中國國家治理現(xiàn)代化主體關(guān)系的應(yīng)然圖景

牟文謙

（濱州學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，山東 濱州 256603）

中國國家治理現(xiàn)代化是一項由治理主體子系統(tǒng)、治理制度子系統(tǒng)、治理方法子系統(tǒng)、治理內(nèi)容子系統(tǒng)、治理目標(biāo)子系統(tǒng)、治理載體子系統(tǒng)、治理價值子系統(tǒng)等構(gòu)成的系統(tǒng)工程。其中，治理主體子系統(tǒng)是國家治理現(xiàn)代化總系統(tǒng)的能動子系統(tǒng)，其內(nèi)部各主體要素在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的定位是否準(zhǔn)確、功能是否明晰、關(guān)系是否和諧，既受到中國國家治理現(xiàn)代化的歷史邏輯、實(shí)踐邏輯、理論邏輯、價值邏輯的制約，又受到中國國家治理主體關(guān)系應(yīng)然圖景的牽引?？v觀新中國成立70多年來的國家治理歷程，不難發(fā)現(xiàn)各治理主體對中國國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的順利達(dá)成具有重要的作用：一是中國共產(chǎn)黨在國家治理現(xiàn)代化中的領(lǐng)導(dǎo)地位無法替代且愈益提升；二是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級人民政府在國家治理現(xiàn)代化中的主導(dǎo)作用愈益增強(qiáng)且不斷規(guī)范；三是隨著市場在資源配置中決定性作用的凸顯和增強(qiáng)，各類市場化組織作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要主體，其地位和作用愈益增強(qiáng)；四是隨著以人民為中心的發(fā)展思想在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的貫徹落實(shí)，社會組織和公民個體的政治地位和參與意識不斷增強(qiáng)，其作為國家治理現(xiàn)代化的重要主體發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化必須在充分尊重和發(fā)揮中國共產(chǎn)黨各級組織、各級人民政府、各類市場化組織、社會組織以及公民個體的主體作用的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建并不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的中國國家治理現(xiàn)代化的主體關(guān)系格局[1]?；诖?，所有中國國家治理主體既要明確自己在國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局中的地位功能，又要明確中國國家治理現(xiàn)代化主體關(guān)系的應(yīng)然圖景。

一、分有與共有：主體治理目標(biāo)界分與互嵌的科學(xué)性

人不僅是一種主體性存在，而且是一種主體間性存在，主體性存在構(gòu)成了主體間性存在的當(dāng)然前提，主體間性存在構(gòu)成了主體性存在的邏輯延伸和實(shí)踐支撐。馬克思指出，社會是“人的真正的共同體”[2]，“人永遠(yuǎn)是一切社會組織的本質(zhì)”[3]?！罢嬲摹薄氨举|(zhì)”說明了人的主體性存在和主體關(guān)系本質(zhì)不僅以他們共同面對的客觀世界為前提，而且每一主體都以其他主體作為自己存在的條件并與他們構(gòu)成一種共同存在，“不同他人發(fā)生關(guān)系的個人不是一個現(xiàn)實(shí)的人”[4]。同他人發(fā)生關(guān)系的“現(xiàn)實(shí)的人”共同構(gòu)成“對我們的意識來說有效存在的”“共同的世界”[5]。海德格爾也強(qiáng)調(diào)指出，“世界向來已經(jīng)總是我和他人共同分有的世界。此在的世界是共同世界?！谥小褪桥c他人共同存在。他人的在世界之內(nèi)的自在存在就是共同此在”，“此在本質(zhì)上是共在”，“此在之獨(dú)在也是在世界中共在……獨(dú)在是共在的一種殘缺的樣式，獨(dú)在的可能性就是共在的證明”[6]。

無論是作為階級統(tǒng)治工具意義上的“受生產(chǎn)的普遍規(guī)律的支配”[7]并以“虛幻的共同體”[8]的形式存在的國家，還是作為“由一系列制度安排和國家機(jī)器所構(gòu)成的制度整體”[9]的國家，其形成與發(fā)展都是人類社會中不同主體“此在”與“共在”統(tǒng)一（形式上的統(tǒng)一抑或是實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一）的體現(xiàn)。因此，國家治理過程實(shí)質(zhì)上也是不同治理主體關(guān)系生成以及不同治理目標(biāo)達(dá)成與否的博弈過程。對新時代的中國國家治理及其現(xiàn)代化而言，由于各個治理主體在根本利益上是一致性的，因此中國國家治理現(xiàn)代化的不同主體在根本目標(biāo)上也具有一致性和統(tǒng)一性，這種一致性和統(tǒng)一性表現(xiàn)為：在建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國這一根本目標(biāo)的指引下，通過不斷發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的國家治理制度體系及其運(yùn)行能力體系。由于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開不同治理主體之間的合理分工與互信協(xié)作，因此不同治理主體的目標(biāo)期待之間存在著分有與共有的特征，而要達(dá)成國家治理現(xiàn)代化的預(yù)期目標(biāo)，就必須對國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)界分并使其在不同治理主體間合理嵌入。

