社會保障的價值理性與工具理性

■文／王立劍

作者：西安交通大學公共政策與管理學院

社會保障價值理性和工具理性問題的本質，是對為何發(fā)展社會保障制度、為誰發(fā)展社會保障制度和如何發(fā)展社會保障制度問題的解答。經過中國共產黨百年實踐探索，我國已經建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系，為維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局和全面建成小康社會作出了積極貢獻。

展望“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標，我國人口結構變動將引發(fā)社會保障資金和服務需求急劇上升，就業(yè)方式多樣化將導致勞動者權益保護與現(xiàn)行社會保障制度不相適應，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配格局變化要求社會保障制度統(tǒng)籌層次和待遇公平性提升，再加上新一輪科技革命的深入發(fā)展，要求社會保障事業(yè)發(fā)展作出深刻回應，而作出這一回應的基礎就是保持社會保障價值理性與工具理性的統(tǒng)一。

社會保障的價值理性

社會保障對維系社會穩(wěn)定、促進經濟發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。我國社會保障制度建設的核心思想包括：保障對象是一切社會勞動者和弱勢群體，責任主體是國家，基金來源于國家、企業(yè)和個人，最終目標是實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。這一最終目標可以體現(xiàn)為“需要的充分滿足”和“能力的全面提高”兩個維度。

新時代我國社會保障事業(yè)的根本目的是“滿足人民日益增長的美好生活需要”，對應于“需要的充分滿足”維度。黨的十九大報告指出“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”，這些抽象概念豐富了“需要”的內涵，賦予社會保障制度在保障基本生活之上更高層面的價值追求。

社會保障在應對各種社會風險時，不僅強調生存保障，更加注重發(fā)展保障，對應于“能力的全面提高”維度。在面對年老、疾病、失能、護理、生育、工傷、傷殘、失業(yè)、貧困、死亡等社會風險時，社會保障從資金和服務兩方面保障，保障人們的可持續(xù)生計，推動從扶危救困向能力提升轉變，把人的能力建設作為社會保障項目安排和服務供給的終極歸宿，賦予了社會保障制度在生存保障之上更高層面的發(fā)展導向。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，這就決定了社會保障的價值理性至少包括共建共享、公平、可持續(xù)三個方面。一是社會保障的共建共享。覆蓋全面、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是要把社會保障的互助共濟思想在全體居民中體現(xiàn)，打破身份固化、階層固化、區(qū)域固化帶來的“利己主義”互助共濟，讓社會保障更為可靠，更加合法。二是公平。合理進行國民收入二次分配調節(jié)，使發(fā)展成果惠及全民，是社會保障的初心?？s小我國社會保障發(fā)展水平在城鄉(xiāng)之間、不同職業(yè)群體之間的差距，建立更加公平的社會保障制度是堅持中國特色社會主義“共同富?！北举|的根本要求。三是可持續(xù)。社會保障制度的發(fā)展不僅要保障和提高當代人民的生活水平，也要考慮未來，它體現(xiàn)了在應對人口和社會結構變遷壓力下制度發(fā)展的科學性和穩(wěn)定性。

社會保障的工具理性

“工具”是幫助我們認識世界和改造世界的手段，基于特定目標的社會保障制度本身也是國家治理的一種工具。社會保障制度建設中的工具理性，主要是指我們解決社會保障問題的范式和方法。堅持工具理性就是要運用科學的范式和方法，準確回應“社會保障應該怎么樣”的問題，以及基于大量的經驗、事實和數(shù)據(jù)探索、總結和歸納社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)律進而為制度建設提供科學依據(jù)。

“制度”是協(xié)調個體行為的社會系統(tǒng)內所有個體共同遵守的行為規(guī)則。這些行為規(guī)則包括：界定社會系統(tǒng)個體之間財產權利關系的產權規(guī)則，即產權；由產權規(guī)則決定的社會系統(tǒng)內部機構設置和機構職能劃分的組織規(guī)則，即體制；由組織規(guī)則決定的社會系統(tǒng)運行規(guī)則，即機制；正式的規(guī)則以法律、規(guī)章、合同等為載體，即法制；制度需要政策予以體現(xiàn)，政策是制度的潤滑劑和催化劑。

從工具理性的角度來看，發(fā)揮社會保障制度效能，可以運用五個方面的工具：

一是產權工具。對社會保障基金進行產權界定，明確個人賬戶基金產權歸參保人所有，單位繳費歸社會共有，政府支付的財政資金、全國社會保障基金歸國家所有，由此理順社會保障基金的所有權與受益權以及基金管理的委托代理關系。

