化制度優(yōu)勢為治理效能：探究“中國之治”的有效路徑

杜楠，劉俊杰

（1.中國勞動關(guān)系學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，北京 100091；2.中共中央黨校 科學(xué)社會主義教研部，北京 100091）

改革開放40多年來，我國在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面發(fā)生了巨大變化，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的長期穩(wěn)定形成了“中國之治”，也顯示出中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。進(jìn)入新時代，黨和國家越來越認(rèn)識到制度建設(shè)在治國理政布局中的重要性，制度建設(shè)的決定性和根基性作用愈加凸顯。黨的十九屆四中全會指出：“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證?！盵1]這是黨中央第一次以全會的形式對國家制度和國家治理進(jìn)行專題研究，從十三個方面系統(tǒng)、全面地總結(jié)其優(yōu)勢所在，并在此基礎(chǔ)上提出化制度優(yōu)勢為治理效能的要求。因此，制度優(yōu)勢怎樣才能更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能是亟待我們深入研究的問題。

一、化制度優(yōu)勢為治理效能的研究起點

進(jìn)入新時代，黨中央為什么要強(qiáng)調(diào)國家治理效能，為什么提出把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能？這不僅是新時代實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，把改革開放不斷推向深入和對外迎接風(fēng)險挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要，也是我們從理論上探究把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的邏輯起點。

（一）問題提出

回顧黨的十九屆四中全會，“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能”被黨中央重點提出來，主要有三方面原因：首先，“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實要求。“兩個一百年”奮斗目標(biāo)在2021年實現(xiàn)歷史性交匯，我國“全面建成小康社會”的第一個百年目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，第二個百年奮斗目標(biāo)在這個關(guān)鍵時點上也逐步拉開了序幕?！爸袊巍痹谟凇爸袊啤?，國家的治國理政要以中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)關(guān)鍵在于充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，通過提升國家治理的制度化水平推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其次，新時代把改革開放不斷推向深入的根本要求。改革是國家發(fā)展的動力，目前我國邁入了改革開放的新階段，這一階段需要破解各領(lǐng)域各方面深層次的體制機(jī)制問題，這也是從整體層面進(jìn)行制度建設(shè)和治理體系優(yōu)化的關(guān)鍵問題，新時代縱深推進(jìn)改革的重點主要集中在制度和國家治理兩個方面，探索制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化成為這一時期的突出特點。再次，對外迎接風(fēng)險挑戰(zhàn)的現(xiàn)實需要。國家治理的制度化水平體現(xiàn)了其抵御風(fēng)險的能力，制度化水平越高，抵御風(fēng)險的能力就越強(qiáng)。世界處于百年未有之大變局[2]，面對風(fēng)險挑戰(zhàn)，應(yīng)該堅定制度自信，發(fā)揮中國特色社會主義制度在治理國家中的效用，提升國家治理的制度化水平，增強(qiáng)國家治理效能，從而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）研究回溯

近年來，學(xué)界圍繞國家治理體系和國家治理能力作了大量研究，成果頗為豐富。概括起來，這些成果主要集中在三個方面：第一，總論性研究。從理論解釋入手，系統(tǒng)科學(xué)地闡述了何為國家治理體系、何為國家治理能力，二者有何特征，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步梳理國家治理內(nèi)部各構(gòu)成要素之間的邏輯關(guān)系，國家治理與政府治理、社會治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，國家治理體系現(xiàn)代化的價值目標(biāo)及其衡量標(biāo)準(zhǔn)[3]。第二，問題性研究。研究瞄準(zhǔn)具體問題，通過對國家治理體系和治理能力的分析發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，如在治理中，過分夸大領(lǐng)導(dǎo)干部的作用，忽視群眾參與的重要性；又如在治理中，社會需求復(fù)雜多樣，而應(yīng)對的方式方法過于簡單化。第三，對策性研究。全方位、多角度地探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別側(cè)重從法律法規(guī)的視角進(jìn)行研究，如加快法治建設(shè)[4]、擴(kuò)大地方立法權(quán)[5]等，通過邏輯分析探尋現(xiàn)代化國家著力構(gòu)建治理體系和大力提升治理能力的方式方法與渠道。

