新型城鎮(zhèn)化視角下留用地安置制度分析及完善

林小標(biāo)+張敏+張廷玉

摘要：土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，同時肩負(fù)著社會保障功能。隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，如何妥善安置被征地農(nóng)民已成為政策研究的熱點(diǎn)。本文從留用地制度的內(nèi)涵和特征出發(fā)，通過分析留用地權(quán)屬、規(guī)模、開發(fā)利用方式、利用方向及限制等要素，梳理我國留用地安置制度發(fā)展脈絡(luò)和當(dāng)前存在問題，并從立法、行政、經(jīng)濟(jì)等多個維度提出新型城鎮(zhèn)化背景下留用地安置制度的完善建議，為我國今后的征地制度改革和被征地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；留用地安置制度；土地利用

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識號：A 文章編號：1001-4942（2016）11-0164-05

Abstract Land is the most important means of production for farmers. Besides， it shoulders the function of social security. With the development of urbanization in China， how to properly resettle the peasants has became the focus point of policy research. Based on the connotation and features of return land resettlement system，its development history and current problems in China were combed in this paper through analyzing the ownership， scale， exploitation and utilization mode， direction， limitation， and etc. The perfecting suggestions of return land resettlement system under the new urbanization perspective were raised from multiple dimensions of legislation， administration and economy. It provided references for the reformation of land requisition system of China in the future and rights protection of landless peasants.

Keywords Urbanization；Return land resettlement system；Land use

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，失地農(nóng)民安置問題開始凸顯。據(jù)推測，按目前的集體土地流失速度計(jì)算，至2030年我國失地人口將接近8 000萬[1]。如何妥善安置被征地人口，維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，解決其生活及就業(yè)問題，已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)[2]。針對傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償、招工安置等補(bǔ)償方式標(biāo)準(zhǔn)低、效果差、和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié)的問題，20世紀(jì)80年代廣東深圳、南海等地率先開展了征地留用地安置制度的探索，并逐漸將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推廣至全國大部分中東部省份，其間誕生了諸如“深圳模式”、“杭州模式”、“咸嘉模式”、“廈門模式”等影響全國、廣為借鑒的成功案例[3-9]；但也在實(shí)踐中暴露了如政策適用范圍的差異性、法律法規(guī)設(shè)置的滯后性、集體留用地開發(fā)的風(fēng)險性等一系列問題。如何在立足區(qū)域?qū)嶋H的基礎(chǔ)上借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善立法并引導(dǎo)村集體組織發(fā)掘留用土地潛力，從而為被征地農(nóng)民帶來長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障成為亟需解決的問題。

1 留用地內(nèi)涵與基本構(gòu)成要素分析

征地留用地是指政府在征地過程中，為減少阻力，降低征地成本，同時保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，在設(shè)置用途限制的前提下，在征地范圍內(nèi)，按一定比例劃定的生產(chǎn)生活預(yù)留地，留予被征地村民集體經(jīng)濟(jì)組織從事生產(chǎn)經(jīng)營，以產(chǎn)生穩(wěn)定長期的收益反哺被征地農(nóng)民，使被征地農(nóng)民能夠享受到城市化進(jìn)程中集體土地非農(nóng)化帶來的增值收益。

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，同時也肩負(fù)著社會保障功能。在城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)下，土地對于農(nóng)民的意義不言而喻。在過去數(shù)十年里我國走過的高速城鎮(zhèn)化道路實(shí)質(zhì)上是一條依靠擠壓農(nóng)村，轉(zhuǎn)移農(nóng)村的土地、人口、資源等要素貼補(bǔ)城市發(fā)展的道路，在“土地財(cái)政”語境下，作為土地征用者和土地市場壟斷者的地方政府，同時扮演著運(yùn)動員和裁判的角色，將土地轉(zhuǎn)變用途出讓后得到的差價收入囊中，而在這場土地收益分配中，農(nóng)民通常只能得到總收益的5%～10%[10]，這種巨額“剪刀差”對于失地農(nóng)民來說顯然是不公平的[11]。

與過去“廉價城鎮(zhèn)化時代”不同，讓被征地農(nóng)民平等地享受城鎮(zhèn)化帶來的增值收益是新城鎮(zhèn)化背景下征地制度改革的重要目標(biāo)[12]。相比傳統(tǒng)征地補(bǔ)償方式，留地安置顯然更有利于農(nóng)民分享土地開發(fā)后的增值效益，對于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)村生活水平，保障社會穩(wěn)定，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素流轉(zhuǎn)有著重要意義。在當(dāng)前以及今后較長的一段時間內(nèi)它仍將作為破解征地難題，保障被征地農(nóng)民群眾生活及發(fā)展的一個重要征地補(bǔ)充形式。

