東南亞低技術(shù)移民勞工人權(quán)治理困境的形成機(jī)制

農(nóng)羽青

摘要：東南亞低技術(shù)移民勞工的人權(quán)狀況長(zhǎng)期沒(méi)有明顯改善。貧困、工作環(huán)境差、住宿擁擠、醫(yī)療保障不足及不受重視等因素使他們成為弱勢(shì)群體，容易成為傳染病的目標(biāo)。議題的復(fù)雜性、治理體系碎片化和治理能力不足是東南亞移民勞工人權(quán)治理困境產(chǎn)生的原因。在議題上，東南亞地區(qū)的移民勞工人權(quán)問(wèn)題由來(lái)已久，難以改善。非法移民、人口販賣及跨國(guó)傳染病等也對(duì)移民勞工人權(quán)治理形成阻礙;在治理體系上，國(guó)際勞工人權(quán)規(guī)范對(duì)東南亞國(guó)家而言標(biāo)準(zhǔn)較高，東盟也沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致國(guó)際規(guī)范在東南亞不適應(yīng)，全球治理體系松散;在治理能力上，東南亞國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和資源有限，因非法移民數(shù)量較多，輸入國(guó)負(fù)擔(dān)較重而無(wú)暇改善移民勞工的人權(quán)狀況。COVID-19疫情中，東南亞移民勞工的人權(quán)狀況惡化，失業(yè)和感染問(wèn)題嚴(yán)重，跨國(guó)問(wèn)題國(guó)內(nèi)化、人員流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和議題競(jìng)爭(zhēng)增加了東南亞國(guó)家的治理難度。為緩解人權(quán)治理困境，輸入國(guó)應(yīng)減少非法移民的涌入，并關(guān)注移民勞工的生存狀況;國(guó)際組織應(yīng)加強(qiáng)對(duì)東南亞地區(qū)的了解，提出建設(shè)性意見;東盟應(yīng)進(jìn)行規(guī)范改造，為成員國(guó)提供實(shí)質(zhì)性幫助;東南亞國(guó)家應(yīng)提升治理能力和積累多議題治理的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：移民勞工人權(quán)治理;人權(quán)問(wèn)題;東南亞勞工;COVID-19

[中圖分類號(hào)] D815.7? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 1003-2479（2021）04-096-15

Formation Mechanism of Human Rights Governance Dilemma of Low-skilled Migrant Workers in Southeast Asia： Taking Human Rights Governance in COVID-19 as An Example

NONG Yuqing

Abstract：? The human rights of low-skilled migrant workers in Southeast Asia have not been significantly improved for a long time. Poverty， poor working environment， crowded accommodation， insufficient medical security， and lack of attention make them vulnerable groups and easy targets for infectious diseases. The complexity of the issue， fragmentation of the governance system， and insufficient governance capacity are the reasons for the dilemma of human rights governance of migrant workers in Southeast Asia. The problem has been too long to improve. Illegal immigration， human trafficking， and transnational infectious diseases also hinder the governance of migrant workers' human rights. In terms of governance system， international norms on human rights of laborers are higher for Southeast Asian countries， and ASEAN has not carried out norm transformation， resulting in the maladjustment of international norms in Southeast Asia and a loose global governance system. In terms of governance capacity， the economies and resources of Southeast Asian countries are limited. As there are too many illegal immigrants， the burden of importing countries is too heavy to improve the human rights of migrant workers. The human rights situation of Southeast Asian immigrant workers in COVID-19 has been worsened， and unemployment and infection are serious. In addition， the internalization of transnational issues， the turnover risk， and the competition of different issues have increased the difficulty of governance in Southeast Asian countries. In order to alleviate the plight of human rights governance， importing countries should reduce the influx of illegal immigrants and pay attention to their living conditions. International organizations should deepen their understanding of Southeast Asia and put forward constructive suggestions. ASEAN should carry out normative transformation and provide substantive assistance to member states. Southeast Asian countries should improve their governance capacity and accumulate experience in multi-issue governance.

Key Words： Human Rights Governance of Migrant Workers in Southeast Asia; Issue of Human Rights; Southeast Asian Labor; COVID-19

國(guó)際移民包括入籍和未入籍的移民群體①，囊括了從高收入到低收入、高技術(shù)到低技術(shù)、教育程度高到低、合法到非法、社會(huì)地位高到低及居留時(shí)間長(zhǎng)到短的不同移民群體。低收入移民勞工處于移民群體中的底層，根據(jù)雙重勞動(dòng)力市場(chǎng)分割理論，他們大多從事“3D”（臟、累、險(xiǎn)）工作，大多數(shù)人是沒(méi)有入籍的臨時(shí)性務(wù)工者。由于工作不穩(wěn)定，一部分人失業(yè)后滯留當(dāng)?shù)?，成為非法移?另一部分則是通過(guò)非法渠道進(jìn)入或被拐賣而成為非法移民勞工，他們的人權(quán)問(wèn)題更為嚴(yán)重。在傳染病暴發(fā)之時(shí)，“客居性”和流動(dòng)性使他們成為受感染的弱勢(shì)群體，加重了他們的脆弱性，也給移民輸入國(guó)和輸出國(guó)的疫情防控帶來(lái)挑戰(zhàn)。

東南亞地區(qū)的跨國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)較為活躍。大量緬甸、老撾、柬埔寨和越南勞工到新加坡、馬來(lái)西亞和泰國(guó)務(wù)工，新加坡、馬來(lái)西亞、泰國(guó)3國(guó)對(duì)勞動(dòng)力需求較大， 2020年，約有1000萬(wàn)移民勞工②。2008年，新加坡外籍人口占總?cè)丝诘?/4，預(yù)計(jì)到2050年，再增加200萬(wàn)移民③。馬來(lái)西亞對(duì)外籍勞工的需求是韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣的5倍④。東南亞移民勞工密集、人權(quán)問(wèn)題嚴(yán)重導(dǎo)致跨國(guó)傳染病暴發(fā)后移民勞工集中受到感染。國(guó)際勞工組織和東盟不斷呼吁東南亞國(guó)家改善移民勞工的人權(quán)狀況，但東南亞有關(guān)國(guó)家的人權(quán)問(wèn)題依舊突出。問(wèn)題的癥結(jié)究竟在哪？本文認(rèn)為，治理存在難度、治理體系出現(xiàn)碎片化和治理能力不足是治理困境產(chǎn)生的原因。下文將從人權(quán)問(wèn)題與傳染病之間的聯(lián)系、多重性帶來(lái)的挑戰(zhàn)、治理體系中的協(xié)調(diào)問(wèn)題和COVID-19疫情與非法移民的雙重危機(jī)所產(chǎn)生的疊加效應(yīng)等幾個(gè)方面來(lái)對(duì)此進(jìn)行分析。