但是，通過以上分析我們也可以看到，學(xué)界對于國家制度與國家治理之間的關(guān)系以及如何化制度優(yōu)勢為治理效能的研究較少。本文重點在于通過分析國家治理效能、國家制度化水平（制度優(yōu)勢）和風(fēng)險挑戰(zhàn)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，探索把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的有效路徑。

二、化制度優(yōu)勢為治理效能的理論基礎(chǔ)

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是“我們黨提出的又一個現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)”[6]，體現(xiàn)了時代發(fā)展和實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實要求。黨的十九屆四中全會全面總結(jié)了我國的制度和治理優(yōu)勢，提出了“把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的全新命題，更加強(qiáng)調(diào)國家治理效能的重要性，因此，有必要厘清國家治理效能的本質(zhì)內(nèi)涵及其與國家制度化水平和關(guān)鍵性風(fēng)險挑戰(zhàn)的內(nèi)在邏輯。

（一）何為國家治理效能

“效能”一詞在《大辭海·語詞卷》中有兩種解釋：一種為名詞，一種為動詞。效能作為名詞是指“事物所蘊含的有利作用”[7]；效能作為動詞有效力的意思，是指行為主體為了某個特定的目標(biāo)或者是某個組織和個人貢獻(xiàn)自己的才能。國家治理效能是特定的政治術(shù)語，可以分解成國家治理和效能兩個部分來理解，國家治理是治理國家的一系列活動，而效能作為名詞，體現(xiàn)了國家治理的結(jié)果狀態(tài)。概括起來，國家治理效能是治理國家的一系列活動的作用和效果，結(jié)果指向治理目標(biāo)的實現(xiàn)程度。具體來說，國家治理效能包括三個層面的涵義：首先，從作用和效果來說，國家治理效能指的是一種有利的作用和積極的效果，結(jié)果導(dǎo)向是積極的、正面的、有效的。其次，從過程上來看，國家治理效能受到特定因素的影響產(chǎn)生波動，因此，它是一種動態(tài)的治理過程。再次，國家治理效能要從效率、效益和功效多個維度來衡量，效率與治理體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)創(chuàng)新有關(guān)，功效與應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的效果有關(guān)，效益則側(cè)重于治理體系內(nèi)部協(xié)調(diào)創(chuàng)新和應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，如民族凝聚力的提升、執(zhí)政根基的鞏固、政治合力的增強(qiáng)等。

“中國之制”是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行社會主義建設(shè)過程中形成的涵蓋多領(lǐng)域、多層次的制度體系?！爸袊巍笔窃谥袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義建設(shè)過程中結(jié)合中國具體實際進(jìn)行治國理政所形成的治理體制和治理道路，中國社會的長期穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展表明了“中國之治”的巨大成效。國家治理是國家運用制度管理社會的一系列國家活動，國家治理效能反映了國家治理預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度，制度是靜止的，制度只有在國家治理活動中才能動起來，才能實現(xiàn)動能轉(zhuǎn)化，發(fā)揮其功能和作用。因此，國家制度與國家治理有著密切的聯(lián)系。制度是破題之鑰，治理之基[8]。國家制度是國家治理工作和活動開展的依據(jù)和基礎(chǔ)。國家制度體系全面規(guī)定了國家各方面、各領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展的性質(zhì)定位、運行規(guī)則和相互關(guān)系，是國家治理的根本遵循。治理是運轉(zhuǎn)之效，制度之能[9]。國家治理為制度運行提供根本動力。國家治理體系是從具體化和實體化兩個方面把國家制度貫徹落實到國家治理中，各領(lǐng)域、各層次的制度在治理活動的具體環(huán)節(jié)和過程中，發(fā)揮著制度的規(guī)范和引導(dǎo)的作用。國家治理能力是運用國家制度處理改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各方面各領(lǐng)域事務(wù)的能力。國家制度效能發(fā)揮的過程，就是完善國家治理體系、提升國家治理能力的過程，二者相輔相成，相得益彰，相互促進(jìn)形成良性循環(huán)。

