西藏牧區(qū)基層社區(qū)治理創(chuàng)新研究*
——以班戈縣佳瓊鎮(zhèn)為例

趙鋒 占堆

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏 拉薩 850000）

我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理經(jīng)歷了“行政主導(dǎo)”“社區(qū)自治”“多元共治”三個(gè)層面的探索，但始終無法破解社區(qū)“共同體”的困境。［1］新時(shí)代下，面對社會主要矛盾的轉(zhuǎn)移，在黨的十九大報(bào)告中，曾多次提到社區(qū)，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)等社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化等水平，打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在西藏牧區(qū)，地廣人稀，草場面積廣闊，長此以往就形成了牧民割據(jù)，信息不暢通，社區(qū)功能弱化，難以為牧區(qū)提供良好的公共服務(wù)，同時(shí)也不利于政府對牧戶的有效管理。因此，西藏牧區(qū)基層社區(qū)的建立和治理問題，亟需社會各界以及當(dāng)?shù)氐娜χС趾团浜希灾贫ê煤侠淼恼邫C(jī)制，為牧區(qū)提供更好的服務(wù)。

1 牧區(qū)基層現(xiàn)行治理模式問題分析

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，西藏牧區(qū)的治理模式也不斷顯現(xiàn)一些突出的問題，影響了牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展。這里以班戈縣佳瓊鎮(zhèn)為例進(jìn)行分析，通過對佳瓊鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)佳瓊鎮(zhèn)現(xiàn)行治理模式下所存在的一些問題。

1.1 草場和牲畜資源分配不均，影響牧區(qū)貧富水平

牧區(qū)草場承包責(zé)任制實(shí)施以來，我國牧業(yè)領(lǐng)域以單戶作為牧業(yè)生產(chǎn)單位的形式一直得到了延續(xù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，牧業(yè)生產(chǎn)科技水平的提高，傳統(tǒng)的牧業(yè)生產(chǎn)效率已經(jīng)不能滿足市場競爭的需要。一方面，單個(gè)牧戶勞動力數(shù)量有限，可利用的草場有限，在固定生產(chǎn)成本不變的情況下，牧戶的平均生產(chǎn)成本并不能得到有效的降低，因此牧產(chǎn)品銷售價(jià)格也必須保證在一定水平才能實(shí)現(xiàn)盈利；另一方面，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和牧業(yè)國際化的發(fā)展，單個(gè)牧戶生產(chǎn)需要面對國內(nèi)牧業(yè)生產(chǎn)企業(yè)和國際市場的競爭，其競爭劣勢很快就會顯現(xiàn)出來。因此，牧戶從單戶走向聯(lián)合也就成為了一種必然。[2]

據(jù)佳瓊鎮(zhèn)黨委書記說，最開始分草場到戶的時(shí)候，家家戶戶的草場面積都比較大，牲畜也比較多，這些都是他們的資本，分配完了之后，貧富差距都不會太大。但對新增戶來說，他們一般是根據(jù)家庭情況進(jìn)行分配的，具體牽扯到子女的利益及草場的重新劃界問題等比較復(fù)雜。比如有的戶主根據(jù)自己孩子的能力，身體狀況差的，分得多一點(diǎn)，好的少一點(diǎn)。大部分戶主現(xiàn)在是平均分配，基本是根據(jù)這個(gè)原則內(nèi)部商量。沒有草場和牲畜的新增戶，可以用一年四季勞力來獲得收入。如此一來，很容易出現(xiàn)貧富差距，草場越多牲畜也多的牧戶收入也會不斷增多，而沒有草場牲畜或者存量較少的，收入相對就較少，若子女較多，又不進(jìn)行工作，則很容易貧困。

1.2 政府大量的惠民政策，誘發(fā)農(nóng)牧民“等、靠、要”思想

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，有一個(gè)理論是“資源詛咒”，它是指自然資源豐富的地方，可能不會促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而會成為他們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的詛咒，使經(jīng)濟(jì)、文化思想觀念等變得滯后。在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，為了更容易說明牧民巧用政策獲取利益的現(xiàn)象，在佳瓊鎮(zhèn)治理模式問題分析中就引進(jìn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“資源詛咒”理論。