一、東南亞低收入移民勞工的人權(quán)問(wèn)題與傳染病之間的聯(lián)系

東南亞低收入移民勞工的生存處境不佳，存在貧困、環(huán)境惡劣、被迫勞動(dòng)和自由受限等問(wèn)題。東南亞很多地區(qū)的勞動(dòng)條件、勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保障沒(méi)有達(dá)到國(guó)際勞工人權(quán)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，用工方、移民中介和輸入國(guó)都難辭其咎，體現(xiàn)了資本與人權(quán)保護(hù)、國(guó)民待遇與外籍勞工福利之間的張力。東南亞移民勞工生存狀況長(zhǎng)期得不到改善，他們?nèi)菀壮蔀閭魅静〉哪繕?biāo)人群，人權(quán)問(wèn)題與傳染病之間有密切的聯(lián)系。

（一）東南亞國(guó)家針對(duì)外籍勞工的醫(yī)保體制不健全，覆蓋面不足

馬來(lái)西亞的勞工法沒(méi)有將家政工人納入其中⑤。印度尼西亞、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓和新加坡等國(guó)的全民醫(yī)療保險(xiǎn)沒(méi)有涵蓋所有的跨國(guó)勞工⑥。大多數(shù)在泰國(guó)的外籍勞工無(wú)法參加職工醫(yī)保，只能參加需要額外繳納保費(fèi)的“30 銖治百病”計(jì)劃⑦。由于參保不“劃算”，申請(qǐng)醫(yī)療保險(xiǎn)的限制又多⑧，許多外籍勞工沒(méi)有參加這個(gè)計(jì)劃。即使移民勞工參加了泰國(guó)移民健康保險(xiǎn)計(jì)劃，部分醫(yī)院也拒絕治療⑨。非國(guó)民待遇給移民勞工就醫(yī)帶來(lái)不便，降低了他們的看病意愿，使他們更容易選擇有病不治。受到感染的移民勞工不及時(shí)就醫(yī)便跨境流動(dòng)，容易引發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題①。

（二）低技術(shù)移民勞工的工資較低，生活和工作環(huán)境惡劣

女性、無(wú)證和在邊境地區(qū)工作的勞工工資較低②。2012年，一位沒(méi)有建筑資格證的老撾工人每天只能賺取35000基普（約合28元人民幣）。低收入勞工為了賺錢只能超時(shí)工作。過(guò)度操勞容易導(dǎo)致疾病纏身，工資低則使移民勞工不舍得花錢看病。工作環(huán)境局促、衛(wèi)生狀況堪憂容易滋生細(xì)菌，使傳染病迅速傳播。在缺少防護(hù)的情況下，移民勞工易受感染。服裝廠的工人吃飯、睡覺(jué)和工作都在地板上解決③，因此，傳染病往往在低收入移民勞工中暴發(fā)，其感染率也遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)厝?。例如，新加坡外籍勞工宿舍的COVID-19病毒感染率就比其他社區(qū)高了近40倍④。

（三）移民勞工受到債務(wù)與合同的限制

很多勞工通過(guò)中介找工作，一些勞務(wù)公司在合同中規(guī)定勞工要還清中介費(fèi)，并且不能跳槽。“契約勞工”沒(méi)有自由，被迫勞動(dòng)。在中介費(fèi)到手后，很多中介往往不再對(duì)移民勞工負(fù)責(zé)，不再跟進(jìn)勞工的生存和工作境況。債務(wù)與合同是移民勞工身上的枷鎖，難以脫身。移民勞工不得隨意辭職，卻隨時(shí)會(huì)被解雇，由于疫情，導(dǎo)致大量勞工失業(yè)。不平等的雇傭關(guān)系使移民勞工變得十分脆弱和被動(dòng)。移民勞工被視為賺錢的工具，其安全和健康卻得不到足夠的關(guān)注。

（四）非法勞工和被拐賣人口的權(quán)利更得不到保障

東南亞移民勞工中有一部分是非法勞工，其人權(quán)問(wèn)題往往為一些國(guó)際人權(quán)組織所詬病。2018年，馬來(lái)西亞的360萬(wàn)外來(lái)勞工中有三分之一是非法勞工。2014年，監(jiān)察組織“真相”（Verité）認(rèn)為，在馬來(lái)西亞至少有32%的勞工曾被迫勞動(dòng)。人權(quán)觀察組織認(rèn)為，泰國(guó)的非法移民受到嚴(yán)重迫害⑤。另外，東南亞人口販賣問(wèn)題嚴(yán)重。美國(guó)認(rèn)為，馬來(lái)西亞和泰國(guó)存在著嚴(yán)重的人口販運(yùn)問(wèn)題⑥。緬甸、柬埔寨和老撾的農(nóng)村勞力、女性和兒童往往是被拐賣的對(duì)象⑦。

疫情期間，非法勞工和被拐賣人口的人權(quán)狀況更加堪憂。一方面，非法勞工的感染情況嚴(yán)重，他們又是治理盲點(diǎn)。1999年以來(lái)，泰國(guó)大約70%的瘧疾患者是緬甸籍的非法勞工⑧。在政府監(jiān)管范圍之外的大量無(wú)證勞工成為隱患。另一方面，非法勞工和被拐賣人口的境遇比普通移民勞工更差。緬甸、柬埔寨和老撾被拐賣的婦女和兒童被迫做苦工或成為性工作者，是傳染病的“高風(fēng)險(xiǎn)人群”。非法勞工擔(dān)心被遣返和罰款，即使遭受虐待和剝削，也不敢尋求法律幫助⑨。這些人群無(wú)從監(jiān)管，其人權(quán)問(wèn)題更為嚴(yán)重。

因此，社保體系不健全、生活工作環(huán)境惡劣、用工不規(guī)范和非法勞工等問(wèn)題使得移民勞工的生存、安全和健康情況惡劣，容易成為傳染病的傳播媒介和“犧牲品”。

