從土地利用規(guī)劃角度淺談國土空間規(guī)劃體系建設(shè)

秦培剛

[摘 要]根據(jù)十九大報告要求，土地管理、環(huán)境保護以及土地規(guī)劃要按相關(guān)規(guī)定進行。從土地利用規(guī)劃角度來看，首要目標則是國土空間規(guī)劃，環(huán)境保護以及相關(guān)體系的建設(shè)。因此文章就上述論點對土地管理，環(huán)境保護以及國土規(guī)劃體系建設(shè)進行分析與思考。

[關(guān)鍵詞] 土地利用；規(guī)劃角度；空間規(guī)劃；體系建設(shè)

中圖分類號： F323.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2021）01-0018-03

一、規(guī)劃的功能定位

新時期，我國經(jīng)濟水準的不斷提升，促進了我國工業(yè)建設(shè)以及土地利用率，但是在經(jīng)濟發(fā)展的同時也出現(xiàn)一些問題。例如：土地規(guī)劃建設(shè)不完善，國土空間規(guī)劃出現(xiàn)違法占地、亂用耕地等問題。因此相關(guān)部門要做好規(guī)劃功能的定位工作，規(guī)劃功能定位主要涉及土地性質(zhì)、基礎(chǔ)協(xié)調(diào)、體系劃分，這些功能的定位是決定國土空間利用規(guī)劃的前提。空間規(guī)劃定位一般是指土地協(xié)調(diào)機制、保護措施、修復(fù)機制等，空間規(guī)劃屬于公共政策，保護土地資源開發(fā)及對大規(guī)模土地建設(shè)工作的重建，社會資源的利用等[1]。

規(guī)劃功能定位應(yīng)該是從戰(zhàn)略性角度以及全面性角度出發(fā)，對土地功能進行一個整體的定位，從而進行劃分，提高土地利用效率，為后期空間規(guī)劃做出鋪墊。

我國相關(guān)條例如《全國國土規(guī)劃綱要 （2016—2030年）》規(guī)定，對區(qū)域發(fā)展進行完善研究，發(fā)展總體戰(zhàn)略目標，對主體功能進行區(qū)分，將我國現(xiàn)有可利用資源以及相關(guān)環(huán)境承載力度作為發(fā)展基礎(chǔ)，將國土資源聚集開發(fā)利用，分類進行保護，完善綜合整治措施。由此得知，我國國土相關(guān)規(guī)劃目標與世界各國政策有著大同小異的地方，是推動我國國土空間開發(fā)規(guī)劃保護的重要舉措，因此我國相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)化國土整治措施，完善頂層空間規(guī)劃制度。

相關(guān)功能的主要劃分則是對土地的開發(fā)規(guī)劃進行完善，促進體系建設(shè)，制定土地規(guī)劃目標，對土地功能的主要職責進行劃分，方便后期管理工作開展。主要是通過人口分布及經(jīng)濟布局、國土資源率、城鄉(xiāng)發(fā)展格局等，確定區(qū)域劃分，根據(jù)不同功能確定開發(fā)利用方向，調(diào)整區(qū)域功能的部署工作[2]。

現(xiàn)階段續(xù)訂的總體劃分制度是對耕地有著特殊保護機制的政策，也是土地管理制度的基本依據(jù)，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級規(guī)劃的體系建設(shè)目標。因此我國土地總體規(guī)劃利用是現(xiàn)有資源保護的主要途徑，體現(xiàn)了我國對環(huán)境保護的整體意識和空間整體的利用規(guī)劃。

二、基于土地利用規(guī)劃角度的國土空間規(guī)劃體系問題

（一）土地利用率問題

表面上我國土地利用率較高，但具體使用階段卻有著明顯缺陷。例如，針對農(nóng)村地區(qū)而言，部分農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)被侵占，用于工業(yè)項目建設(shè)。但我國人均糧食占有量僅達到世界中等水平，這一問題也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地總量出現(xiàn)明顯的降低，大量失去土地的農(nóng)民難以掌握工業(yè)生產(chǎn)有關(guān)技能，致使農(nóng)村勞動力過剩，從而引發(fā)社會矛盾。所以，土地利用率存在明顯不足，最為直觀的影響因素在于土地用途缺乏科學合理規(guī)劃。同時，城市土地面臨相同問題，最為直接的表現(xiàn)形式為將生態(tài)綠化用地作為工業(yè)項目用地或商業(yè)用地等。盡管城市居民能夠得到相應(yīng)的經(jīng)濟補償，但生活環(huán)境卻難以達標，致使土地利用率出現(xiàn)明顯的降低。