（二）國家治理效能的影響因素及其內(nèi)在邏輯

國家治理效能是對國家制度和國家治理體系抵御外部風(fēng)險挑戰(zhàn)能力強(qiáng)弱的直觀反映。影響國家治理效能的外部要素是外部環(huán)境帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，影響國家治理效能的內(nèi)部因素是國家制度和治理體系的抗風(fēng)險能力以及內(nèi)部構(gòu)成要素組合運行情況，二者結(jié)合起來整體反映在制度化水平中。因此，國家治理效能主要與外部風(fēng)險挑戰(zhàn)、內(nèi)部制度化水平密切相關(guān)。具體來說，在外部風(fēng)險挑戰(zhàn)比較弱情況下，較低的制度化水平產(chǎn)生了低效能的治理，但是這種情況下的國家制度和治理體系依然是穩(wěn)定的。在外部風(fēng)險挑戰(zhàn)比較弱的情況下，較高的制度化水平產(chǎn)生了高效能的治理。在外部風(fēng)險挑戰(zhàn)比較強(qiáng)的情況下，較低的制度化水平產(chǎn)生了低效能的治理，同時也對國家制度和治理體系產(chǎn)生強(qiáng)大沖擊。在外部風(fēng)險挑戰(zhàn)比較強(qiáng)的情況下，較高的制度化水平產(chǎn)生了優(yōu)良的國家治理效能，同時還能夠?qū)雇獠匡L(fēng)險。通過上述分析可以看出，優(yōu)良化的國家治理效能，一方面需要較高的制度化水平，另一方面還需要強(qiáng)有力的抗風(fēng)險能力。其中，制度化水平尤為重要。

深入分析國家治理的制度化水平，厘清內(nèi)在構(gòu)成要素及其相互之間的關(guān)系，對于理解國家治理效能具有重要的作用。黨的十九屆四中全會指出：“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵10]制度是治理的依據(jù)和結(jié)果，治理是制度的實踐和創(chuàng)新[11]。國家制度為國家治理活動的展開提供了指引和依據(jù)，而國家治理的體系建設(shè)、能力建設(shè)也展現(xiàn)出中國特色社會主義制度的安排和執(zhí)行情況。靜態(tài)的國家制度通過治理主體和運行機(jī)制獲得了治理動能，才實現(xiàn)了制度優(yōu)勢向國家治理效能轉(zhuǎn)化的可能。也就是說，當(dāng)執(zhí)政黨、政府、市場主體、社會組織進(jìn)入國家制度體系的運轉(zhuǎn)中，在相互作用和協(xié)調(diào)的過程中建立了制度運行的各種機(jī)制，國家制度體系才獲得轉(zhuǎn)化為國家治理效能的治理動能。目前，從我國的現(xiàn)實情況來看，國家治理體系還不完善，不能充分顯示國家制度的內(nèi)在屬性和全部優(yōu)勢。因此，現(xiàn)階段重要的任務(wù)就是釋放制度優(yōu)勢，更大程度地實現(xiàn)國家治理效能轉(zhuǎn)化。