二、多重性對(duì)東南亞移民勞工人權(quán)治理形成的阻礙

在無(wú)政府社會(huì)中，全球治理具有“多層次”、“多主體”和“多議題”的多重性（Multi-S）①，各個(gè)因素之間交叉形成復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)?！岸鄬哟巍敝竾?guó)際和地區(qū)組織與國(guó)家形成縱向全球治理體系;“多主體”指非國(guó)家行為體在全球治理中的參與;“多議題”指議題的溢出、延伸和擴(kuò)展。層次、主體和議題之內(nèi)及之間互相影響為治理增加了難度。在統(tǒng)一意見的過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)重復(fù)、競(jìng)爭(zhēng)、不一致和沖突等問(wèn)題，對(duì)全球治理的推進(jìn)造成阻礙②。東南亞移民勞工治理也體現(xiàn)了多重性的特點(diǎn)，國(guó)際和地區(qū)組織、國(guó)家、用工單位、勞工和中介都對(duì)治理進(jìn)程產(chǎn)生影響。移民勞工問(wèn)題牽扯到非法移民、人口販賣、跨國(guó)傳染病、跨國(guó)販毒和恐怖主義等議題。東南亞國(guó)際勞工人權(quán)問(wèn)題牽動(dòng)多方利益和多項(xiàng)議題，面臨著重重阻力。

在“多層次”方面，國(guó)際、地區(qū)和國(guó)家各自存在的問(wèn)題導(dǎo)致無(wú)法形成緊密的治理體系。在國(guó)際層面上，1990年，聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《保護(hù)所有移民工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），相關(guān)委員會(huì)宣傳和監(jiān)督《公約》的實(shí)施情況。國(guó)際勞工組織也通過(guò)《移民工人建議書》、“勞務(wù)移民多邊框架”等對(duì)移民勞工基本權(quán)利和就業(yè)機(jī)會(huì)等進(jìn)行保護(hù)。然而《公約》批準(zhǔn)率低，全球移民治理機(jī)制的效力不足③。國(guó)際勞工組織的權(quán)威和協(xié)調(diào)能力有限，國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)在缺乏民主和輿論監(jiān)督的地區(qū)無(wú)法發(fā)揮作用，在激勵(lì)和促進(jìn)成員國(guó)遵約方面缺乏有效的策略，難以使國(guó)家接受超越國(guó)家利益的規(guī)范④。另外，全球沒(méi)有統(tǒng)一和發(fā)揮主導(dǎo)作用的國(guó)際移民勞工組織⑤。國(guó)際組織存在的問(wèn)題包括權(quán)威不足、規(guī)范接受程度不高、缺乏說(shuō)服力和靈活性，以及治理效用不夠等。

地區(qū)組織能夠在一定程度上幫助國(guó)際規(guī)范的傳播，然而東盟沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，沒(méi)有形成人權(quán)保護(hù)的地區(qū)文化⑥。東盟組織松散，秘書處的權(quán)力有限，缺乏約束力和執(zhí)行力。同時(shí)，東盟傾向于非正式的協(xié)商談判，主權(quán)平等和互不干涉內(nèi)政原則也阻礙了人權(quán)保護(hù)規(guī)范和文化在地區(qū)的深入⑦。在角色上，東盟夾在國(guó)際與國(guó)家之間，沒(méi)有融入全球治理的進(jìn)程中⑧。制度設(shè)計(jì)和“東盟方式”限制了東盟對(duì)成員國(guó)進(jìn)一步發(fā)揮影響力。東盟的協(xié)調(diào)和約束能力有限，也沒(méi)有發(fā)揮地區(qū)組織的橋梁作用，使國(guó)際規(guī)范在東南亞的傳播水平有限。

東南亞國(guó)家對(duì)移民的態(tài)度及其貫徹勞工規(guī)范的意愿和能力受多種因素影響。輸入國(guó)的移民政策是民族保護(hù)主義、人道主義、雇主、黨派、利益集團(tuán)和民主機(jī)制等多種因素相互博弈的結(jié)果⑨，在國(guó)家安全、保護(hù)公民就業(yè)和參與國(guó)際移民治理中進(jìn)行平衡，最終在“想要”與“不想要”的移民中做出選擇。輸出國(guó)希望通過(guò)勞務(wù)輸出增加外匯收入，輸入國(guó)作為接受方則要承擔(dān)更多的責(zé)任和治理壓力，不希望移民勞工過(guò)多涌入①。雙方利益存在矛盾，影響移民勞工治理合力的形成。輸入國(guó)受國(guó)家能力、國(guó)家利益等多種因素制約，無(wú)法全面貫徹移民勞工規(guī)范、改善勞工的人權(quán)狀況。

在“多主體”方面，移民勞工、雇主和移民產(chǎn)業(yè)的逐利性與人權(quán)保護(hù)的人道主義目標(biāo)相悖。雇主為了利益最大化而雇用低成本的移民勞工，勞動(dòng)者為了提高收入而外出務(wù)工、忍受剝削。新古典主義經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，收入差和使收入最大化是移民的動(dòng)力②。新經(jīng)濟(jì)移民理論也認(rèn)為，跨國(guó)務(wù)工的目的是增加家庭收入或分散家庭財(cái)富風(fēng)險(xiǎn)③。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)移民理論，經(jīng)濟(jì)收入是跨國(guó)務(wù)工的最大動(dòng)力。由于緬甸、柬埔寨和老撾等國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，即使跨國(guó)務(wù)工的工資不高，也比在本國(guó)失業(yè)好，導(dǎo)致大量移民勞工愿意忍受低收入和惡劣的工作環(huán)境。有學(xué)者指出，發(fā)達(dá)的移民產(chǎn)業(yè)使流動(dòng)變得更加自由④ ，但同時(shí)卻不利于國(guó)家對(duì)移民的管控，靈活的市場(chǎng)資本與具有保護(hù)傾向的主權(quán)國(guó)家之間存在矛盾⑤。在移民產(chǎn)業(yè)走向成熟和正規(guī)化的同時(shí)，一部分移民中介向移民勞工收取高額中介費(fèi)，使流動(dòng)變得更加復(fù)雜和昂貴⑥，移民勞工成為壓榨的對(duì)象。逐利性是非法移民和剝削問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一，結(jié)構(gòu)性需求使改善勞資關(guān)系和規(guī)范移民流動(dòng)變得困難。