國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的界分是指不同治理主體根據(jù)各自權(quán)限范圍、責(zé)任大小、影響幅度而承擔(dān)不同的治理目標(biāo)任務(wù)；國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的互嵌是指不同治理主體的目標(biāo)任務(wù)在根本利益一致基礎(chǔ)上相互影響、相互作用而生成的目標(biāo)嵌入，但這些不同治理目標(biāo)的相互嵌入實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是一種主體間的交叉融合關(guān)系，是中國國家治理現(xiàn)代化主體所具有的多樣性、層次性和交叉性特征在治理目標(biāo)上的體現(xiàn)。這種治理目標(biāo)的界分與互嵌，一方面凸顯了中國國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)的系統(tǒng)性特征，另一方面也對中國國家治理現(xiàn)代化不同主體的治理行為、治理程序以及治理方式方法提出了嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范和系統(tǒng)的要求。因此，承擔(dān)著國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)的不同治理主體，為了實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)，不僅需要深刻理解與準(zhǔn)確把握國家治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性特征和具體治理過程的客觀性要求，而且需要積極加強(qiáng)橫向和縱向的交流溝通，提升主體間交往的質(zhì)量和成效。因為按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的主體分為不同的類型，所以國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)落實(shí)與任務(wù)分工也因為這種治理主體的不同類型劃分而有所不同。

首先，按照國家治理主體的所屬層級即國家治理的縱向結(jié)構(gòu)來劃分，可以將其分為中央層面的國家治理主體和地方層面的國家治理主體，相應(yīng)地，國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)也有中央層面目標(biāo)和地方層面目標(biāo)之別。對中央黨政機(jī)關(guān)來說，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中，中國共產(chǎn)黨中央委員會及中共中央政治局主要承擔(dān)著確定和完善國家治理現(xiàn)代化指導(dǎo)思想、制定國家治理現(xiàn)代化宏觀政策以及執(zhí)政黨自身治理相關(guān)制度的任務(wù)；國務(wù)院根據(jù)中共中央制定的政策以“意見”“方案”“規(guī)劃”“綱要”等形式制定和出臺國家治理現(xiàn)代化的配套政策及總的制度體系，國務(wù)院各職能部門根據(jù)各管轄領(lǐng)域分別制定和出臺相關(guān)領(lǐng)域治理的政策、制度及其貫徹要求；全國人民代表大會及其常務(wù)委員會依據(jù)黨情、國情、社情的發(fā)展變化和國家治理的現(xiàn)實(shí)需求及時制定、修改和完善相應(yīng)的法律法規(guī)；全國政治協(xié)商會議承擔(dān)著政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職責(zé)任務(wù)；最高人民法院承擔(dān)著出臺相關(guān)法律文件和制定司法解釋，審理由地方高級人民法院上訴涉及推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的案件的職責(zé)；最高人民檢察院則承擔(dān)著依法行使最高檢察權(quán)和司法監(jiān)督的職責(zé)；等等。而地方層面的國家治理現(xiàn)代化主體要在黨中央、國務(wù)院以及其他政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的相關(guān)預(yù)達(dá)成目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，因地制宜地分解和落實(shí)中央層面治理主體的政策要求和制度規(guī)定，盡可能實(shí)現(xiàn)中央和地方兩個縱向主體在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中的利益一致和目標(biāo)吻合。

其次，按照國家治理主體所屬的系統(tǒng)或地域即國家治理的橫向結(jié)構(gòu)來劃分，可以將其劃分為執(zhí)政黨主體、政府主體（包括政府行政機(jī)關(guān)、人民代表大會主體、人民司法主體、人民政協(xié)主體等）、社會組織主體、市場組織主體、公民個體主體等。其中，中國共產(chǎn)黨掌握著國家治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與核心決策權(quán)，總攬全局，發(fā)揮著國家治理戰(zhàn)略制定和決策中樞作用。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨各級組織深度融入相應(yīng)的政府體系，形成了黨政一體的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)；中國共產(chǎn)黨通過對政府體系的全面融入，將自身的組織機(jī)構(gòu)、行動邏輯、意識形態(tài)、價值導(dǎo)向等深層“基因”植入政府體系，實(shí)現(xiàn)了對后者的深度改造，使政府體系成為承載執(zhí)政黨初心使命的中國特色科層制。這種緊密聯(lián)系經(jīng)由執(zhí)政黨的科學(xué)統(tǒng)籌，形成具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的治理結(jié)構(gòu)，能夠在一定程度上有效預(yù)防政府體系因為“條塊”布局和職能分割而形成眾多治理“縫隙”和治理空白[10]，并且事實(shí)上存在的治理空白也會隨著社會組織主體、市場組織主體、公民個體主體地位的凸顯和作用的增強(qiáng)而得以填補(bǔ)。