為此，黨和政府制定了一系列針對農(nóng)牧區(qū)的優(yōu)惠政策使農(nóng)牧區(qū)人民的生活得到保障，如“退耕還草補(bǔ)助政策、平安西藏經(jīng)費(fèi)、先進(jìn)雙聯(lián)戶獎勵、草蓄平衡獎勵、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助、實(shí)行禁牧補(bǔ)助、種草補(bǔ)助、牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼政策”等。其中草畜平衡獎勵每年每畝1.5 元，禁牧補(bǔ)助每年每畝6 元，種草補(bǔ)助每畝6 元，牧民有每年每戶500 元的生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等。這些優(yōu)惠政策雖然對農(nóng)牧民的生活起到了積極作用，但同時(shí)也引起了一些負(fù)面的影響，換句話說，各類優(yōu)惠政策對于農(nóng)牧民脫貧致富是阻礙而不是促進(jìn)，各類優(yōu)惠政策使牧民傳統(tǒng)落后的“等、靠、要”的思想得到了深化。從而使有的牧戶更加貧困，不斷向國家索取財(cái)物，依賴國家補(bǔ)助補(bǔ)貼進(jìn)行生活，缺乏主觀能動性，難以走向發(fā)家致富奔小康的正確道路。

1.3 勞動觀念淡薄，缺乏創(chuàng)新意識

貧困和落后不僅是一堆能勾勒出社會經(jīng)濟(jì)圖畫的統(tǒng)計(jì)指數(shù)，同時(shí)也是一種心理狀態(tài)。這表現(xiàn)為長期貧困的生活狀態(tài)使個(gè)人缺乏效率與效能感、缺乏突破落后而陳舊的思想和行為、缺乏自信心而對現(xiàn)狀麻木不仁、深信“宿命論”而被動地接受命運(yùn)等。由于封建習(xí)俗、宗教文化長期積累所形成的內(nèi)陸文化構(gòu)建了牧民特有的思想觀念。而他們之所以養(yǎng)成了這種落后的思想觀念，是因?yàn)樗麄冮L期處于封閉、貧困以及政府一直以來實(shí)行的“輸血式”扶貧的環(huán)境。另外，牲畜不需要過多的照料，“白天放養(yǎng)，夜晚圈息，宰殺季節(jié)收獲”是典型的牧區(qū)生產(chǎn)生活模式，這種習(xí)慣化的行為方式使牧民逐漸形成了普遍缺乏毅力、韌勁，不斷演變成了“等、靠、要”的懶漢思想觀念，政府也已經(jīng)漸漸地接受了這種行為方式，自然而然形成了“牧民靠政府、政府靠中央”的經(jīng)濟(jì)行為模式[3]。

因此，傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式以及人居環(huán)境就成為了導(dǎo)致牧民貧困、文化觀念落后的原因之一，也是脫貧致富的難點(diǎn)所在；二是傳統(tǒng)的價(jià)值觀念和宗教信仰對他們文化觀念也具有很大的影響。這些在高寒地區(qū)和邊緣地區(qū)長期生活的牧民，他們對于祖輩們沿襲下來的吃飽穿厚、放牧吃肉的傳統(tǒng)生活方式，也已經(jīng)形成了習(xí)慣，他們對于多余的物質(zhì)財(cái)富沒有很強(qiáng)的追求心，缺乏開拓創(chuàng)新的精神，滿足心特別強(qiáng)，對物質(zhì)財(cái)富不感興趣，哪怕有興趣也不敢去爭取，經(jīng)濟(jì)上稍有盈余，也只能成為朝佛供奉的動力和理由。