在“多議題”方面，移民勞工議題的特殊性和復(fù)雜性給治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。勞工治理涉及就業(yè)、安全、健康、發(fā)展、女性和兒童等議題。人員跨境流動(dòng)所引發(fā)的跨國(guó)傳染病、非法移民和人口販賣等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題又使人權(quán)問(wèn)題加劇。例如，低收入移民勞工容易受到感染，既是“傳播者”也是“受害者”。新加坡90%的傳染病感染發(fā)生在建筑移民工人群體中⑦。人權(quán)治理不足和非法移民的隱患在公共衛(wèi)生危機(jī)中暴發(fā)，議題疊加產(chǎn)生“滾雪球”效應(yīng)，原有問(wèn)題在加劇的同時(shí)又產(chǎn)生了新的問(wèn)題，使國(guó)家同時(shí)面臨著多重挑戰(zhàn)。

移民勞工人權(quán)治理困境受到多重因素的影響。不同維度的因素對(duì)移民勞工人權(quán)治理產(chǎn)生不同程度的影響，各種因素之間的相互作用也增加了人權(quán)治理的難度。結(jié)構(gòu)性因素與協(xié)調(diào)問(wèn)題和議題疊加都對(duì)治理產(chǎn)生影響，議題的復(fù)雜性加上治理體系的碎片化影響了治理績(jī)效⑧。究竟為什么會(huì)出現(xiàn)治理體系碎片化？體系問(wèn)題如何對(duì)治理產(chǎn)生影響？議題疊加又如何對(duì)移民勞工人權(quán)問(wèn)題產(chǎn)生阻礙？下文將進(jìn)一步分析全球治理體系中的問(wèn)題和多議題的作用機(jī)制，并在困境形成機(jī)制的基礎(chǔ)上提出對(duì)策建議。

三、國(guó)際勞工組織、東盟與東南亞國(guó)家之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題

國(guó)際勞工組織和東盟長(zhǎng)期關(guān)注東南亞移民勞工的人權(quán)狀況，提出人權(quán)規(guī)范，敦促、指導(dǎo)和監(jiān)督成員國(guó)改善人權(quán)問(wèn)題，然而東南亞國(guó)家的治理能力有限，難以達(dá)到國(guó)際勞工規(guī)范的要求，也難以通過(guò)雙邊或單邊方式規(guī)范移民活動(dòng)。層次之間缺乏默契與了解、國(guó)際規(guī)范與東南亞實(shí)際情況之間的差距較大、東盟沒(méi)有很好地發(fā)揮銜接作用、非法移民過(guò)多使輸入國(guó)承受了較重的負(fù)擔(dān)，這些問(wèn)題導(dǎo)致移民勞工治理體系難以形成。

（一）東南亞國(guó)家難以遵循國(guó)際人權(quán)規(guī)范

東南亞國(guó)家的移民問(wèn)題復(fù)雜，難以達(dá)到國(guó)際規(guī)范的要求。大部分東南亞國(guó)家只簽署了部分國(guó)際人權(quán)公約，只有菲律賓簽署和批準(zhǔn)了《保護(hù)所有移民工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》①。盡管大多數(shù)東南亞國(guó)家批準(zhǔn)了《關(guān)于買賣兒童、兒童賣淫和兒童色情制品問(wèn)題的任擇議定書》②、《關(guān)于打擊陸路、海、空偷渡移民的議定書》和《關(guān)于防止、取締和懲處人員販賣特別是婦女和兒童的販賣行為議定書》，但偷渡和人口販賣問(wèn)題依然存在③。東南亞國(guó)家的治理能力有限，非法移民和人口販賣問(wèn)題又層出不窮、屢禁不止，因此簽約率低，遵約率更低。

國(guó)際勞工規(guī)范對(duì)一些東南亞國(guó)家而言標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高?！绑w面勞動(dòng)”包括勞工應(yīng)獲得合理的收入和社會(huì)安全保護(hù)，基本權(quán)利得到保障，受到公平對(duì)待④，但一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的東南亞國(guó)家難以為勞工提供物質(zhì)保障和平等的勞動(dòng)環(huán)境。2019年，《勞工組織工作未來(lái)百年宣言》（ILO Centenary Declaration for the Future of Work， 以下簡(jiǎn)稱《百年宣言》）敦促成員國(guó)為所有人提供公平、包容和安全的工作環(huán)境，要求成員國(guó)為勞工技能和工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行持續(xù)性投資⑤。低廉、靈活和自由恰恰是輸入國(guó)雇傭移民勞工的原因，低勞動(dòng)力成本是東南亞國(guó)家出口和引資的優(yōu)勢(shì)，以及賺取差額利潤(rùn)的關(guān)鍵。持續(xù)性投資將增加?xùn)|南亞國(guó)家的成本，與國(guó)家發(fā)展和國(guó)家利益相沖突，與雇傭移民勞工的初衷相悖。

與輸出國(guó)希望擴(kuò)大勞務(wù)輸出和提升海外勞工權(quán)利保障的愿望相反，從市場(chǎng)需求、人口平衡和國(guó)家承受力的角度出發(fā)，輸入國(guó)不希望引入過(guò)多的低技術(shù)移民勞工。例如，馬來(lái)西亞通過(guò)征稅和發(fā)放臨時(shí)身份證限制移民勞工的流入⑨;新加坡也通過(guò)簽證對(duì)低技術(shù)移民勞工進(jìn)行管控，低技術(shù)移民勞工與特殊和中等技術(shù)工人的工作證有所區(qū)別，新加坡只允許其臨時(shí)就業(yè)，限制其人數(shù)和就業(yè)時(shí)長(zhǎng)，防止其大規(guī)模涌入。2003年，泰國(guó)的管理移民決議規(guī)定只雇傭移民而不包括其家人，減少進(jìn)入城市的移民人數(shù);2008年的《外國(guó)人就業(yè)法》規(guī)定對(duì)老撾、緬甸和柬埔寨移民勞工發(fā)放臨時(shí)工作準(zhǔn)證;2008年以后，有工作準(zhǔn)證的移民允許更換雇主，但雇主需要支付新工作準(zhǔn)證費(fèi)，這增加了勞工換工作的難度。低技術(shù)移民勞工的流動(dòng)、工作期限和工作選擇權(quán)受到限制，不穩(wěn)定、不自由，呈現(xiàn)出“被動(dòng)移植”① 的特點(diǎn)。輸入國(guó)希望引入大量但不過(guò)量的臨時(shí)勞工，將移民勞工的價(jià)值最大化，減少社會(huì)成本和支出。移民勞工成為填補(bǔ)輸入國(guó)低技術(shù)崗位的工具，無(wú)法享受技術(shù)移民和當(dāng)?shù)厝送鹊母＠?。從成本、安全和發(fā)展的角度出發(fā)，輸入國(guó)缺乏長(zhǎng)期投資和提升低技術(shù)移民勞工權(quán)利保障水平的意愿。