二、分工與協(xié)作：主體權(quán)責(zé)定位與踐行的準(zhǔn)確性

人類社會發(fā)展史同時也是一部不同主體分工與協(xié)作的關(guān)系生成與演變史。不同主體的關(guān)系總是以社會歷史的發(fā)展與演變過程為載體，每個個體以及由他們按照一定方式組成的群體寓于不同的共同體中，并隨著社會歷史演變與發(fā)展建構(gòu)出不同的政治、經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系，這些關(guān)系不僅構(gòu)成了主體關(guān)系的基本內(nèi)容，而且構(gòu)成了理解主體關(guān)系的邏輯基礎(chǔ)。但對自我個體來說，又必須不斷超越這種主體關(guān)系——既定的共同體以及凝聚成既定共同體的價值理念和活動場域。“只有這樣，單個人才能擺脫種種民族局限和地域局限而同整個世界的生產(chǎn)（也同精神的生產(chǎn)）發(fā)生實(shí)際聯(lián)系，才能獲得利用全球的這種全面的生產(chǎn)（人們的創(chuàng)造）的能力”[11]。只有這時，我們才能真正地發(fā)展和豐富主體關(guān)系。因此，準(zhǔn)確理解并切實(shí)優(yōu)化當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的主體關(guān)系，既需要將這些主體關(guān)系置于國家治理現(xiàn)代化分工與協(xié)作的歷史和現(xiàn)實(shí)之中，又不能簡單停留于既有的分工與協(xié)作關(guān)系。同時，還要在國家治理現(xiàn)代化主體分工與協(xié)作的過程中，準(zhǔn)確界定所有主體的權(quán)力（權(quán)利）和責(zé)任，將權(quán)力（權(quán)利）與責(zé)任統(tǒng)一起來，不斷提升治理主體權(quán)責(zé)定位與踐行的準(zhǔn)確性。

首先，合理分工與密切合作是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化主體關(guān)系的客觀要求。分工首先是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，“它表現(xiàn)為社會經(jīng)濟(jì)形成過程中歷史進(jìn)步和必要的發(fā)展因素”[12]。人類社會三次大分工既是生產(chǎn)力發(fā)展的巨大標(biāo)志，又是社會分化和生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。馬克思主義堅持唯物史觀的基本立場，不僅深入考察了分工對人們之間生產(chǎn)生活和利益關(guān)系的多重影響，而且全面分析了分工對政治制度、文化觀念等的深刻影響。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)和不同國家的市場化改革，社會分工的深化及其與資本、技術(shù)、制度之間的雙向甚至多向互動關(guān)系，既深刻影響著一個國家的制度建構(gòu)和治理理念、治理方式，又深刻影響著人們的思想觀念和行為選擇。對推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化的不同主體來說，不僅要明確自己在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的目標(biāo)任務(wù)，而且要根據(jù)總目標(biāo)和各自具體的任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行合理分工，分工越合理明確，不同主體間（無論是橫向間的主體還是縱向間的主體）交往交流越順暢，越有利于國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成。可以說，交往是構(gòu)成主體功能和主體關(guān)系的內(nèi)在要素之一。離開不同主體的功能性互動和積極交往，就沒有主體對客體的功能發(fā)揮和通過生產(chǎn)交往而形成的超個體的聯(lián)合力量[13]。

其次，準(zhǔn)確定位各主體的權(quán)力（權(quán)利）與責(zé)任是推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化的重要保障。權(quán)力（權(quán)利）與責(zé)任是人類社會生活分化與社會群體生成的產(chǎn)物，二者的有機(jī)統(tǒng)一離不開作為社會博弈規(guī)則的、形塑人們互動關(guān)系的法律制度。制度不僅決定了社會的演化方式，構(gòu)成了理解人類社會歷史變遷的關(guān)鍵，而且也成為“決定長期經(jīng)濟(jì)績效的根本因素”[14]。作為規(guī)范和引導(dǎo)人們行為的慣例或規(guī)則，制度的生成與存廢既與同一共同體內(nèi)部各成員之間的生產(chǎn)生活交往以及不同的共同體之間的交往息息相關(guān)，又與制度或法律對人們權(quán)力（權(quán)利）及責(zé)任的準(zhǔn)確界定和嚴(yán)格履行有關(guān)。因此，中國共產(chǎn)黨和各級政府機(jī)構(gòu)作為推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)主體和執(zhí)行主體，不僅要通過黨章黨規(guī)和政府工作條例切實(shí)尊重所有黨組織、政府機(jī)關(guān)、單位和部門的黨員及工作人員的基本權(quán)利，并嚴(yán)格規(guī)范普通黨員的交往行為以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的用權(quán)方式，而且要求自己的黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則、率先垂范，克服“官本位”等錯誤觀念，通過在其所在部門、所屬領(lǐng)域爭當(dāng)治理先鋒模范，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重任；其他國家治理現(xiàn)代化的主體也都要依據(jù)《中華人民共和國憲法》和法律以及他們所屬的組織和部門所指定的推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的相關(guān)制度規(guī)定行為處事，盡職履責(zé)，以此保障國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政令暢通、行動一致。