1.4 牧戶居住過于分散，社區(qū)功能難以發(fā)揮

牧區(qū)的社區(qū)組織，本身承擔(dān)著協(xié)調(diào)聯(lián)系整個(gè)牧區(qū)，為大家提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的功能，就類似于現(xiàn)在城市小區(qū)的居委會一樣。自從西藏實(shí)施了草場承包責(zé)任制，牧民擁有了自己的草場，大都離開自己原有的家庭居住地，搬到了距離自己草場較近的地方或者干脆在自己的草場里面定居，牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織逐步瓦解，牧民以草場零散居住，甚至“老死不相往來”，從而使大家都相隔甚遠(yuǎn)，即使牧戶間有什么問題或者矛盾糾紛，其他人也不會知道，難以聯(lián)系，同時(shí)也疏遠(yuǎn)了牧民彼此之間的關(guān)系。提供日常生活用品和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)與組織也逐步減少，無法推動牧區(qū)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。牧區(qū)社區(qū)功能的缺失，給牧區(qū)社會治理帶來了難度，現(xiàn)階段推行的“雙聯(lián)戶”也發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，各“雙聯(lián)戶”之間也缺乏必要的溝通和聯(lián)系，給牧區(qū)社會穩(wěn)定帶來了極大的挑戰(zhàn)。

在廣大的牧區(qū)，有限的草場資源是牧民保障基本生存的根本依靠，牧民依草場而居，分散落戶，圍著自己的草場過日子，已經(jīng)逐漸形成了習(xí)慣。但是，限于當(dāng)時(shí)分配草場時(shí)的測量儀器或者環(huán)境、人為因素等使草場邊界不夠清楚，又因?yàn)楹髞砣丝诘牟粩嘣黾樱撩袼貌輬龊蜕髷?shù)量不斷減少，于是牧戶與牧戶之間也經(jīng)常因?yàn)樯蟪圆菰竭^邊界而產(chǎn)生矛盾，很容易產(chǎn)生糾紛，有的甚至大打出手，破壞鄰里關(guān)系，影響牧區(qū)內(nèi)的團(tuán)結(jié)，從而不僅使自己思想負(fù)擔(dān)加重，也不斷給政府增添新的問題和壓力。

2 牧區(qū)基層社區(qū)治理創(chuàng)新探究

通過對佳瓊鎮(zhèn)現(xiàn)行治理模式下所存在的問題分析，結(jié)合目前學(xué)者對牧區(qū)現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度、貧困與反貧困等方面的研究，提出相對應(yīng)的解決對策，以早日實(shí)現(xiàn)牧區(qū)的社區(qū)化治理，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療等各方面的均衡發(fā)展。

2.1 人性化的異地搬遷，建設(shè)牧區(qū)城鎮(zhèn)化

美國賓夕法尼亞大學(xué)的詹尼斯·范寧·梅登提出“城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，就是經(jīng)濟(jì)和人口的地理集中過程。從經(jīng)濟(jì)增長的角度講，城鎮(zhèn)化可以帶動該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以減少貧困?！北砻饕环浇?jīng)濟(jì)增長、解決貧困和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)當(dāng)重視城鎮(zhèn)化過程中的聚集現(xiàn)象，但在廣大牧區(qū)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化，其可行性比較低，事實(shí)上，城鎮(zhèn)化是城市化的過程，即城鄉(xiāng)人口在比例上的變動。因此，在牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度得到創(chuàng)新和變革之后，使推進(jìn)牧區(qū)集中定居的步伐得到加強(qiáng)，向小城鎮(zhèn)建設(shè)逐步過渡是一種可行性較高的方式，使牧民定居點(diǎn)變成有力生產(chǎn)、方便生活的中心，并形成牧區(qū)一定區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。

由于牧民對草場格外的珍惜、對子孫后代有著美好的向往，政府主要可以從這兩個(gè)方面著力推動異地搬遷扶貧政策的執(zhí)行。通過實(shí)施異地搬遷扶貧政策，可以使牧民從高海拔草原搬到相對宜居的移民集中點(diǎn)，提高大家的生活水平和質(zhì)量，同時(shí)也可以使老人和孩子有安定的居所，教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等容易得到改善和解決，從而使牧區(qū)城鎮(zhèn)更加人性化，并不斷提高牧區(qū)的生活質(zhì)量水平。[4]