輸出國(guó)與輸入國(guó)雖然在利益和目標(biāo)上存在差異，但仍會(huì)為了規(guī)范移民勞工的跨境流動(dòng)而達(dá)成雙邊協(xié)議。緬甸、老撾、柬埔寨、印度尼西亞、菲律賓與越南、泰國(guó)、馬來(lái)西亞達(dá)成雙邊諒解備忘錄，涵蓋了打擊非法移民和保護(hù)移民勞工人權(quán)等內(nèi)容，但新加坡沒(méi)有與有關(guān)輸出國(guó)達(dá)成諒解備忘錄。但備忘錄的效力有限，無(wú)法切實(shí)保障移民勞工的權(quán)利和約束輸入國(guó)。雖然2006年印度尼西亞與馬來(lái)西亞簽署了諒解備忘錄，但移民勞工在馬來(lái)西亞受到不平等對(duì)待的幾率不斷上升，雙邊合作也可能隨時(shí)中斷，存在變數(shù)。印度尼西亞在2009年停止勞務(wù)輸出后，馬來(lái)西亞又向柬埔寨引入移民勞工。另外，雙邊協(xié)議主要從國(guó)家利益出發(fā)，所反映的國(guó)際移民勞工規(guī)范較少。2011年，印度尼西亞與馬來(lái)西亞重新簽署了協(xié)議，但人權(quán)組織認(rèn)為，協(xié)議中的保障力度不夠。國(guó)際組織、東盟、移民勞工、工會(huì)和社會(huì)組織等沒(méi)有參與雙邊協(xié)議談判，“多層次”和“多主體”性沒(méi)有在雙邊協(xié)議中體現(xiàn)，更多地是反映國(guó)家的意志，缺乏合法性和代表性。

雙邊協(xié)議中勞務(wù)輸出的手續(xù)繁瑣、辦理周期長(zhǎng)、成本高，反而凸顯了非正規(guī)移民的優(yōu)勢(shì)。泰國(guó)與老撾、越南、柬埔寨的《工人就業(yè)合作諒解備忘錄》申請(qǐng)手續(xù)繁雜，要等待2～3個(gè)月，勞工需要承擔(dān)相當(dāng)于2～3個(gè)月工資的招聘費(fèi);非法渠道的費(fèi)用卻低得多，勞工可以當(dāng)天上班②。一些東南亞國(guó)家的治理能力有限，即使簽了備忘錄也難以管控勞動(dòng)力市場(chǎng)和打擊非法移民。2003年，緬甸與泰國(guó)在簽署備忘錄后仍無(wú)法控制非法移民的流動(dòng)③。經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，國(guó)家很難抑制務(wù)工需求?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”，在大多數(shù)情況下，活躍的民間活動(dòng)往往能躲避國(guó)家的管控。

由于非法移民勞工過(guò)多、跨國(guó)合作難以奏效，輸入國(guó)試圖以單邊手段控制移民勞工的涌入：一是采取邊境管控和強(qiáng)制性手段。1996年，馬來(lái)西亞在與泰國(guó)毗鄰的北部修建了長(zhǎng)500米的圍墻，1997年，又宣布計(jì)劃大規(guī)模遣送非法移民④。2014年，泰國(guó)軍政府暴力逮捕和驅(qū)逐柬埔寨籍勞工⑤。二是實(shí)施國(guó)民保護(hù)性政策。馬來(lái)西亞為減少對(duì)外籍勞工的依賴，2016年起大幅調(diào)高外籍勞工人頭稅⑥，優(yōu)先保障馬來(lái)人就業(yè)。泰國(guó)也通過(guò)限額和收緊社保政策減少境內(nèi)的移民勞工。2018年7月，泰國(guó)的新《勞動(dòng)法》提出工業(yè)和服務(wù)部門的外籍勞工最多占勞動(dòng)力總數(shù)的20%⑦。在泰國(guó)未注冊(cè)的柬埔寨、老撾和緬甸勞工不能享受社會(huì)保險(xiǎn)⑧。三是立法打擊非法移民勞工。新加坡的《外國(guó)人力雇傭法》、馬來(lái)西亞的《移民法》和泰國(guó)的《勞動(dòng)法》規(guī)定對(duì)非法移民和雇主進(jìn)行懲罰①。

非法移民治理與移民勞工人權(quán)保護(hù)在治理手段、議題排序和資源分配上存在競(jìng)爭(zhēng)。非法移民往往也是移民勞工的一部分，打擊非法移民的強(qiáng)制性手段與人權(quán)保護(hù)相矛盾。非法移民問(wèn)題對(duì)輸入國(guó)而言是更為緊迫和令人頭疼的問(wèn)題，分散了提高移民勞工人權(quán)保障水平的精力，影響了人權(quán)治理的優(yōu)先性。非法移民問(wèn)題久拖不決，隨著時(shí)間的推移，輸入國(guó)將產(chǎn)生疲憊感，無(wú)力關(guān)注移民勞工的人權(quán)狀況，以及出現(xiàn)煩躁情緒，以更加消極和激烈的方式打擊非法移民。議題牽絆、堆積和發(fā)酵導(dǎo)致問(wèn)題從量變到質(zhì)變，積重難返，治理更加困難。

另外，COVID-19疫情的暴發(fā)給輸入國(guó)的移民勞工人權(quán)治理帶來(lái)更大困難。輸入國(guó)政府無(wú)法掌握移民的確切人數(shù)，在公共衛(wèi)生危機(jī)暴發(fā)時(shí)缺乏相關(guān)資源和準(zhǔn)備。很多非法移民勞工為防止被發(fā)現(xiàn)，躲避在狹小空間內(nèi)，使政府難以察覺(jué)，導(dǎo)致病情惡化、疫情擴(kuò)散，無(wú)序流動(dòng)又加速了疫情傳播。為了盡快限制傳染，政府直接進(jìn)行大規(guī)模逮捕，這與人權(quán)保護(hù)的方式相違背。疫情時(shí)期，非法移民勞工的人權(quán)狀況是多項(xiàng)議題的交叉點(diǎn)，受感染的非法移民勞工卻在政府的監(jiān)管之外。多重治理之間存在張力，議題重疊交織加大了治理的難度。