留用地安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐源于20世紀(jì)80年代的特區(qū)深圳，政府通過給原村集體劃定一定面積的留用地用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，很好地解決了被征地農(nóng)民的住房和就業(yè)問題，同時也降低了政府的財(cái)政壓力。這種同時兼顧失地農(nóng)民、村集體、政府三方利益的模式甫一推出便得到各方關(guān)注，此后，浙江、上海、河北、重慶、福建、海南等地也開始了留用地安置探索[13]。各地結(jié)合地區(qū)實(shí)際，在操作中對留用地的權(quán)屬、規(guī)模（比例）、開發(fā)利用方式、利用方向及限制做出了不同的規(guī)定和要求。

1.1 留用地權(quán)屬

由于我國土地制度的特殊性，留用地的權(quán)屬只有兩種。一是留用國有土地，即政府將土地征收后，根據(jù)城市規(guī)劃和功能管制在征地范圍內(nèi)或者鄰近區(qū)域劃出地塊以協(xié)議或劃撥形式交予被征地集體使用。目前采用這種所有制形式的地區(qū)比較多，包括北京、上海、河南、杭州、廈門等地區(qū)。二是留用集體土地，即保留集體所有，只辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)，在符合城市規(guī)劃和功能管制的前提下發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。這種形式主要以華南地區(qū)為主，包括廣東、海南下轄各市。

留用地權(quán)屬的不同主要體現(xiàn)在期限上，《土地管理法》明確規(guī)定國有土地有償有期限使用，按住宅用地70年，工業(yè)用地50年，商業(yè)用地40年計(jì)，而集體土地沒有期限限制；另外，比較優(yōu)缺點(diǎn)而言，留用國有土地安全系數(shù)高、用途廣泛，方便政府規(guī)劃管理，但成本相對較高；留用集體土地成本低、程序簡單，被征地農(nóng)民享受更長期的收益，但權(quán)能受限，存在一定的安全隱患。這兩種所有形式互有優(yōu)劣，筆者傾向于將留用地權(quán)屬收歸國有。政府可以先將土地收歸國有后以劃撥的形式返還村集體，這樣做一是有利于統(tǒng)一的權(quán)屬管理和規(guī)劃；二是杜絕了“二次城中村”的形成，不為未來的土地管理埋下隱患；三是劃撥形式無償無期限，能夠在不改變土地權(quán)屬的前提下長期為被征地農(nóng)民保障生產(chǎn)生活用地。

1.2 留用地規(guī)模

在留用地安置中，最重要的問題就是留用規(guī)模（比例）的計(jì)算，這直接關(guān)系未來村集體經(jīng)營留用地獲得收益的水平。在實(shí)踐中各地從自身情況和未來發(fā)展的角度出發(fā)進(jìn)行核定，對劃定比例沒有統(tǒng)一規(guī)定，一般在征地面積的5%～10%左右。如浙江、廣東規(guī)定以10%～15%為準(zhǔn)；上海5%～10%；廈門、杭州10%；惠州市規(guī)定已征地結(jié)束者按15%計(jì)，征地面積小于標(biāo)準(zhǔn)50%的則以10%計(jì)。除了以具體數(shù)值確定比例外，還有部分地市以征地人口數(shù)確定留用地規(guī)模，如河南鞏義市；以人均耕地?cái)?shù)確定留用地規(guī)模，如福建沙縣。

事實(shí)上，決定村集體經(jīng)營留用地未來收益水平的因素除了留地規(guī)模（比例）外，還在于留用地所處的具體區(qū)位[14，15]。遠(yuǎn)離城市、居民點(diǎn)、交通干線的留用地預(yù)期收益勢必低于同等面積區(qū)位更好的留用地，因此，留用地的就地返還或異地調(diào)劑往往成了被征地村集體和征地主體博弈的重點(diǎn)。

1.3 留用地開發(fā)利用方式

留用地的開發(fā)利用是保證被征地農(nóng)民是否增收并得到真正安置的關(guān)鍵一步。經(jīng)過多年的實(shí)踐總結(jié)，留用地開利用大致有以下4種模式：

1.3.1 自主開發(fā)經(jīng)營 即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不尋找合作方的前提下通過自有資金投資開發(fā)項(xiàng)目，并獨(dú)立負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營的開發(fā)模式[16]。這種模式高風(fēng)險和高收益并存，同時需要充足的資本作為支撐，便于實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)最大化。在我國一般為珠三角、長三角等商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，商業(yè)意識活躍地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所采用。建設(shè)項(xiàng)目多為一些層次相對較低的廠房、商鋪、酒店等，如杭州市三叉街區(qū)近年來自主開發(fā)了三新大廈、新業(yè)大廈等6個留用地項(xiàng)目，年收取租金1.2億元，股民年人均分紅1.5萬元[17]。