三、自治與共治：主體身份與角色轉(zhuǎn)換的適切性

作為中國國家治理的主體，不論是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、市場化組織，還是社會組織、公民個體，都既是國家治理現(xiàn)代化系統(tǒng)推進(jìn)的共治主體的有機(jī)構(gòu)成部分，又是中國國家治理的客體。治理主體兼具治理客體的這種雙重身份在一定程度上影響著中國國家治理現(xiàn)代化的成效。為了激發(fā)國家治理主體自治與共治的積極性、主動性和創(chuàng)造性，有效防止中國國家治理主體雙重身份所帶來的治理低效或治理失效，就必須科學(xué)界定這些國家治理主體的身份，不斷增強(qiáng)和提升其主客體角色轉(zhuǎn)換的適切性。

適切性是近年來教育學(xué)研究中的一個熱頻語詞，是指教育政策、教育目標(biāo)、教育方法、教育行為等與學(xué)生實(shí)際、學(xué)生需求、學(xué)生發(fā)展的吻合與切近。教育目標(biāo)的制定、教育方法的選擇、教育行動的落實(shí)、教育環(huán)境的創(chuàng)設(shè)能否真正起到促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展的作用，是教育適切性的核心論題。對國家治理而言，同樣可以借用這一語詞闡述治理主體身份與角色的轉(zhuǎn)換和中國國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)達(dá)成之間的關(guān)系。眾所周知，教育者首先要接受教育，也即是說，教育者首先是以教育對象的身份參與教育過程，在教育過程中其客體和主體的身份交叉、互換、融合是達(dá)成教育目標(biāo)的必然選擇。對國家治理主體來說，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，其既作為國家治理現(xiàn)代化的主體而存在，又作為國家治理現(xiàn)代化的客體而存在，既自治，又他治和共治，不斷實(shí)現(xiàn)著對自我治理主體與客體身份給定性的超越，也正是在這種國家治理主體自治與共治的內(nèi)在同一性中，在“給定性與超越性內(nèi)在同一的自在自為活動中，自我與對象才能達(dá)到無遮蔽的敞開的澄明之境，自我與對象才不會是異化的存在”[15]。

如果說自治凸顯的是治理主體性與客體性的有機(jī)統(tǒng)一的話，那么共治強(qiáng)調(diào)的就是自治基礎(chǔ)上不同主體間的互信協(xié)作關(guān)系。中國共產(chǎn)黨既是中國國家治理現(xiàn)代化“共治”的領(lǐng)導(dǎo)主體，又是中國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中需要用最嚴(yán)明的紀(jì)律和規(guī)章加以約束與規(guī)范的自治主體?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨一百年來的發(fā)展史，就是一部自我治理與自我革命史。在革命戰(zhàn)爭年代，如果沒有黨的嚴(yán)明紀(jì)律約束和黨內(nèi)先進(jìn)政治文化的教育對廣大黨員及人民群眾的適切性，就沒有新民主主義革命的勝利和新中國的締造。在社會主義建設(shè)的艱辛探索時期，面對帝國主義的經(jīng)濟(jì)封鎖、軍事打擊和外交孤立，中國共產(chǎn)黨依然秉持“打鐵尚需自身硬”的國家治理理念與和平共處五項原則，贏得了國際社會的廣泛贊譽(yù)，保持了國家治理環(huán)境的穩(wěn)定和治理自主權(quán)的獨(dú)立。改革開放40多年來，以鄧小平、江澤民、胡錦濤和習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人不斷總結(jié)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民治理國家和自我治理的實(shí)踐經(jīng)驗，開創(chuàng)了中國特色社會主義道路，不斷將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，使中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得舉世矚目的成就。尤其是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在新的歷史起點(diǎn)上，聚焦全面從嚴(yán)治黨這一主題，不斷完善黨章黨規(guī)，審議出臺了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)制度，并且身體力行、率先垂范，把思想建黨和制度治黨有機(jī)統(tǒng)一起來，著力加強(qiáng)政治建設(shè)，集中整飭黨風(fēng)黨紀(jì)，堅決懲治貪腐瀆職行為，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，堅持用馬克思主義中國化最新成果武裝頭腦、凝心聚魂，筑牢全體黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念，不斷鞏固“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”主題教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育的成果，固本培元、補(bǔ)鈣壯骨，引導(dǎo)全黨不斷增強(qiáng)“四個意識”，破解“四唯”難題，落實(shí)“八項規(guī)定”和整治“四風(fēng)”，著力落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任，保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、步調(diào)一致。新時代的這些全面從嚴(yán)治黨舉措，提升了黨的執(zhí)政能力，夯實(shí)了黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的合法性根基，為切實(shí)鞏固中國共產(chǎn)黨在國家治理現(xiàn)代化中的領(lǐng)導(dǎo)主體地位奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府機(jī)構(gòu)作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的執(zhí)行主體和責(zé)任主體，其自我治理水平和治理實(shí)效也隨著中國共產(chǎn)黨自我治理的系統(tǒng)性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性和實(shí)效性的提升與增強(qiáng)而不斷提高，尤其是隨著全面依法治國、全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的提出及一系列治黨治國治軍舉措的出臺和落實(shí)，學(xué)習(xí)型政府、法治化政府、服務(wù)型政府、電子化政府建設(shè)進(jìn)程大大加快，政府依法行政、民主行政、科學(xué)行政成效增強(qiáng)，政府公共服務(wù)質(zhì)量和公信力也隨之大大提升。同時，市場化組織、社會組織和人民團(tuán)體以及公民個人的自我治理意識和法治規(guī)范觀念也不斷增強(qiáng)，自我治理成效和社會公共服務(wù)效益明顯提升、公共服務(wù)異質(zhì)化現(xiàn)象明顯改善，“政府失靈”“市場失靈”“治理失靈”等問題得以緩解，黨委、政府、社會、市場、公民等治理主體力量之間“合作治理”、合作共治的主體關(guān)系格局逐步形成。