2.2 明確獎懲制度，引導(dǎo)、鼓勵牧民自主發(fā)展

如今的牧區(qū)情況，牧民獲得經(jīng)濟(jì)來源主要依靠草場和牲畜，因此，只有使牧民牢牢的掌握住草場承包所有權(quán)，并有足夠的牲畜數(shù)量，才能使得他們有穩(wěn)定的收入，或者有足夠的經(jīng)濟(jì)來源去進(jìn)行生活。牧區(qū)人口的過快增長導(dǎo)致了草場資源的緊俏，難以合理進(jìn)行再分配，主要憑借家庭長輩的再分配，難免存在分配過多或者過少，最終導(dǎo)致許多牧民走向貧困，甚至失業(yè)于家。因此，政府以及相關(guān)部門應(yīng)該通過合適的方式培育牧民的自身適應(yīng)能力，來引導(dǎo)牧民走出牧業(yè)，從事其他非牧業(yè)活動，從而緩解草場壓力，解決牧區(qū)牧民普遍存在的落后問題。

對于所考察的佳瓊鎮(zhèn)來講，在牧區(qū)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與變革的前提下，組建畜產(chǎn)品經(jīng)營公司的必要性十分突出，畜產(chǎn)品經(jīng)營公司專門經(jīng)營與銷售合作社的各類畜產(chǎn)品，如：牦牛奶、酸奶、牦牛肉、羊肉、皮、毛、絨等，并逐步完善經(jīng)營方式，提高蓄產(chǎn)品的附加值，由過去牧民單戶面對市場的現(xiàn)狀轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N實(shí)體面對市場的形式?？傊?，要把政府作為引導(dǎo)、把市場作為導(dǎo)向，把增收作為目標(biāo)，把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線，把政策、技術(shù)、項(xiàng)目作為手段，立足于發(fā)展現(xiàn)代畜牧的客觀要求，使管理水平提高、效益增加，擴(kuò)大就業(yè)面和就業(yè)力，不僅從政策上而且從實(shí)際效益上吸引廣大牧民發(fā)散就業(yè)，從而使畜牧業(yè)健康、穩(wěn)定、快速地提高，并使其向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

2.3 保障義務(wù)教育高質(zhì)量進(jìn)行，推進(jìn)教育發(fā)展集團(tuán)化

由于體制不健全、教育投入不足、師資力量薄弱等以上問題，在牧區(qū)教育這種大環(huán)境下，牧區(qū)級小學(xué)的師資及學(xué)生數(shù)量逐年減少，規(guī)模萎縮。牧民居住分散，戶與戶、學(xué)校與戶之間距離非常遠(yuǎn)，提供公共服務(wù)極其困難，再者就是實(shí)行草場承包制后，草場承包到戶，不再合作經(jīng)營，一些家庭就因?yàn)槿鄙俜拍羷趧恿亩屪约旱暮⒆虞z學(xué)。在這種情況下，為了提高教育質(zhì)量，重組分散的教育資源，實(shí)現(xiàn)教育公平，教育集團(tuán)化發(fā)展是一條適合當(dāng)?shù)亓夹园l(fā)展的途徑，應(yīng)試行集中辦學(xué)為切入點(diǎn)，加強(qiáng)牧區(qū)小學(xué)的建設(shè)、重組，整合教育資源，提高牧區(qū)小學(xué)的教育管理，緩解牧區(qū)小學(xué)教育規(guī)模萎縮的問題。

盡管目前大量的社會資助機(jī)構(gòu)，自治區(qū)各級人民政府，慈善企業(yè)和人士等已經(jīng)給予牧區(qū)資金、技術(shù)支持等，同時(shí)也出臺了很多惠民政策，但牧區(qū)傳統(tǒng)思想觀念依然嚴(yán)重，難以開化。只有提高牧區(qū)的教育水平，為牧區(qū)提供一個(gè)良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，通過牧區(qū)一代又一代的不斷學(xué)習(xí)，在自治區(qū)黨委以及教育廳的政策性引導(dǎo)下，加強(qiáng)廣大駐村干部對牧區(qū)的宣傳教育工作，通過教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等，提高牧民的現(xiàn)代化思想觀念水平，只有先脫智才能脫掉舊思想，從而真脫貧。