1.3.2 合作開發(fā)經(jīng)營 是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇安全可靠、具有相關(guān)資質(zhì)和開發(fā)運(yùn)營實(shí)力的合作方組成合作公司，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地作為資本折價入股，開發(fā)商以資金入股進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，并依照協(xié)議，依約分得相應(yīng)地上建筑物的物業(yè)產(chǎn)權(quán)及收益的開發(fā)模式。由于有相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作，合作開發(fā)經(jīng)營模式具有較穩(wěn)定的收益率，但對合作企業(yè)來說風(fēng)險偏大，收益期較長，與村民、村組織可能發(fā)生分歧或者意外因素干擾公司運(yùn)營，因此近年來開發(fā)商都比較謹(jǐn)慎看待這種模式。

1.3.3 自主租賃模式 是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇具有開發(fā)實(shí)力的公司并與其簽訂土地租賃合同，由租賃公司定期支付租金，獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)運(yùn)營事宜，是當(dāng)下廣為流行的一種開發(fā)模式。這種模式勝在簡單、便于操作，對于作為甲方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言具有投資小、收益穩(wěn)，合同關(guān)系簡明易懂的優(yōu)勢。而對于乙方的租賃企業(yè)來說則不需要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生經(jīng)濟(jì)交集，避免了合作開發(fā)經(jīng)營模式下可能存在的掣肘和“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的問題。

1.3.4 物業(yè)回購模式 即由政府將留用地出讓后，根據(jù)預(yù)先設(shè)置的條款回購部分商用房并交予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為三產(chǎn)用房以獲取收益的一種開發(fā)模式，屬于政府主導(dǎo)開發(fā)的范疇。這種模式肇始于浙江麗水廈河村留用地開發(fā)項(xiàng)目，該項(xiàng)目在成功處理了農(nóng)村集體經(jīng)營性留用地供地問題的同時，巧妙地滿足了經(jīng)營性用地必須招拍掛出讓的政策要求，從而實(shí)現(xiàn)了安置用地物業(yè)化的轉(zhuǎn)變，為創(chuàng)新留用地開發(fā)模式提供了一條新思路[18]。

1.4 留用地利用方向及限制

在留用地利用方向上，各地政策普遍鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展低風(fēng)險、高穩(wěn)定性的租賃產(chǎn)業(yè)以保障被征地農(nóng)民的生活與發(fā)展。絕大部分地區(qū)都嚴(yán)禁將留用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，這是因?yàn)榉康禺a(chǎn)投資具有的高風(fēng)險性，不但與設(shè)置留用地安置制度的初衷相背離，而且還可能擾亂正常的房地產(chǎn)市場秩序，造成經(jīng)濟(jì)震蕩和社會不穩(wěn)。但也有例外，如浙江溫州明確只要獲得村集體多數(shù)同意，留用地也能獲準(zhǔn)進(jìn)入房地產(chǎn)市場[19]。

2 當(dāng)前留用地安置制度存在的問題

2.1 法律缺位，缺乏統(tǒng)一規(guī)范

首先，盡管于第五十條提及政府應(yīng)當(dāng)支持被征地村民、村集體開發(fā)經(jīng)營，但《土地管理法》及其實(shí)施條例均未明確提及留用地及其相關(guān)概念，上位法的缺失導(dǎo)致留用地安置制度的權(quán)威性大打折扣；其次，各地政府各自制訂差異性極大的留用地政策，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性文件進(jìn)行約束，造成表達(dá)模糊、理解偏差、操作混亂。如廣東規(guī)定留地比例為10%～15%，在征地協(xié)調(diào)過程中為了降低征地難度，地方政府往往“就高不就低”，一律以15%承諾被征地方，忽視了區(qū)域差異性，加重了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.2 布局散亂，規(guī)劃實(shí)施困難

由于大部分農(nóng)民鄉(xiāng)土觀念濃厚，安土重遷的傳統(tǒng)思維仍然根深蒂固，在分配留用地時往往無法打破行政界線，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域之間的統(tǒng)籌規(guī)劃。留用地安置往往只能在被征地行政范圍內(nèi)或者附近進(jìn)行，一方面造成了留用地零星破碎、布局散亂無序，規(guī)模效應(yīng)無從發(fā)揮，不利于集約利用挖掘留用地潛能，影響招商引資效益最大化；另一方面，有的被征地村集體雖然手握安置指標(biāo)，但因?yàn)轫?xiàng)目無法通過土地規(guī)劃、城市規(guī)劃要求，最后只能以“飛地”、“插花地”的形式予以落實(shí)[20]。