二是體制工具。社會保障實行管理和經辦分離的體制，政策制定、基金征繳、基金發(fā)放分別由不同的部門管理，社保、財政、稅務等部門參與，權力相互制衡。2018 年國務院機構改革成立的退役軍人事務部、醫(yī)療保障局等就是體制工具運用的典型案例。

三是機制工具?；I資機制、預警機制、待遇調整機制、責任分擔機制、獎懲機制、協(xié)作機制、長效機制、決策機制、監(jiān)測評估機制等概念多次出現(xiàn)在《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中，為完善和優(yōu)化社會保障制度提供了具體策略。

四是法制工具。社會保障相關法律屬于社會法，強調公民權利、國家義務、社會參與，依靠社會保障立法能夠迅速調整社會保障發(fā)展過程中的相關關系和行為。

五是政策工具。出臺社會保障政策可以解決社會問題、滿足社會需要、保護既有制度?！笆奈濉睍r期即將施行的社會保障政策，諸如加大基金中央調劑力度、實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌、穩(wěn)妥實施漸進式延遲法定退休年齡、逐步提高領取基本養(yǎng)老金最低繳費年限、推進平臺靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害保障工作、推進社會保險待遇水平與經濟社會發(fā)展的聯(lián)動調整等等，在不改變社會保障制度框架的前提下解決社會問題、滿足社會需要。

著眼于社會保障不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展目標，我們要立足調查研究、資料分析和社會保障精算，進行社會保障發(fā)展的實證研究?！皼]有調查就沒有發(fā)言權”，調查研究與資料分析是把握我國社會保障發(fā)展現(xiàn)狀、了解人民美好生活需要的必要手段；社會保障精算是社會保障基金可持續(xù)性的重要分析技術，社會保障基金的可持續(xù)發(fā)展涉及到人口學、經濟學等學科知識，沒有科學的技術支持無法得出準確科學的結論。

社會保障價值理性與工具理性的統(tǒng)一

以“人民為中心”是習近平總書記民生思想的集中體現(xiàn)，也是當前及未來黨領導人民全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的發(fā)展思想。以“人民為中心”的發(fā)展思想集中回答了社會保障發(fā)展的目的、動力和原則問題。在這一思想指導下，社會保障制度的政治屬性、社會屬性、經濟屬性任選其一都不會成為社會保障制度發(fā)展的根本目的，因為“以人民為中心”強調發(fā)展成果由全體人民共享，發(fā)展成果涉及人民群眾創(chuàng)造的政治發(fā)展、經濟發(fā)展、文化發(fā)展、社會發(fā)展和生態(tài)發(fā)展成果，充分尊重人民群眾的主體地位，彰顯了社會主義共同富裕的根本原則，維護了社會的公平正義。

價值理性是工具理性的前提和基礎，工具理性有利于價值理性目標的實現(xiàn)。建設高質量社會保障體系要求必須堅持工具理性和價值理性的有效統(tǒng)一。堅持價值理性，就是指社會保障制度建設要堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想和有利于實現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標，把共建共享、公平、可持續(xù)三個價值理念融于制度建設之中；運用工具理性，是指要采用科學的方法和手段優(yōu)化社會保障相關產權、體制、機制、法制、政策，利用調查研究、資料分析和精算分析結果，解決現(xiàn)實問題。這就要求：

第一，價值先于工具。社會保障制度建設首先要堅守共建共享、公平、可持續(xù)價值理念，并把價值理性作為社會保障制度不變的內核，隨著時代變遷和條件約束把這一內核進行具體化。共建共享決定了保障范圍和互助共濟關系；公平決定了社會保障在處理身份、區(qū)域、階層、待遇等問題時的出發(fā)點和歸宿點；可持續(xù)決定了社會保障制度要適應生產力發(fā)展水平。

第二，工具先于技術。把社會保障置身于制度分析框架之中，以價值為引領，進行社會保障制度建設和制度改革時，首先應從產權、體制、機制、法制、政策五個方面全面思考社會保障制度完善的重點任務，從修補式被動變革到頂層設計式主動改革。

第三，價值和工具統(tǒng)一于社會保障管理。社會保障管理包括制度或計劃的制定、執(zhí)行、檢查和改進，這一管理活動一方面要考慮公平正義等層面的價值，避免被社會所排斥；另一方面又要考慮制度的具體目標，實現(xiàn)管理效能的最大化。這兩方面考慮，說明社會保障工具理性以價值理性為基礎，一旦失去了價值理性這個基本前提，社會保障工具理性帶來的所有效能不具備任何社會價值?！?/p>