甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護補償機制的研究進展與建議＊

茍世霞

（蘭州交通大學(xué)博文學(xué)院工程管理系,甘肅蘭州 730101）

生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)資源豐富，為了牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，甘肅把保護和修復(fù)內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，尤其是在“一帶一路”經(jīng)濟戰(zhàn)略的帶動下，甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)環(huán)境保護工作進展順利，取得了顯著的成績，但是距離人們對美好生態(tài)環(huán)境的向往還需相關(guān)部門和當(dāng)?shù)鼐用窀冻龈嗟男难?，做出更大的努力。筆者通過一年多的時間認真研究了甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)現(xiàn)狀，依據(jù)國家在流域生態(tài)保護補償方面的政策指導(dǎo)，咨詢環(huán)境保護方面的專家建議，查閱大量文獻，總結(jié)提出進一步完善和健全甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護補償?shù)慕ㄗh策略，以期為基本建立與甘肅地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護補償機制做出貢獻。

1 甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護現(xiàn)狀

甘肅內(nèi)陸河主要有石羊河、黑河、疏勒河3 大水系，流域面積超過甘肅總面積一半以上，是甘肅省非常重要的水資源。在水資源短缺、水質(zhì)污染問題嚴重的現(xiàn)實條件下，甘肅省高度重視水源保護工作。甘肅省嚴格貫徹落實《關(guān)于進一步加大污染防治攻堅戰(zhàn)政策和資金支持力度的建議》 的指導(dǎo)思想，全面落實各類生態(tài)保護資金，重點保障污染防治攻堅工作，尤其高度重視三大內(nèi)陸河流域山水林湖田的保護與發(fā)展，大力開展流域生態(tài)保護和修復(fù)工作，力求做好做實做出成效，為地方百姓提供舒適的生態(tài)環(huán)境。通過近幾年的努力，內(nèi)陸河流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性得到提升，遭到破壞污染的河湖、濕地的生態(tài)功能逐步恢復(fù)，水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能持續(xù)增強，流域水質(zhì)穩(wěn)中向好，生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)逐步開展，內(nèi)陸河流域生態(tài)保護地區(qū)造血能力初顯，生態(tài)保護者的主動參與度明顯提升，生態(tài)保護補償機制正在逐步形成，但是與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護補償機制還未建立，依據(jù)國家《生態(tài)綜合補償試點方案》，甘肅省環(huán)境保護等相關(guān)部門應(yīng)通過具體試點市縣的生態(tài)補償實踐工作，總結(jié)工作中遇到的寶貴經(jīng)驗、不斷創(chuàng)新政策指導(dǎo)，不斷提高工作效率和工作方法，完善補償策略，以期在2022 年基本建立與甘肅地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)補償機制。

2 甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護補償機制的實踐特點

為深入貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，甘肅通過兩年多的努力，在森林、內(nèi)陸河流域、草原等重點領(lǐng)域生態(tài)保護補償基本覆蓋，實現(xiàn)了初步建立與甘肅內(nèi)陸河流域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的多元化生態(tài)補償機制的目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)不同地區(qū)的生態(tài)特點，當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位及居民的收支狀況，補償機制也呈現(xiàn)不同特色，就甘肅內(nèi)陸河流域多元化的生態(tài)保護補償機制主要呈現(xiàn)以下三個方面的實踐特點。

2.1 甘肅內(nèi)陸河流域多元化的生態(tài)保護補償機制初步建立

目前我國的財政轉(zhuǎn)移支付方式在制度層面基本還是以中央對地方的縱向財政轉(zhuǎn)移支付為主［1］，但是多元化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度在全國好多省份已開展實踐工作，例如江西、湖北提出到2020 年底省內(nèi)長江流域相關(guān)市縣60%以上建立橫向生態(tài)保護補償機制[2]。近年來，甘肅省各市縣認真貫徹國家關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的重大決策部署，同時借鑒各省在生態(tài)保護補償方面的方法策略，探索與甘肅本市縣經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等，從而有序推進本省生態(tài)保護補償機制的建設(shè)，生態(tài)保護與修復(fù)效果初步顯現(xiàn)，其中甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)文明建設(shè)有了階段性成效，初步建立由地方政府、社會公益組織、企業(yè)資金支持的多元化橫向生態(tài)保護補償機制。雖然甘肅在內(nèi)陸河流域生態(tài)保護補償機制邁出了堅實步伐，取得了一定成效，但仍存在一些不足與挑戰(zhàn)。