（二）土地搭配形式問題

土地利用期間，應(yīng)當采取科學合理搭配，方可保證建設(shè)之后的土地資源體系的收益。目前，國土空間規(guī)劃體系之中，在土地搭配形式方面缺陷具體表現(xiàn)在：一方面，針對各類土地關(guān)聯(lián)方法有著明顯缺陷，致使各類土地利用率難以達到標準；另一方面，土地搭配難以滿足人們生活需求，以及科學發(fā)展的實際需求，致使土地利用水平無法得到提高。搭配階段，需重視生態(tài)資源環(huán)境用地同其余類型土地所具有的關(guān)聯(lián)，以此確保城市能夠更加科學高效的管理運用系統(tǒng)。

（三）土地規(guī)劃方法問題

土地規(guī)劃階段，需運用科學可行的方法，如整合土地資源、科學控制土地侵占量等，同時保證建設(shè)完成的總額和管理系統(tǒng)能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。例如，生態(tài)綠化建設(shè)用地方面，建設(shè)方法具體涵蓋軟硬件系統(tǒng)結(jié)合、資源系統(tǒng)高效利用等，從而避免自然環(huán)境受到嚴重破壞，使經(jīng)濟收益及安全保障水平得到有效提高。當前，關(guān)于土地規(guī)劃方法方面，僅基于原有經(jīng)驗和政府部門調(diào)控，對資源使用方式加以明確，但具體使用方法的科學可行性卻并未經(jīng)過科學實踐的檢驗。

三、從土地利用規(guī)劃角度淺談國土空間規(guī)劃體系建設(shè)措施

必須根據(jù)中國國情建立土地規(guī)劃體系，加快經(jīng)濟發(fā)展體制的轉(zhuǎn)型，優(yōu)化土地規(guī)劃制度，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地規(guī)劃制度體現(xiàn)了國家的特殊經(jīng)濟、社會、政治、法律和文化特點，這些特點隨著時代的發(fā)展而變化，并與國家行政體制改革和政治民主化進程相聯(lián)系。無論國家需要、地方需要或公眾期望如何，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效的國土空間規(guī)劃體系，實行“一體化建設(shè)體系”將是今后國土空間規(guī)劃發(fā)展的趨勢。

（一）相關(guān)要求及政府職能的轉(zhuǎn)換意識

在國土規(guī)劃建設(shè)中，首先應(yīng)適應(yīng)供給側(cè)改革的要求以及適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的主要職能是打擊市場失靈，促進規(guī)劃公平公正。此外，保障公共物品、維護市場秩序、改革支出、加強社會功能、削弱經(jīng)濟功能、組建以公共服務(wù)型為導(dǎo)向的體系，將是新時期我國政府職能轉(zhuǎn)變的主要目標。必須改變規(guī)劃與公眾之間的關(guān)系，以適應(yīng)以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府。規(guī)劃轉(zhuǎn)型的主要方向是從技術(shù)手段向公共秩序過渡。工作的主要內(nèi)容是公共事務(wù)，服務(wù)的主要對象是公眾，主要出發(fā)點是保護公眾的長遠利益[3]。

國土空間綜合規(guī)劃是政府在其職權(quán)范圍內(nèi)提供公共服務(wù)和政策的一個空間總體機制。從基本資源市場分配的充分作用出發(fā)，通過確定國家土地空間開發(fā)的結(jié)構(gòu)、合理界定基礎(chǔ)設(shè)施、控制和限制人口流動的空間調(diào)整、城鄉(xiāng)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展，以最大程度地減少對公共利益的損害，促進國家土地空間的均衡發(fā)展，使自己成為市場失靈，賦予政府充分的職權(quán)，從而保證國家土地資源開發(fā)和環(huán)境保護的成果。