四、疫情暴發(fā)給移民勞工人權(quán)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

工作環(huán)境惡劣、人員密集、衛(wèi)生狀況低下及醫(yī)療保障不足使東南亞低收入移民勞工集中受到感染?？鐕?guó)問(wèn)題國(guó)內(nèi)化、缺少資源、壓力增大和議題競(jìng)爭(zhēng)等因素也使人權(quán)治理形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

（一）疫情初期移民勞工的處境不佳

疫情初期，移民勞工的健康、安全和尊嚴(yán)無(wú)法得到保障②。大量移民勞工存在感染、失業(yè)、被迫勞動(dòng)、缺少防護(hù)和保障等情況，人權(quán)狀況惡化。

1. 低收入勞工的失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重

2020年，東南亞減少了約1400萬(wàn)個(gè)工作崗位③，前三季度，有2900萬(wàn)全職勞工失業(yè)④。2020年，越南勞務(wù)輸出同比下降近60%⑤。勞動(dòng)密集型行業(yè)受到較大打擊，移民勞工集中的制造業(yè)、食品酒店、批發(fā)零售和房地產(chǎn)業(yè)均為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。2020上半年，泰國(guó)六大高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)中，有一半的人失業(yè)，第二季度制造業(yè)有27.8萬(wàn)人失業(yè)。同期，越南制造業(yè)有31.2萬(wàn)人失業(yè)，上半年農(nóng)業(yè)有130萬(wàn)人失業(yè)⑥。移民勞工最可能先失業(yè)，截至2020年7月，馬來(lái)西亞68%的失業(yè)者為低技術(shù)勞工。馬來(lái)西亞人力資源部稱，如果裁員是不可避免的，那么先裁移民勞工⑦，失業(yè)裁員問(wèn)題反映了移民勞工在危機(jī)中受到的不公平待遇。

2. 疫情期間存在被迫勞動(dòng)和虐待問(wèn)題

一些工廠不停工，沒(méi)有遵循安全健康規(guī)范。馬來(lái)西亞橡膠手套工廠的移民勞工在缺乏防護(hù)的情況下被迫趕工⑧。在2020年3—4月國(guó)際勞工組織對(duì)309名東南亞移民勞工的調(diào)查中，32%的勞工受到與疫情相關(guān)的虐待，人權(quán)矛盾在疫情暴發(fā)后更加尖銳。替當(dāng)?shù)厣a(chǎn)防疫物資的跨國(guó)勞工成為本國(guó)人的“替罪羊”和“擋箭牌”，受到歧視，他們的利益最先被犧牲。由于抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，移民勞工進(jìn)一步陷入貧窮和邊緣化困境⑨。

3. 移民勞工集中受到感染，防護(hù)和受關(guān)注程度不足

疫情容易在人員密集和衛(wèi)生狀況不佳的地方暴發(fā)，新加坡大多數(shù)COVID-19病毒感染者是在宿舍里集中居住的移民勞工①。緬甸籍勞工集中的泰國(guó)龍仔厝在2020年12月出現(xiàn)超過(guò)1300例感染②。輸入國(guó)的行動(dòng)滯后或方式粗暴使移民勞工的感染問(wèn)題更加嚴(yán)重。2020年2月，受感染的低收入勞工沒(méi)有得到新加坡政府的重視，直到4月初集體感染暴發(fā)后，新加坡才開始采取隔離措施③。馬來(lái)西亞的隔離過(guò)程缺乏人道主義關(guān)懷，2020年5月1日，政府逮捕了數(shù)百名非法移民勞工并對(duì)其進(jìn)行集中隔離。聯(lián)合國(guó)認(rèn)為，大規(guī)模逮捕加劇了移民勞工的恐慌，使更多移民勞工藏匿，不利于疫情管控和他們的健康④。更多的移民勞工沒(méi)有被安置隔離，滯留當(dāng)?shù)鼗蚵端藿诸^，成為高風(fēng)險(xiǎn)人群。

4. 疫情初期移民勞工的失業(yè)補(bǔ)償和防疫援助不足

疫情中，移民勞工面臨失業(yè)和食物短缺危機(jī)，卻無(wú)法享受輸入國(guó)國(guó)民的經(jīng)濟(jì)和健康福利⑤，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等在疫情中擴(kuò)大⑥。在2020年3—4月的調(diào)研中，97%的東南亞移民勞工沒(méi)有得到輸入國(guó)的失業(yè)補(bǔ)償，33%的在職勞工沒(méi)有從雇主那里得到防疫物資⑦。4月初，泰國(guó)只有5500余名移民勞工及家人得到防疫物資。國(guó)際勞工組織對(duì)3000名在泰國(guó)的移民勞工進(jìn)行補(bǔ)充援助，但杯水車薪⑧。東南亞國(guó)家援助計(jì)劃內(nèi)外有別，本國(guó)公民優(yōu)先得到照顧。一些援助以本國(guó)勞工為主，馬來(lái)西亞2020年上半年的就業(yè)保障政策和經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃未將移民勞工包括在內(nèi)⑨。泰國(guó)2020年4月臨時(shí)財(cái)政援助的對(duì)象也排除了移民勞工。2020年12月，在泰國(guó)的緬甸籍勞工不能享受國(guó)民免費(fèi)檢測(cè)⑩。移民勞工與本國(guó)公民之間存在救濟(jì)鴻溝。

（二）國(guó)際勞工組織和東盟敦促東南亞國(guó)家盡快采取行動(dòng)