2.2 甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法工作保持了較好的發(fā)展態(tài)勢

甘肅省堅決貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平全面依法治國的新理念新戰(zhàn)略，在環(huán)境保護立法方面加快步伐，用最嚴格的法律規(guī)章制度積極推動保護甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。甘肅省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)了制定了 《甘肅省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作實施辦法》，修訂了《甘肅省環(huán)境保護條例》，同時甘肅各市(州)結(jié)合實際情況，有序開展環(huán)境保護普法活動，普法活動進社區(qū)、進學(xué)校、進單位，普法活動主要通過講座、張貼宣傳標(biāo)語、會議傳達等方式進行，活動效果良好。各個部門還需在宣傳范圍和宣傳方式上繼續(xù)追求創(chuàng)新和工作實效，讓更多的人積極行動起來，參與到保護內(nèi)陸河水源，保護生態(tài)環(huán)境的工作中。

2.3 甘肅生態(tài)環(huán)保專項資金大幅增長，實施績效監(jiān)控保效益制度

2019 年甘肅生態(tài)環(huán)保專項資金為13.35 億元，同比增長15.29%。為了保障專項資金發(fā)揮最大的效益，甘肅省環(huán)境保護廳不斷創(chuàng)新監(jiān)管機制，切實加強生態(tài)保護項目的全過程管理，尤其是內(nèi)陸河流域各市縣的生態(tài)保護項目的全過程管理。甘肅省生態(tài)環(huán)境廳等部門對環(huán)保資金項目進行績效評價，形成績效評價總體報告，建立環(huán)保資金分配與環(huán)保成效掛鉤的機制，確保資金投入合理支配，實現(xiàn)環(huán)保資金投入見效快、可持續(xù)利用的良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

3 關(guān)于“一帶一路”經(jīng)濟戰(zhàn)略背景下進一步完善甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護補償機制的建議

3.1 強化內(nèi)陸河流域生態(tài)補償機制的法律制度并將制度深入人心才是關(guān)鍵

建議政府出臺健全生態(tài)保護補償機制的規(guī)范性文件，明確總體思路和基本原則，明確生態(tài)保護補償主體和客體的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，規(guī)范生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式，明晰資金籌集渠道，不斷推進生態(tài)保護補償工作制度化和法制化，并且通過多種渠道開展生態(tài)補償普法知識的大力宣傳工作，依靠群眾的力量保護環(huán)境，保護內(nèi)陸河，建設(shè)美麗、開放、包容的新甘肅。

3.2 生態(tài)補償?shù)姆绞降闹匦挠伞拜斞健毖a償向“造血式”補償迫在眉睫

3.2.1 加強生態(tài)崗位補償

甘肅省的生態(tài)補償仍是以中央至地方各級政府的財政投入為主的“輸血式”補償，這樣不但增加了甘肅各級政府的財政壓力，而且生態(tài)補償效果不明顯，不能充分調(diào)動地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)保護的積極性。河長制等生態(tài)管護崗位對崗位人員的能力有較高的要求，有必要進一步拓展崗位型補償范圍，結(jié)合水環(huán)境綜合治理等生態(tài)補償項目，提供更多適合當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c的門檻較低的臨時性就業(yè)崗位，擴大生態(tài)補償政策的受益面，激發(fā)普通大眾保護生態(tài)環(huán)境的積極性，依靠群眾的自身力量保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)地方群眾脫貧和生態(tài)環(huán)境保護良好發(fā)展的雙贏局面。

3.2.2 發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)

按照空間管控規(guī)則和特許經(jīng)營權(quán)制度，在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵和引導(dǎo)地方以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為依托，加快發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和以自然風(fēng)光和民族風(fēng)情為特色的文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，選配各方面的專家指導(dǎo)工作，以科技帶動產(chǎn)業(yè)，促進廣大群眾的收入，提高工作技能，努力創(chuàng)收。在一帶一路經(jīng)濟戰(zhàn)略的帶動下，發(fā)展甘肅內(nèi)陸河流域當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的良好態(tài)勢。

3.2.3 充分引導(dǎo)發(fā)揮市場作用，形成多元化的投融資機制

各級地方財政部門要積極推動建立政府引導(dǎo)、市場運作、社會各方參與的多元化投融資機制，形成資金透明的監(jiān)管組織，并以“生態(tài)補償金”的形式統(tǒng)一管理運作，鼓勵和引導(dǎo)社會力量積極參與甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)保護建設(shè)。

3.3 以生態(tài)補償試點的形式推進建立流域上下游多元化的橫向生態(tài)保護補償制度

甘肅三大內(nèi)陸河橫跨多個市縣，流域生態(tài)保護補償工作管理十分復(fù)雜，開展流域橫向生態(tài)保護補償試點工作是建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的第一步，負責(zé)試點工作的相關(guān)部門要及時總結(jié)生態(tài)綜合補償試點經(jīng)驗，每年向省級發(fā)展改革委報送有關(guān)情況，對納入橫向生態(tài)保護補償試點的流域開展績效評價，實施生態(tài)補償資金分配與保護實效掛鉤機制。