上述分析充分說明了國家的治理效能、制度化水平和外部環(huán)境三者的關(guān)系，可用公式表示為：國家治理效能=國家治理的制度化水平/外部環(huán)境（風(fēng)險挑戰(zhàn)）。這里的“國家治理的制度化水平”涉及兩個方面，一個是制度的屬性和運行機(jī)制，另一個是治理能力和治理體系；外部環(huán)境主要指來自外部的風(fēng)險挑戰(zhàn)，如經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)、環(huán)境等。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時，特別是來自各方面的風(fēng)險挑戰(zhàn)給國家?guī)韷毫蜎_擊時，就需要調(diào)整影響國家制度化水平的構(gòu)成要素來提升國家治理的制度化水平和國家治理效能以應(yīng)對外部環(huán)境帶來的壓力和沖擊。當(dāng)外部環(huán)境長期穩(wěn)定的情況下，提升國家治理效能，就要從國家治理的運行機(jī)制、各構(gòu)成要素和治理能力入手，提升國家的制度化水平。探究制度優(yōu)勢向國家治理效能轉(zhuǎn)化要注意兩個問題：一是要從我國體制機(jī)制的弊端入手找出我國國家治理體系中哪些不適應(yīng)當(dāng)前的風(fēng)險挑戰(zhàn)；二是在應(yīng)對新時代的風(fēng)險挑戰(zhàn)中要將制度優(yōu)勢逐步融入治理路徑。

三、化制度優(yōu)勢為治理效能的有效路徑

根據(jù)上述理論分析，要把國家制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，并實現(xiàn)高度的效能轉(zhuǎn)化，要從國家治理的內(nèi)部職能體系、運行機(jī)制和國家制度的執(zhí)行能力三個方面進(jìn)行深入探究。

（一）調(diào)整和優(yōu)化國家治理的內(nèi)部職能體系

從“結(jié)構(gòu)—功能”視角看[12]，國家治理的職能體系不僅反映了制度的目標(biāo)和優(yōu)勢，還決定了治理組織對于治理方法的選擇和具體的運行過程。因此，把制度目標(biāo)嵌入國家治理體系是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的關(guān)鍵。

1．促經(jīng)濟(jì)發(fā)展：把“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為均衡發(fā)展的治理效能。我國在長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，形成了以資源消耗為主的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，追求“GDP至上”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，由此也帶來了發(fā)展的不平衡和不充分的問題，成為阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。要解決這一問題，首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實際狀況制定發(fā)展規(guī)劃，找尋其中蘊藏的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，挖掘發(fā)展?jié)撃?，國家在政策和資金方面也要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。其次，協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的“有形之手”發(fā)揮總體調(diào)控作用，市場的“無形之手”發(fā)揮資源配置作用，要把二者緊密結(jié)合起來，最大限度地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力[13]。

2．促民生發(fā)展：把“人民至上”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)美好生活的治理效能。我國長期強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在公共服務(wù)和民生保障方面的發(fā)展有所滯后，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長與公共服務(wù)和民生保障的不均衡問題。公共服務(wù)是涉及民生的大事，要解決公共服務(wù)滯后問題，一是創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。公共服務(wù)要以質(zhì)量和效益為目標(biāo)，形成政府主導(dǎo)、多元主體參與和市場運作的服務(wù)供給模式，利用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的技術(shù)手段拓寬公共服務(wù)渠道，增加公共服務(wù)的數(shù)量和種類。二是均衡城鄉(xiāng)之間的福利供給，建立城鄉(xiāng)之間無差別的社會保障體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民能夠享受到與城市居民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等福利待遇，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活的幸福感。

3．促分配公平：把多元分配優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會公平的治理效能。從中國目前的收入狀況來看，收入分配差距呈現(xiàn)逐步加大的趨勢，這也成為新時代國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。如何把多元分配優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)社會公平的治理效能，一是以保護(hù)勞動者所得為目的，建立勞動者收入保護(hù)方案，使低收入群體能夠獲得最基本的生活保障，增加勞動者特別是一線勞動者的報酬[14]。二是以生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配。不同的生產(chǎn)要素在生產(chǎn)活動中的貢獻(xiàn)不同，帶來的產(chǎn)出和收益各不相同，當(dāng)今社會，信息成為一種重要的生產(chǎn)要素，因此，要保護(hù)數(shù)據(jù)信息帶來的收益。三是建立分配調(diào)節(jié)機(jī)制，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付、社會保障和稅收在分配中的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)收入公平，引入社會慈善和社會公益促進(jìn)社會公平。