2.4 成立牧區(qū)合作社，發(fā)揮牧區(qū)社區(qū)功能

盡管牧區(qū)現(xiàn)在還不存在名義上的社區(qū)，但是無論按照百度百科對于社區(qū)的定義，還是國內(nèi)外的社會學(xué)家對社區(qū)所下的定義和特征，社區(qū)在班戈縣佳瓊鎮(zhèn)也存在的，并且在異地搬遷政策實(shí)施之后，以及牧民合作社的運(yùn)行之下，佳瓊鎮(zhèn)牧民集中安置點(diǎn)也是必須要具有社區(qū)的功能，提供足夠的醫(yī)療、教育、娛樂、社會保障等服務(wù)的。在社區(qū)治理創(chuàng)新的過程中，發(fā)展牧民專業(yè)合作社是關(guān)鍵一步，就是把分散的牧民聚集起來，經(jīng)過專業(yè)化的培訓(xùn)教育，使其生產(chǎn)專業(yè)化、放養(yǎng)規(guī)?；?、經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化，不斷增加創(chuàng)收渠道，政府帶頭引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的企業(yè)，提高工作效率，同時(shí)使牧民獲得更大的收益，過上幸福的生活。

牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集中化管理，完全可以依靠另外一種方式進(jìn)行過渡，或者直接按照社區(qū)的方式進(jìn)行統(tǒng)一管理，以黨和政府為中心，以合作社為形式，集中居住，集中工作，集中安排，避免各家各戶各自為戰(zhàn)。通過入股合作社的方式，將自家的草場和牲畜按照一定的股份交由合作社統(tǒng)一管理，草場和牲畜的所有權(quán)還屬于自己，但是每年可以從合作社按股份得到分紅，所有牧民可以集中到一起，根據(jù)牧民情況，進(jìn)行工作安排。既節(jié)省人力物力財(cái)力，又可以減少牧民的負(fù)擔(dān)，多出的人力可以流出牧業(yè)或者再就業(yè)，同時(shí)合作社可以對外統(tǒng)購統(tǒng)銷，還可以招商引資，吸引外地企業(yè)入駐，針對牦牛肉、酥油、手工制品、羊毛等開辦加工廠，也可以吸引先進(jìn)旅游項(xiàng)目的開發(fā)和入駐，開發(fā)牧區(qū)體驗(yàn)式旅游等，不僅可以促進(jìn)牧區(qū)人民的就業(yè)，還可以提高當(dāng)?shù)氐氖杖胨?，形成一個(gè)良性循環(huán)，使當(dāng)?shù)氐墓芾?、?jīng)濟(jì)和人文等多方面全力發(fā)展。

3 結(jié)語

聚焦西藏牧區(qū)基層社區(qū)治理，探索當(dāng)前社區(qū)治理中存在的問題及原因，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，更有利于從微觀入手，打造社區(qū)治理新格局。［5］社區(qū)治理是國家治理的基層邏輯，促進(jìn)社區(qū)走向善治一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界關(guān)注的前沿問題，促進(jìn)牧區(qū)社區(qū)的治理創(chuàng)新更是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。西藏牧區(qū)海拔高，地域廣闊，人口居住分散，傳統(tǒng)思想觀念嚴(yán)重，在此基礎(chǔ)上去引領(lǐng)牧區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新著實(shí)不易?！肮步ü仓喂蚕怼笔屈h和政府針對社會發(fā)展規(guī)律所提出的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略性意義的指導(dǎo)理論，它反映了黨和政府創(chuàng)新社會治理、打造社會共同體的決心和信心。社區(qū)治理的發(fā)展方向必須遵循社會的發(fā)展規(guī)律和邏輯，以“共建共治共享”為準(zhǔn)則，強(qiáng)化社區(qū)共同體認(rèn)識，重構(gòu)社區(qū)治理權(quán)力格局，具體情況具體分析，創(chuàng)新社區(qū)組建形式，以牧區(qū)合作社推進(jìn)社區(qū)的形成和職能的發(fā)揮，從而提升管理的科學(xué)性和專業(yè)性，并借助新興的科學(xué)技術(shù)以及良好的文化氛圍打造智慧社區(qū)，改變牧區(qū)的舊面貌，促進(jìn)牧區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)代化和智能化。