人權(quán)問(wèn)題是長(zhǎng)期因素與短期因素共同作用的結(jié)果，對(duì)此，國(guó)際勞工組織對(duì)輸入國(guó)提出相關(guān)建議，包括認(rèn)為泰國(guó)應(yīng)在疫情期間延長(zhǎng)工作簽證期限，加強(qiáng)移民勞工社會(huì)保障，免除簽證費(fèi)，不因歧視解雇移民勞工，建立職業(yè)健康安全準(zhǔn)則，確保移民勞工收到工資等補(bǔ)償及提供個(gè)人防護(hù)等;建議馬來(lái)西亞停止逮捕移民勞工，提供免費(fèi)檢測(cè)和治療服務(wù)，建立保持安全距離的隔離點(diǎn)及降低移民勞工受感染的幾率等？輥？輰？訛。

安全健康、平等雇傭及免費(fèi)治療等建議具有以人為本的人道主義色彩，卻與亞洲的人權(quán)理念有些出入。東南亞發(fā)展中國(guó)家較為重視生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。西方從個(gè)人主義的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)不分種族、國(guó)籍的人人平等;東方的集體性思維則區(qū)分內(nèi)外。東南亞國(guó)家從國(guó)家利益出發(fā);國(guó)際勞工組織則從移民勞工角度出發(fā)。因此，東南亞的一些企業(yè)在疫情中仍不停工，追求經(jīng)濟(jì)利益，或先裁外籍勞工，保障本國(guó)勞工的利益;或無(wú)暇顧及外籍勞工的防護(hù)和失業(yè)狀況。東南亞國(guó)家與國(guó)際勞工組織對(duì)人權(quán)的理解、關(guān)注點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不同。雖然國(guó)際勞工組織的建議詳細(xì)周全，但東南亞國(guó)家忙于疫情防控并受制于資源和能力，難以全面顧及移民勞工治理的細(xì)節(jié)問(wèn)題。在人權(quán)事業(yè)的投入上，國(guó)際勞工組織的建議對(duì)東南亞國(guó)家而言有些不切實(shí)際。國(guó)際勞工組織認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該在2020年投資12000億美元用于社會(huì)保護(hù)，低收入國(guó)家要拿出國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的16%（約為800億美元）①，這對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況不佳的東南亞國(guó)家而言是一筆不小的支出。

東盟也關(guān)注疫情中低收入移民勞工的生存狀況。2020年5月1日，東盟勞動(dòng)部部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《東盟勞動(dòng)部部長(zhǎng)關(guān)于應(yīng)對(duì)COVID-19疫情對(duì)勞動(dòng)者和就業(yè)機(jī)會(huì)產(chǎn)生影響的聯(lián)合聲明》，東盟國(guó)家的勞動(dòng)部部長(zhǎng)將開展合作，旨在為所有勞動(dòng)者，特別是低收入、從事非正規(guī)行業(yè)或高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的勞動(dòng)者及時(shí)提供生計(jì)和健康保障，為外籍勞工提供援助②。2020年12月3日，東盟的“疫情對(duì)民生影響的快速評(píng)估”研究疫情和防疫措施對(duì)勞工、社會(huì)福利和教育的影響，敦促成員國(guó)為勞工等弱勢(shì)群體提供援助，呼吁東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和政府部門負(fù)責(zé)人在地區(qū)機(jī)制框架內(nèi)采取集體行動(dòng)③。東盟呼吁對(duì)所有移民勞工提供援助，這對(duì)成員國(guó)而言是一個(gè)不小的壓力。另外，東盟關(guān)注低收入移民勞工的處境，呼吁成員國(guó)加強(qiáng)人道主義援助，卻缺乏解決援助能力不足問(wèn)題的辦法，成員國(guó)難以實(shí)現(xiàn)從目標(biāo)到實(shí)踐之間的跨越。

（三）東南亞國(guó)家在移民勞工治理中所面臨的挑戰(zhàn)

疫情暴發(fā)增加了輸入國(guó)的負(fù)擔(dān)，東南亞國(guó)家將遏制疫情、保障國(guó)家和公民安全置于首位。疫情管控使人員流動(dòng)受阻，導(dǎo)致大量失業(yè)勞工滯留，國(guó)家的治理能力有限，最終導(dǎo)致移民勞工承擔(dān)最后的風(fēng)險(xiǎn)。

1. 跨國(guó)傳染病問(wèn)題國(guó)內(nèi)化，大量滯留移民勞工成為治理難題

2020年4月，泰國(guó)加強(qiáng)了邊境管控④;12月24日，關(guān)閉了部分泰緬邊境口岸。緬甸的衛(wèi)生治理能力有限，希望勞工避免回國(guó)，入境臨時(shí)限制延長(zhǎng)到2021年1月31日⑤。很多想要回國(guó)的勞工因旅行禁令和邊境管制被拒之門外，截至2020年4月，200個(gè)國(guó)家中只有97個(gè)國(guó)家允許本國(guó)公民回國(guó)⑥。由于承受能力有限和避免境外輸入，輸出國(guó)希望盡量減少回國(guó)的移民人數(shù)，導(dǎo)致失業(yè)移民勞工滯留當(dāng)?shù)?，增加了輸入?guó)的負(fù)擔(dān)。移民勞工從輸出國(guó)和輸入國(guó)都無(wú)法得到有力的支持，成為“治理空白”和“燙手山芋”，反映了疫情防控給移民勞工治理帶來(lái)的壓力。

2. 大量“高?！币泼駝诠た简?yàn)國(guó)家治理能力

一方面，人員無(wú)序流動(dòng)不利于輸入國(guó)的疫情防控。2020年2月27日和3月1日，數(shù)千名東南亞宗教信徒前往馬來(lái)西亞吉隆坡參加宗教活動(dòng)，政府難以追溯①。泰國(guó)COVID-19疫情情況管理中心呼吁緬甸籍勞工避免旅行②，但大量勞工仍迫切希望回國(guó)。2020年6月，泰國(guó)逮捕了2498名在邊境封鎖前試圖入境的緬甸、柬埔寨和老撾勞工③。不受管控的跨境流動(dòng)使疫情擴(kuò)散加快，外籍勞工的涌入引發(fā)泰國(guó)2020年年底至2021年2月的疫情反彈④。受感染的移民勞工把疫情帶到當(dāng)?shù)?。截?020年4月底，85%的新加坡感染者為外籍勞工⑤。10000名緬甸籍勞工聚集的瑪哈差（Mahachai）中央海鮮市場(chǎng)是泰國(guó)5省的感染源⑥。輸入國(guó)擔(dān)負(fù)著沉重的救濟(jì)任務(wù)。由于外籍勞工數(shù)量眾多，泰國(guó)COVID-19疫情情況管理中心捐贈(zèng)的食品不夠，出現(xiàn)短缺。移民勞工醫(yī)保制度的缺陷和非法勞工的特殊身份也不利于輸入國(guó)的疫情防控。泰國(guó)的公立醫(yī)院不提供移民勞工的檢測(cè)服務(wù)，移民勞工也無(wú)法在私立醫(yī)院享受免費(fèi)檢測(cè)。非法移民勞工擔(dān)心檢測(cè)呈陽(yáng)性會(huì)丟掉工作，也不敢去檢測(cè)⑦。因此，移民勞工往往是輸入國(guó)的“感染源”，人員大規(guī)模的無(wú)序流動(dòng)又難以追蹤和控制，這使疫情傳播范圍不斷擴(kuò)大。在物資不足的情況下，輸入國(guó)優(yōu)先將醫(yī)療資源分配給本國(guó)公民，作為高風(fēng)險(xiǎn)人群的移民勞工無(wú)法得到充足的醫(yī)療援助，疫情傳播與移民勞工人權(quán)保護(hù)不足之間出現(xiàn)惡性循環(huán)。