4．促權(quán)力監(jiān)督：把“三位一體”優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為監(jiān)督效能。進(jìn)入新時代，腐敗問題、領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)問題仍然不容忽視。要解決這一問題，就要把“三位一體”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為權(quán)力監(jiān)督的治理效能。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨自成立以來就十分重視自我凈化、自我提升、自我革命，大力懲治黨內(nèi)出現(xiàn)的腐敗問題和黨風(fēng)黨紀(jì)問題，創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督的方式方法，建設(shè)和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，在獲得監(jiān)督實效的同時也能夠穩(wěn)固民心，鞏固黨的執(zhí)政根基。二是探索民主監(jiān)督形式。政協(xié)民主監(jiān)督要依據(jù)政協(xié)章程，以提意見、批評、建議的方式進(jìn)行協(xié)商式監(jiān)督，充分運用會議監(jiān)督、視察監(jiān)督、社情民意監(jiān)督等形式，提高監(jiān)督實效。三是堅持依法治國。通過制定良善、適用、有效的法律法規(guī)扎緊制度的籠子，在權(quán)力配置和運行的各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)法律監(jiān)督，確保權(quán)力濫用的法律處罰及時有效。

（二）完善國家治理體系縱橫銜接的運行機(jī)制

運行機(jī)制是制度獲得治理動能的關(guān)鍵，國家治理體系橫向和縱向制度運行機(jī)制的配合銜接直接影響國家治理效能。因此，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需要從運行機(jī)制入手，在橫向和縱向兩個方面完善。

1．以分層對接機(jī)制推動制度縱向銜接。我國制度體系從縱向上可以劃分為根本制度、基本制度和重要制度三個層級，還可以劃分為中央制度、地方制度（省、市、縣、鄉(xiāng)）多個層級?？v向設(shè)置的制度與制度之間存在著分層對接問題，如中央層面的制度因不適用于地方而難以得到貫徹落實；又如在行政執(zhí)法權(quán)和行政執(zhí)法事項的選擇性下放過程中，由于有些省市縣鄉(xiāng)偏離了中央精神和制度安排導(dǎo)致地方政策制定的偏差。提升國家治理效能，要注重制度由上而下的落實和由下而上的反饋。制度落實要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在發(fā)揮我國特有的制度優(yōu)勢和黨政治理結(jié)構(gòu)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，將黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的科層治理結(jié)合在一起，以聚合和發(fā)揮制度優(yōu)勢[15]，在精準(zhǔn)傳遞上層制度的內(nèi)核精神的前提下落實制度安排，嚴(yán)格遵循上層制度的要求，防止下級政府曲解、誤讀造成政策制定和政策執(zhí)行的偏差。制度反饋要暢通群眾訴求表達(dá)渠道，建立群眾意見建議反饋機(jī)制，通過聽取基層群眾的聲音，了解制度制定、實施中的問題，協(xié)調(diào)制度供給和制度需求之間的偏差。

2．以兼容性審核機(jī)制解除制度橫向沖撞。我國的制度體系從橫向上看，包括不同地區(qū)、不同部門、不同領(lǐng)域的制度，這些制度在執(zhí)行過程中難免會產(chǎn)生沖突，如何化解矛盾、解決沖突，使各層級、各領(lǐng)域、各部門的制度在運行和執(zhí)行過程中協(xié)同起來，發(fā)揮最大效用？建立制度兼容性審核機(jī)制是關(guān)鍵。制度兼容性審核機(jī)制既要適用于舊制度也要適用于新制度，要在新舊制度出現(xiàn)沖突或梗阻時及時進(jìn)行調(diào)整。一方面，可以調(diào)整舊制度，也就是調(diào)整既有制度，對一些不能適應(yīng)現(xiàn)行工作實際的內(nèi)容要進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，然后再頒布新制度；另一方面，可以調(diào)整新制度，對新制度中存在的爭議的問題要進(jìn)行充分討論和調(diào)試，使其與現(xiàn)有制度框架相契合。通過這種調(diào)整，新制度與既有制度之間能夠相互兼容，從而構(gòu)建起協(xié)同運行的整體制度網(wǎng)。