（二）基礎(chǔ)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃體系的編制

建立共同的國土空間管理規(guī)劃編制體系，建立國土空間規(guī)劃和規(guī)劃制度。綜合空間安排，促進城鄉(xiāng)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他行政方面的社會平等和公共服務(wù)。保護控制規(guī)劃是各級政府自然資源監(jiān)測部門實施資源保護下限和空間規(guī)劃的首要目標。界定需要保護的各種自然資源的規(guī)模和范圍，這些資源在管理領(lǐng)域具有重要價值（農(nóng)業(yè)、生態(tài)、國防和其他戰(zhàn)略價值），并界定了土地開發(fā)的邊界領(lǐng)域，這是綜合空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。特別規(guī)劃是在各級有關(guān)政府部門的指導(dǎo)下，對某些公共服務(wù)進行空間規(guī)劃，應(yīng)與土地和面積的綜合規(guī)劃相一致。一個基于三個規(guī)劃有機單元的規(guī)劃系統(tǒng)，可以有效地實行國土規(guī)劃政策。

（三）與各級政府事權(quán)相匹配，形成不同層級

采用新的規(guī)劃形式可能會進一步加劇規(guī)劃之間的沖突和矛盾，并通過減少行政專門指示和審批而違背政府的改革方向。因此，考慮到省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府行政、立法、司法權(quán)力的差異，各級行政區(qū)空間范圍的差異，在理想狀態(tài)下對“制度框架”和現(xiàn)實情況下“有效整合”的不同要求，因此必須走不同的道路形成綜合空間規(guī)劃[4]。

為了促進國家、省和區(qū)域各級空間秩序的制定和實施，必須特別注意戰(zhàn)略、政策和指導(dǎo)原則的差異。在城市和縣一級，應(yīng)促進在控制、兼容性和完整性方面納入城市和縣一級的土地利用規(guī)劃和空間規(guī)劃?？紤]到總體空間協(xié)調(diào)規(guī)劃應(yīng)具有全面覆蓋、多尺度、有限性和統(tǒng)一性的數(shù)據(jù)庫等特點，空間規(guī)劃具有資源和環(huán)境基礎(chǔ)、空間管理和資源管理、核心工作和聯(lián)合部門等優(yōu)點，目前的規(guī)劃方式最為適宜。在村莊一級，應(yīng)加強村莊和社區(qū)的詳細土地利用規(guī)劃。根據(jù)土地利用和地籍管理數(shù)據(jù)以1∶2000～1∶500為尺度的現(xiàn)狀，應(yīng)將整個空間規(guī)劃作為土地利用控制的最終基礎(chǔ)進行整合[5]。

（四）強化決策民主和權(quán)力制衡，完善規(guī)劃行政管理體系

按照計劃決策分離和適應(yīng)上述制度的原則，行政部門應(yīng)具有統(tǒng)一的決策和分類管理。在保留專業(yè)行政部門的基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)立國家空間規(guī)劃委員會，統(tǒng)一制定國家空間規(guī)劃編制原則、規(guī)范和規(guī)則，協(xié)調(diào)國家空間發(fā)展規(guī)劃和政策，保護各專門行政部門，統(tǒng)一監(jiān)測和評價國家空間規(guī)劃對執(zhí)行的影響[6]，并向?qū)ｉT行政部門提出建議。加強高級別政府在審查和提交空間和空間規(guī)劃方面的作用，在滿足基本規(guī)劃需求，并在重要參考問題上保持較高的規(guī)劃水平。

同時，強調(diào)對同級人民代表大會統(tǒng)籌空間規(guī)劃職能的最后審查和批準，以確保規(guī)劃土地的利用和發(fā)展能夠在其管轄范圍內(nèi)實現(xiàn)總體經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益最大化。當然，在同級人民代表大會的審議和批準中，應(yīng)當把最高級別政府的審計作為重要的依據(jù)[7]。

四、結(jié)語

當前，空間規(guī)劃面臨日益復(fù)雜的國際和國內(nèi)情況和發(fā)展與保護之間的矛盾。與以往任何空間規(guī)劃相比，空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性質(zhì)越來越明顯。創(chuàng)建空間規(guī)劃和空間秩序是國家管理體制現(xiàn)代化和管理規(guī)劃能力的重要措施，必須與整個國家治理體制的進展相協(xié)調(diào)?？臻g規(guī)劃面臨的問題的復(fù)雜性及與經(jīng)濟和社會發(fā)展的密切關(guān)系也決定了改進和調(diào)整空間規(guī)劃以適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求。其健全和調(diào)整主要將表現(xiàn)在，與國家治理體系中的各方面的銜接，加強對國家戰(zhàn)略部署的貫徹與傳導(dǎo)能力，強化對下位規(guī)劃的指引和約束作用。

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