2.3 經(jīng)營粗放，效益普遍低下

被征地村集體普遍無法引入效益好、層次高的高新企業(yè)，多數(shù)企業(yè)產(chǎn)品附加值低、科技含量不足；許多留用地以出租房屋為主，自主經(jīng)營和合作經(jīng)營性質(zhì)的項(xiàng)目占比極少，商服用地也存在著檔次低、設(shè)計(jì)建設(shè)粗陋的問題。同時由于征地補(bǔ)償款分到失地農(nóng)戶，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因財(cái)力有限，無力開發(fā)手中的留用地，致使留用地拋荒閑置，甚至有部分村集體在征得大多數(shù)村民同意后將留用地使用權(quán)出售，忽視土地資產(chǎn)長遠(yuǎn)角度上的保值增值。

2.4 尋租腐敗，暗箱操作盛行

在村級集體經(jīng)濟(jì)組織里，留用地的經(jīng)營一般交予內(nèi)部成員處理，留用地收益能否公平分配主要取決于村集體領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)的不健全，近年來村官違紀(jì)違法、侵吞集體財(cái)產(chǎn)的事件屢屢見諸報(bào)端。部分村干部在分地時利用職權(quán)截留留用地，致使村民留用地減少甚至無地可分。在城鎮(zhèn)化急劇擴(kuò)張的浪潮下，不少村干部通過將留用地轉(zhuǎn)讓予開發(fā)商牟取不法暴利。

3 對策與建議

3.1 高屋建瓴，規(guī)范地方法規(guī)文件

積極推動留用地安置立法，在《土地管理法》及其實(shí)施條例中明確留用地安置制度，提升其效力層級，為之后可能出臺的全國性政策夯實(shí)基礎(chǔ)。一方面中央要系統(tǒng)總結(jié)各地關(guān)于留用地安置的規(guī)范性文件和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對留用地概念性質(zhì)、使用限制等內(nèi)容做出相應(yīng)規(guī)定，消除各地文件中難以自洽的法理漏洞；另一方面要發(fā)揮地方立法的靈活性，在留用地規(guī)模、適用條件等方面結(jié)合地方具體實(shí)際出臺規(guī)定，形成中央-地方法規(guī)的良好互動。

3.2 成片定點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃留地項(xiàng)目

綜合協(xié)調(diào)多種發(fā)展規(guī)劃需求，明確集中連片劃定留用地的原則，打破行政界線，鼓勵多個村集體共同規(guī)劃安置留用地，避免零星劃定以便規(guī)劃管理。對于異地安置建立“雙保險”機(jī)制：一方面提高異地安置的行政服務(wù)質(zhì)量，對安置農(nóng)民申以利害，以誠意打消其顧慮；另一方面以留用地指標(biāo)貨幣化的形式補(bǔ)償不愿異地安置的被征地農(nóng)民，確保留用地規(guī)劃的貫徹實(shí)施。

3.3 搭橋鋪路，合力破解低效難題

土地低效利用長期以來就是土地利用與管理領(lǐng)域的研究課題，破解此難題遠(yuǎn)非一日之功，需要各方的共同努力：第一，作為留用地政策的實(shí)施者和規(guī)劃的編制者，地方政府應(yīng)利用自身在影響力、公信力上的優(yōu)勢以及對政策的熟悉，積極為村集體招商引資、延攬項(xiàng)目；第二，設(shè)立被征集體經(jīng)濟(jì)培訓(xùn)課程，強(qiáng)化基層管理者的市場意識，提高其對留用地開發(fā)、建設(shè)及運(yùn)營水平；第三，構(gòu)建融資平臺幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拓寬融資渠道，對有困難的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行資金貼補(bǔ)優(yōu)惠政策，減輕其留用地開發(fā)成本。

3.4 定崗定責(zé)，建立長效監(jiān)督機(jī)制

由國土、規(guī)劃、建設(shè)、民政等部門按照職責(zé)明確分工，對留用地的分配及使用進(jìn)行全面監(jiān)管，核實(shí)歷史記錄，明確已批留用地兌現(xiàn)狀況；實(shí)現(xiàn)留用地?cái)?shù)字化管理，向被征農(nóng)村核發(fā)留用地指標(biāo)卡，做到全程監(jiān)察，信息共享；做好政策宣傳工作，提高群眾的法律意識，完善公示制度，真正保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，避免國有、集體資產(chǎn)流失。

2000年以來中國城鎮(zhèn)化年均提高1.36個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化正處在加快發(fā)展時期[21]。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，作為城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的農(nóng)業(yè)大國，目前我國對于失地農(nóng)民安置的政策研究仍處于滯后狀態(tài)，如何平衡發(fā)展過程中城鄉(xiāng)二者的關(guān)系？如何使農(nóng)村平等地享受到發(fā)展帶來的成果？在這個層面上，對于留用地安置政策的研究不但有助于完善我國社會保障制度，實(shí)現(xiàn)對失地農(nóng)民的合理補(bǔ)償，也將促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及社會繁榮穩(wěn)定。

參 考 文 獻(xiàn)：

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