3．以責(zé)任驅(qū)動機(jī)制增強(qiáng)多元主體協(xié)作。國家治理體系涉及不同領(lǐng)域和不同部門，多元治理主體共同參與治理過程，因此，各領(lǐng)域、各部門和各治理主體之間的聯(lián)動協(xié)作至關(guān)重要。目前，我國國家治理體系存在分段式治理和分塊式治理的問題，不同部門之間只管某一段事務(wù)或某一塊事務(wù)，如政府的行政部門管理行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制；政府的監(jiān)管部門處理日常的監(jiān)督管理事務(wù)，政府的行政部門和監(jiān)管部門相互分割，各自為政。除此之外，不同領(lǐng)域基于各領(lǐng)域的治理特點不同呈現(xiàn)分域式治理；不同地域基于屬地不同呈現(xiàn)分片式治理。針對治理中存在的分段式治理、分塊式治理、分域式治理和分片式治理的現(xiàn)實問題，要以整體性治理理念為指引，推動不同部門、不同領(lǐng)域、不同區(qū)域建立責(zé)任式驅(qū)動協(xié)作，把協(xié)同合作作為各治理主體、各政府部門的基本職責(zé)，在本區(qū)域、本部門、本領(lǐng)域治理績效中納入跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域治理成效。

（三）提升國家制度的執(zhí)行能力

國家治理活動涵蓋了制度的決策、執(zhí)行、評估、反饋等內(nèi)容，制度執(zhí)行是其中重要的一環(huán)，也是制度獲得治理動能，向治理效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，制度執(zhí)行能力的高低直接決定了這一轉(zhuǎn)化過程能否實現(xiàn)。

1．加強(qiáng)制度創(chuàng)新。目前，在制度設(shè)計過程中存在的主要問題是制度設(shè)計缺乏充分論證，其自身的科學(xué)性、合理性和可操作性不足，此外，針對行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新變化，制度供給沒有及時跟進(jìn)，存在“老規(guī)則”解決“新問題”的現(xiàn)象。新時代，以筑牢國家治理制度基礎(chǔ)為目標(biāo)，制度設(shè)計應(yīng)該精簡高效、務(wù)實管用。首先，創(chuàng)新制度設(shè)計。制度設(shè)計要體現(xiàn)人民中心的價值理念，緊跟時代發(fā)展變遷，在重視制度可實施性和風(fēng)險可控性的基礎(chǔ)上，科學(xué)、廣泛征求社會各階層的意見，使民眾參與制度制定和制度執(zhí)行的效果評估。其次，創(chuàng)新制度執(zhí)行。國家治理和制度執(zhí)行要緊隨科學(xué)技術(shù)發(fā)展，引入大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立線上線下深度融合的制度執(zhí)行平臺，推動必要且可行的領(lǐng)域建立智能化的制度執(zhí)行。智能化制度執(zhí)行的優(yōu)勢在于能適應(yīng)現(xiàn)代信息化生產(chǎn)生活方式對于智能化治理的要求，可以最大限度地實現(xiàn)制度執(zhí)行的精準(zhǔn)化和高效率。再次，清理更新制度要及時。制度具有時效性，要及時清理和更新那些跟不上時代發(fā)展或者已經(jīng)過時的制度，跟隨時代發(fā)展及時查缺補(bǔ)漏，修繕制度，針對新興領(lǐng)域和行業(yè)，要及時填補(bǔ)空白，保持制度同步創(chuàng)新。