四、德治與法治：主體治理手段與憑借的互補(bǔ)性

國家治理主體權(quán)責(zé)定位與踐行是否準(zhǔn)確規(guī)范，主體身份與角色轉(zhuǎn)換是否適切，在一定意義上取決于國家治理主體在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化過程中所運(yùn)用的手段?？v覽古代中國和西方國家的治理手段與治理憑借，無外乎德治與法治兩種。從國家治理的角度看，德治即以德治國，強(qiáng)調(diào)治理主體的品德善行以及德化教功在國家治理的主導(dǎo)作用；法治即依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、依法履職、依法行為處事，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)章對人們行為的規(guī)范和約束作用，尤其是重視“良法善治”對國家治理的不可替代之功用。中國古代儒家以人性善為立論根基，雖然高度重視德治之功，但也不否認(rèn)法治之效，強(qiáng)調(diào)國家司法治理主體應(yīng)“禮刑合用”且“明德慎罰”，唯此，“國家既治四海平”；而法治以人性惡為立論根基，借助于嚴(yán)刑峻法的懲戒力和威懾力發(fā)揮其對社會成員及國家公民的行為規(guī)范功能。對任何一個國家的治理體系而言，不僅要制定系統(tǒng)完備的法律制度，而且要不斷完善道德規(guī)范體系，將法治和德治有機(jī)結(jié)合起來，使之相輔相成、互為補(bǔ)充，“法治和德治兩手抓、兩手都要硬。這既是歷史經(jīng)驗的總結(jié)，也是對治國理政規(guī)律的深刻把握”[16]。

以德治國和依法治國兩種治理抓手在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的相輔相成作用與彼此互濟(jì)功能主要體現(xiàn)在兩個方面：一是德治給法治提供了道德基礎(chǔ)支撐。法治的維持和實(shí)行要以思想道德教育與政治法律認(rèn)同為基礎(chǔ)。法治正義與否，在很大程度上取決于立法者與制度制定者的道德價值取向和道德目標(biāo)旨?xì)w，法治正義性越強(qiáng)，其道德根基越穩(wěn)實(shí)，群眾認(rèn)同度就越高，法治實(shí)施障礙和阻力就越小，在運(yùn)用法律法規(guī)引導(dǎo)和規(guī)范國家治理主體落實(shí)治理行動時就越能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法治與德治相結(jié)合，不僅僅是實(shí)現(xiàn)道德與法律功能上的互補(bǔ)，而且體現(xiàn)了道德對法治理念與法治靈魂的引領(lǐng)性和統(tǒng)攝性。正是道德使法律成為可能，不具有道德性的法律，或者說不符合道德的法律根本不能稱之為法律。“沒有道德滋養(yǎng)，法治文化就缺乏源頭活水，法律實(shí)施就缺乏堅實(shí)社會基礎(chǔ)”[17]。因此，“法律法規(guī)要樹立鮮明道德導(dǎo)向，弘揚(yáng)美德義行，立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)社會主義道德要求，都要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治”[18]。二是法治為德治的教化事工提供重要保障?！胺ㄖ问敲裰鳌⒆杂?、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結(jié)合”[19]，同時，法治還指“形式上的正當(dāng)性，它意味著程序在形式上的公開、參與、客觀、一致、平等”[20]。法治以其穩(wěn)定性、規(guī)范性、客觀公正性、現(xiàn)實(shí)可操性和權(quán)威強(qiáng)制性能夠彌補(bǔ)德治的情感盲從性、主觀隨意性、人為可控性和操作綿軟性等不足，兩者相輔相成、彼此補(bǔ)益。在法治建設(shè)過程當(dāng)中，重點(diǎn)汲取文明道德的內(nèi)容，用法治承載道德理念，立法條文樹立鮮明的道德導(dǎo)向，弘揚(yáng)社會主義美德，在法治的各個環(huán)節(jié)突出體現(xiàn)社會主義道德的要求，堅持公正司法這條法律的生命線，為以德治國的建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度支撐。

