuǎn)率低。路側(cè)停車資源被過(guò)度利用，而與之對(duì)應(yīng)的路外停車場(chǎng)多數(shù)處于不飽和狀態(tài)，有限的停車資源利用不均衡;二是路側(cè)停車管理手段落后。目前北京路側(cè)停車管理主要以人工為主，容易產(chǎn)生駕駛員逃費(fèi)、欠費(fèi)，收費(fèi)員亂收費(fèi)等問(wèn)題，技術(shù)上的落后還導(dǎo)致難以實(shí)施控制路側(cè)停車時(shí)間的管理政策。

城市次干道以及背街小巷停車管理不規(guī)范。一些非核心路段存在街邊停車不規(guī)范、私設(shè)地樁、地鎖現(xiàn)象，導(dǎo)致這些地區(qū)交通運(yùn)行不通暢。深層次原因在于管理制度不到位，街邊停車產(chǎn)權(quán)不明晰，造成停車亂收費(fèi)以及停車價(jià)格指標(biāo)體系混亂，沒(méi)有形成基于有效需求、基于不同區(qū)位路段的合理停車價(jià)格體系。另外停車場(chǎng)被停用或者改作他用現(xiàn)象較普遍，停車占用道路的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，停車難已經(jīng)成為嚴(yán)重影響北京通行秩序和城市環(huán)境的突出問(wèn)題。

三、北京市居民對(duì)停車資源的感知情況

此前，筆者曾對(duì)北京市居民對(duì)停車資源的感知情況進(jìn)行過(guò)調(diào)查，希望通過(guò)此方法直接了解人民對(duì)此問(wèn)題的直觀感受，從而結(jié)合人民的需求看待現(xiàn)有政策。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題：居民停車需求得不到滿足，“停車難”現(xiàn)象普遍存在。

居住地和工作地間停車資源總體不足。在調(diào)查中，大部分被調(diào)查者的居住地位于三環(huán)至五環(huán)之間，而他們中的絕大多數(shù)人反映其居住地的停車位資源相對(duì)不足，有大部分受訪者同時(shí)認(rèn)為其工作地的停車位資源也相對(duì)不足。

小區(qū)內(nèi)部公共停車位稀缺和私有車位閑置現(xiàn)象并存。從北京市居民的停車需求角度出發(fā)，絕大多數(shù)的受調(diào)查者認(rèn)為自己當(dāng)前所居住的小區(qū)公共停車資源不夠充裕，不能滿足小區(qū)內(nèi)居民的停車需求，小區(qū)內(nèi)部公共停車位數(shù)量稀缺、車位規(guī)劃不合理和私有車位閑置等情況是造成這種現(xiàn)象的主要原因。

城市功能核心區(qū)域工作地點(diǎn)停車資源普遍短缺。工作地點(diǎn)停車資源充裕度方面，大多數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為其工作地點(diǎn)停車資源不夠充裕，尤其是位于五環(huán)及五環(huán)內(nèi)的工作地點(diǎn)及附近停車位供求關(guān)系矛盾十分突出，這在一定程度上也反應(yīng)出地理區(qū)位差異導(dǎo)致資源需求不同的情況。

四、對(duì)策建議

由上述停車資源供需情況分析可得知，北京市停車資源面臨著數(shù)量供不應(yīng)求的嚴(yán)峻情況，北京市居民也切實(shí)感受到此對(duì)其生活的不便，故而，筆者認(rèn)為政府可出臺(tái)相應(yīng)政策以緩解此問(wèn)題給北京市居民帶來(lái)的窘?jīng)r。

在對(duì)北京市居民進(jìn)行調(diào)查時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)很多受調(diào)查者都愿意將他們閑置狀態(tài)下的車位出租，這說(shuō)明面對(duì)停車資源緊張的現(xiàn)況，很多居民都持有了共享理念，渴望高效利用已有資源。然而，與此同時(shí)，由于擔(dān)心共享機(jī)制存在對(duì)閑置車位租用者管理可能存在不嚴(yán)格、居住小區(qū)或工作單位的停車位不對(duì)外開(kāi)放等原因，很多被調(diào)查者都對(duì)共享機(jī)制存在疑慮。

筆者認(rèn)為，共享停車機(jī)制作為可以有效利用現(xiàn)有停車資源，改善人民群眾停車難現(xiàn)狀的一條出路，可以作為政府解決停車難問(wèn)題的一個(gè)途徑。如果政府從其層面出臺(tái)相關(guān)政策，利用政策的指導(dǎo)作用有效引導(dǎo)社區(qū)、居民區(qū)系統(tǒng)整合停車資源，建立閑置車位出租和租用規(guī)范性的措施，規(guī)范管理，有可能使共享停車機(jī)制成為緩解北京市居民停車難問(wèn)題的有效措施。

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作者簡(jiǎn)介：

宗雪（1995-12-），女，漢族，北京市人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，2018 級(jí)在讀碩士研究生，研究方向：公共政策分析

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)宗雪