2．加強(qiáng)制度認(rèn)同。制度認(rèn)同和制度自信是制度高效執(zhí)行的前提，要形成高效的制度認(rèn)同和制度自信，需要采取有效方法凝聚各方面的制度共識。制度共識以文化認(rèn)同為基礎(chǔ)，實現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化，要將優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與中國特色社會主義制度相結(jié)合，通過多種渠道傳播，使人民群眾在深刻認(rèn)識、深入了解中華傳統(tǒng)文化和中國特色社會主義制度的基礎(chǔ)上形成文化認(rèn)同，進(jìn)而形成制度共識。當(dāng)然，國家制度是一個由各種制度構(gòu)成的整體性的制度網(wǎng)絡(luò)，涉及國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各方面的重大問題，關(guān)乎國計民生，因此，研究和解釋國家制度，使參與國家治理的多元主體充分認(rèn)識到國家制度的治理有效性和國情適應(yīng)性等優(yōu)勢，進(jìn)一步加深對制度的認(rèn)同感。此外，中國探索中國特色社會主義發(fā)展道路與實現(xiàn)中華民族的共同理想目標(biāo)，二者方向一致，邏輯關(guān)系密切，為凝聚制度共識、強(qiáng)化制度執(zhí)行奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3．提升領(lǐng)導(dǎo)干部的素養(yǎng)。政治路線制定以后，如何使制度運轉(zhuǎn)起來，執(zhí)行主體起決定性作用。領(lǐng)導(dǎo)干部作為制度執(zhí)行最重要的主體，其執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力對制度執(zhí)行效果產(chǎn)生直接影響。制度執(zhí)行中，某些制度執(zhí)行主體對制度的把控力不強(qiáng)，組織協(xié)調(diào)能力和靈活應(yīng)對能力較弱，責(zé)任意識不強(qiáng)，不能及時有效地解決突發(fā)問題和化解社會矛盾；還有些執(zhí)行主體由于自律不強(qiáng)、他律缺失而走向了違法亂紀(jì)的道路。因此，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)至關(guān)重要。領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的提升離不開系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和實踐教育，一方面要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對黨的路線方針政策的理解和認(rèn)同，突破狹隘的思想認(rèn)識，打破利益藩籬；另一方面要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌規(guī)劃、實踐操作和組織協(xié)調(diào)的能力，從而提升制度執(zhí)行意識和執(zhí)行意愿。二是領(lǐng)導(dǎo)干部要身正守制，率先垂范。增強(qiáng)制度觀念、樹立公仆意識，依法辦事、依規(guī)辦事，樹立干部良好的形象，以身作則，影響大眾。三是完善干部績效考核。領(lǐng)導(dǎo)干部能力的有效發(fā)揮離不開科學(xué)、全面的績效考核，應(yīng)將制度執(zhí)行情況納入干部績效考核中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的重要指標(biāo)，并根據(jù)制度執(zhí)行程度的優(yōu)劣分別對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相應(yīng)的獎勵和懲罰。

4．強(qiáng)化制度執(zhí)行的監(jiān)督和問責(zé)。實現(xiàn)國家治理效能的預(yù)期目標(biāo)需要制度得到有效的執(zhí)行，但是現(xiàn)實中各種各樣的相機(jī)化操作執(zhí)行影響了制度的實際效果，例如，折扣性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等，都對制度執(zhí)行產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。針對上述制度執(zhí)行中的相機(jī)化操作，應(yīng)該加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督和問責(zé)。一是將同體監(jiān)督與異體監(jiān)督相結(jié)合，織密監(jiān)督之網(wǎng)。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督[16]，加大民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的力度，特別是要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。二是建立制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》細(xì)化問責(zé)條款，明確處罰措施，加大處罰力度，對于不履職盡責(zé)的行為處罰要落實到個人，形成震懾，確保制度落地生根[17]。三是借助公民誠信系統(tǒng)，夯實制度執(zhí)行成效。公民誠信系統(tǒng)能夠記錄個人在日常生活的信用情況，并且對于規(guī)范和約束人的行為起到積極的作用，將制度執(zhí)行結(jié)果納入公民誠信系統(tǒng)，有利于誠信系統(tǒng)發(fā)揮綜合效益，進(jìn)一步提升公民執(zhí)行制度的自覺性。