依法治國與以德治國的互補(bǔ)功能與相得益彰關(guān)系，既構(gòu)成了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要憑借和有效手段，又為優(yōu)化國家治理現(xiàn)代化的主體關(guān)系提供了重要思路。一是要特別重視法治在國家治理體系現(xiàn)代化中的保障作用，提升所有國家治理個體主體和群體主體的法律素質(zhì)與法治觀念，嚴(yán)格按照“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的要求加速推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)；二是進(jìn)一步明確和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部主體這個“關(guān)鍵少數(shù)”在推進(jìn)依法治國方面所肩負(fù)的重要責(zé)任，發(fā)揮他們在促進(jìn)依法治國和以德治國結(jié)合上的模范帶動作用，把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為全面依法治國的關(guān)鍵，推動領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法常態(tài)化、制度化、高效化；三是在思想上要把德治與法治的有機(jī)結(jié)合看作一個完整的治國方略，行動上要把社會主義核心價值觀貫穿法律制定、實(shí)施的各個環(huán)節(jié)，善于和敢于把實(shí)踐中認(rèn)同廣泛、可操性強(qiáng)的道德要求及時上升為法律規(guī)范；四是加強(qiáng)對群眾反映強(qiáng)烈的失德行為、誠信缺失問題的治理，完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，使全體人民成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

五、民主與平等：主體治理理念與價值的人民性

民主與平等是處理人與人之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則，也是推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)秉持的基本價值理念，更是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的具體表征和客觀要求?！皣业穆毮艿鹊戎徊贿^是人的社會特質(zhì)的存在和活動的方式”[21]，“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”[22]，“執(zhí)政黨代表全體人民實(shí)施治理國家的活動”[23]。因此，國家治理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)是人民的根本利益需求及其滿足，人民性構(gòu)成了國家治理現(xiàn)代化主體治理價值與理念的最基本特征，這一基本特征一般通過治理主體間的民主與平等關(guān)系而體現(xiàn)出來。民主與平等相互依存、相輔相成，沒有權(quán)利平等、機(jī)會均等，就沒有真正的民主參與、民主協(xié)商、民主管理和民主監(jiān)督，所以平等構(gòu)成了民主的基礎(chǔ)、前提和精髓，沒有平等的地位和平等的權(quán)利，人民民主就無從談起，國家治理就無所依托；同樣，民主即意味著人人享有平等的地位和平等的權(quán)利，沒有民主，平等也沒有保障，只有通過參與民主和協(xié)商民主等民主化形式參與政治生活和社會生活，才能更好地維護(hù)不同治理主體之間的平等地位，夯實(shí)其參與國家治理的平等根基。從這個本質(zhì)意義上可以說，民主構(gòu)成了國家治理及其現(xiàn)代化最重要的載體形式之一，甚至有專家認(rèn)為民主就是一種國家治理[24]。習(xí)近平對此專門強(qiáng)調(diào)指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的。中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長、治國理政本領(lǐng)的增強(qiáng)深深扎根于人民的創(chuàng)造性實(shí)踐之中，使各方面提出的真知灼見都能運(yùn)用于治國理政?！盵25]民主與平等由此構(gòu)成了中國國家治理現(xiàn)代化多元主體共商共建共享共治的基本前提和必要條件，體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的人民性理念。

中國國家治理現(xiàn)代化的主體系統(tǒng)從橫向上看，既包括國家治理現(xiàn)代化的權(quán)力主體，又包括國家治理現(xiàn)代化的權(quán)利主體。中國國家治理現(xiàn)代化的權(quán)力主體是指國家治理主體中有一定的話語權(quán)、事財物的管理權(quán)及處置權(quán)和對他人的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的組織及個人，主要包括中國共產(chǎn)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部、政府機(jī)構(gòu)及其職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部等。中國國家治理現(xiàn)代化的權(quán)利主體是指借助法律所賦予的權(quán)利能動地參與國家治理現(xiàn)代化的公民個體或公民組織。對中國國家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)主體中國共產(chǎn)黨來說，要不斷增強(qiáng)和發(fā)揮其推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的整體能力，必須加強(qiáng)和推進(jìn)黨內(nèi)民主。作為人民民主在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)活動的現(xiàn)實(shí)表征以及黨組織的生命體現(xiàn)，黨內(nèi)民主反映了作為國家治理現(xiàn)代化主體的黨組織成員之間、不同的黨組織之間在權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，圍繞著黨的宗旨、原則和黨長期執(zhí)政的嚴(yán)峻考驗，所形成的黨員享有對黨內(nèi)事務(wù)的參與、決策與管理的權(quán)利。建黨一百年來，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)形成一套包括黨的代表大會、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨內(nèi)民主監(jiān)督、批評與自我批評等相對系統(tǒng)成熟的民主制度體系，成為黨內(nèi)各級組織和全體黨員平等參與國家治理現(xiàn)代化的重要載體。同時，各級政府機(jī)構(gòu)因為其工作人員構(gòu)成的多數(shù)黨員占比，在政府治理和履行國家治理現(xiàn)代化的主體職責(zé)的過程中，既能夠發(fā)揚(yáng)人民民主和遵循中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的相關(guān)規(guī)定及要求，又能根據(jù)政府管理和政府治理實(shí)際以及民主行政的現(xiàn)實(shí)要求，發(fā)揮和體現(xiàn)政府治理的民主形式、夯實(shí)民主基礎(chǔ)。

除了國家治理現(xiàn)代化的權(quán)力治理主體外，國家治理主體還包括權(quán)利治理主體，具體包括社會組織、市場化組織、人民團(tuán)體、公民個體等，這些權(quán)利治理主體不像權(quán)力治理主體那樣，借助人、事、財、物的管理權(quán)、處置權(quán)以及在國家治理主體中的決策權(quán)、話語權(quán)等實(shí)現(xiàn)其治理功能，其主要是借助社會主義的協(xié)商民主來實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮其參與國家治理主體的職責(zé)及功能。“社會主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應(yīng)該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。因此，必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”[26]，從而形成一種多元主體共同參與的良性共治格局，使各種政治資源、文化資源和社會資源都能積極有效地整合到推進(jìn)國家治理及其現(xiàn)代化上來，全面發(fā)揮協(xié)商民主所蘊(yùn)含的大眾參與國家治理的政治功能并不斷使其制度化、常態(tài)化、規(guī)范化[27]。

六、低成本與高效率：主體治理投入與產(chǎn)出比的最小化

公共行政學(xué)之父伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）早在19世紀(jì)末就提出了行政成本的最小化問題，并將政府如何實(shí)現(xiàn)低成本和高效率作為公共行政學(xué)研究的重要目標(biāo)[28]。阿蘭·斯密德認(rèn)為，好制度或高質(zhì)量的制度由效率、自由、民主與全體一致性、交易成本最小化四個要素構(gòu)成，其中，交易成本大小與制度好壞或制度質(zhì)量高低的負(fù)相關(guān)關(guān)系或反比關(guān)聯(lián)，甚至可以成為判斷制度好壞、優(yōu)劣的最重要標(biāo)準(zhǔn)之一[29]。事實(shí)上，不僅政府施政面臨著管理成本最小化的問題，國家治理及其現(xiàn)代化同樣面臨治理成本最小化和治理效益最大化的問題。推進(jìn)中國國家治理現(xiàn)代化同樣需要遵循這一目標(biāo)要求，將治理投入與產(chǎn)出比的最小化作為中國國家治理現(xiàn)代化主體關(guān)系的一個重要標(biāo)志和應(yīng)然圖景，也即是說，中國國家治理主體關(guān)系的和諧順暢既是治理成本不斷降低和治理效率不斷提升的客觀要求，又是實(shí)現(xiàn)治理投入與產(chǎn)出比最小化的必要條件。

國家治理成本亦即國家治理運(yùn)行的綜合成本，其種類較多，反映在治理體系運(yùn)行的方方面面，體現(xiàn)著一個國家運(yùn)行的質(zhì)量和效率，也在一定程度上決定著一個國家的全球競爭力和國際影響力。一般情況下，一個國家的治理成本較低，意味著這個國家的治理體系運(yùn)行效率高、資源配置效率高、社會秩序穩(wěn)定、治理主體能力強(qiáng)、治理主體關(guān)系和諧。因此，包括政府運(yùn)行成本、資源配置成本、社會摩擦成本在內(nèi)的國家治理成本已成為考察國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。但國家治理成本高低并不是國家治理體系是否健全完善和治理能力高低強(qiáng)弱的決定因素與前提條件，降低國家治理成本并不必然帶來國家治理體系的完善和國家治理能力的增強(qiáng)，而相反，國家治理的組織體系、結(jié)構(gòu)體系、制度體系越完善，主體關(guān)系越優(yōu)化，國家治理及其現(xiàn)代化的總成本往往就越低，兩者之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。不僅如此，國家治理體系的完善、國家治理主體治理能力的增強(qiáng)和治理主體關(guān)系的優(yōu)化還是國家治理高效的重要保證。人盡其才、物盡其用、貨暢其流、事盡其功，既是國家治理資源配置高效的重要標(biāo)志，又是國家治理主體關(guān)系和諧順暢的現(xiàn)實(shí)表征，更是國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀要求和重要條件?？梢?，國家治理體系的完善、治理主體關(guān)系和諧有序，不僅能夠保障人民治理主體根基的穩(wěn)固和最廣大人民根本利益的一致性，有效預(yù)防和克服國家能力悖論[30]，而且能夠有效預(yù)防和控制國家治理中重大災(zāi)患的發(fā)生，更好地維護(hù)與保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。針對突如其來的災(zāi)難和疫情，如洪水（如1998年的特大洪水災(zāi)害）、地震（如2008年的汶川大地震）、極端天氣（如2008年的南方冰凍雪災(zāi)）、嚴(yán)重疫情（如2003年的SARS疫情、2020年的新冠肺炎疫情）等，全國齊心、上下一致，能夠在最短的時間內(nèi)調(diào)動與集中人力、物力和財力，做到指令清晰、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力、反應(yīng)快速、科學(xué)施治，最大限度地減少重大災(zāi)患所造成的損失，充分凸顯了中國國家治理的制度優(yōu)勢和主體合作能力的增強(qiáng)。

國家治理成效的提升、國家治理主體關(guān)系的改善和優(yōu)化不僅能夠增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，而且需要國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)作為堅強(qiáng)的后盾。雖然自2010年以來，中國國家總體實(shí)力穩(wěn)居世界第二，但這并不能由此說明中國在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，不需要顧及治理投入和治理產(chǎn)出之比。隨著黨委政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位全面落實(shí)從嚴(yán)管黨治黨主體責(zé)任，落實(shí)“八項規(guī)定”，嚴(yán)厲整治“四風(fēng)”，行政成本膨脹的勢頭雖得到一定程度的遏制，但依然是穩(wěn)中增長。據(jù)測算，2015年中國行政成本占政府財政支出的比重超過13.2%，而2012年G20國家行政成本占政府財政支出的比例平均值僅為11.80%[31]。如何把有限的財力投入到最需要治理的領(lǐng)域中去，如何在投入減少甚至是最少的條件下實(shí)現(xiàn)國家治理效益最大化，如何更好地優(yōu)化國家治理現(xiàn)代化的主體關(guān)系以不斷提高國家治理效益，這些都是擺在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人面前的現(xiàn)實(shí)難題。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確了市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的問題，實(shí)際上為降低國家治理成本、提升國家治理現(xiàn)代化成效找到了一條可行路徑。黨的十九屆四中全會提出和概括了有利于國家治理現(xiàn)代化的根本制度、基本制度和重要制度，把國家治理主體的所有治理行為、施政過程和主體關(guān)系置于逐步完善的制度約束下，通過構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的國家治理制度體系，在不斷強(qiáng)化“固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[32]的同時，借助國家政權(quán)力量，進(jìn)一步整合治理資源，實(shí)現(xiàn)各個治理主體的通力合作與資源共享。近幾年從中央到地方的黨政體制改革，在對國家治理主體系統(tǒng)進(jìn)行“瘦身”的同時，在一定程度上降低了國家治理的成本，也為高績效治理主體關(guān)系的形成及優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

綜上所述，中國國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府、市場化組織、社會組織以及公民個體組成的治理主體子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與內(nèi)部關(guān)系的和諧順暢，甚至可以說，包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有治理主體的能力提升和主體關(guān)系的協(xié)調(diào)優(yōu)化構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)的核心問題。在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，各個治理主體目標(biāo)任務(wù)明確、定位科學(xué)準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)邊界清晰、履職規(guī)范到位、方法互補(bǔ)有效、理念民主先進(jìn)，治理主體間的平等互信協(xié)作關(guān)系就能形成，治理投入與產(chǎn)出比就會不斷降低，國家治理現(xiàn)代化的動力就會充盈豐足，治理主體合力和效能就會不斷增強(qiáng)和提升。相應(yīng)地，人民群眾對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理現(xiàn)代化的認(rèn)同度就會不斷提升，就會以更加積極的共治態(tài)度全力投入國家治理現(xiàn)代進(jìn)程中，共享國家治理現(xiàn)代化成果。