另一方面，大量移民勞工回歸也給輸出國(guó)帶來(lái)壓力。2020年3月，幾萬(wàn)名勞工回緬使緬甸政府措手不及，隔離點(diǎn)來(lái)不及建立，政府呼吁勞工推遲回國(guó)。在第二批和第三批緬甸籍勞工回國(guó)后，6月中旬，又有11.5萬(wàn)名勞工回到緬甸，給緬甸的隔離安置方案帶來(lái)極大的考驗(yàn)。緬甸只能試圖延長(zhǎng)隔離期和加急建立隔離點(diǎn)緩解壓力⑧。除了缺乏隔離條件，輸出國(guó)也急需疫苗援助。2020年，緬甸等待疫苗的過(guò)程一波三折，先與印度簽署了疫苗購(gòu)買協(xié)議，但印度政府規(guī)定疫苗優(yōu)先在本國(guó)使用，后來(lái)，中國(guó)疫苗使緬甸的危急形勢(shì)得以緩解⑨。另外，大量勞工回國(guó)不可避免地產(chǎn)生感染問(wèn)題。2020年8月初，在20多萬(wàn)回國(guó)的菲律賓勞工中，有4831名陽(yáng)性病例。受經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療水平的制約，東南亞輸出國(guó)難以承受大量勞工回國(guó)所帶來(lái)的疫情壓力。

3. 勞工治理受到疫情防控的影響

首先，移民勞工人權(quán)治理讓位于疫情防控。移民勞工治理受權(quán)利、安全和經(jīng)濟(jì)的影響⑩，當(dāng)國(guó)家安全受到威脅，移民勞工所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值下降，國(guó)家將優(yōu)先遏制疫情的傳播以保障本土安全，經(jīng)濟(jì)援助移民勞工的緊要性降低。其次，疫情防控的方式也與人權(quán)保護(hù)產(chǎn)生沖突。移民勞工的人權(quán)狀況受到隔離和封鎖的影響？輥？輯？訛，數(shù)百萬(wàn)移民勞工被安置于擁擠的難民營(yíng)，無(wú)法回家？輥？輰？訛。再次，疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)水平下降進(jìn)一步削弱了東南亞國(guó)家的救濟(jì)能力。大部分東南亞輸出國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有限，東南亞大國(guó)印度尼西亞在2019年時(shí)有20%的人生活在貧困線以下，疫情加重了輸出國(guó)的經(jīng)濟(jì)困難①。2020年，東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)下降7.7%②。暹羅商業(yè)銀行的經(jīng)濟(jì)情報(bào)中心預(yù)估，2020年，泰國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速下降7.3%③。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速不到1%的老撾和緬甸要靠援助來(lái)應(yīng)對(duì)疫情④。在這種情況下，東南亞國(guó)家的勞工援助能力更加有限。疫情使43%依賴僑匯的菲律賓家庭陷入貧困⑤。公共衛(wèi)生危機(jī)之下，東南亞國(guó)家將資源和精力集中在更緊急的衛(wèi)生安全問(wèn)題上，強(qiáng)制性隔離措施與人權(quán)保護(hù)之間也存在方式手段上的沖突，經(jīng)濟(jì)衰退也使疫情防控與勞工援助難以兼顧。

五、緩解東南亞移民勞工治理困境的對(duì)策建議

東南亞移民勞工治理困境的癥結(jié)主要在于問(wèn)題本身的復(fù)雜性、治理體系松散、多議題挑戰(zhàn)及國(guó)家治理能力不足等，治理對(duì)象、治理主體和治理模式等均對(duì)困境的產(chǎn)生有一定影響?；诶Ь车男纬蓹C(jī)制，本文試圖為改善東南亞移民勞工人權(quán)治理提出以下建議：

第一，東南亞國(guó)家在進(jìn)一步打擊非法移民的同時(shí)，需要為移民勞工的跨境流動(dòng)提供便利。減少非法移民、規(guī)范移民活動(dòng)、為輸入國(guó)減負(fù)是改善移民勞工人權(quán)狀況的重要前提。非法移民數(shù)量龐大與經(jīng)濟(jì)貧困、發(fā)達(dá)的移民產(chǎn)業(yè)和移民網(wǎng)絡(luò)、根深蒂固的移民生態(tài)、管控能力不足等因素有關(guān)。強(qiáng)制性手段難以遏制移民跨國(guó)務(wù)工的需求，政府可以積極鼓勵(lì)移民勞工通過(guò)正規(guī)途徑跨國(guó)務(wù)工，減少通過(guò)非法渠道移民的幾率，進(jìn)而降低非法移民在不符合勞動(dòng)規(guī)范的地方聚集，鼓勵(lì)移民勞工往安全和有基本勞動(dòng)保障的單位就業(yè)，以正面引導(dǎo)代替強(qiáng)制手段，消弭打擊非法移民與人權(quán)保護(hù)在方式手段上的矛盾。首先，輸入國(guó)和輸出國(guó)都應(yīng)正視跨國(guó)務(wù)工的需求，簡(jiǎn)化手續(xù)、降低難度、縮短周期、減少費(fèi)用，完善勞工制度。雙方都需進(jìn)一步規(guī)范移民產(chǎn)業(yè)和用工體系，嚴(yán)厲打擊非法行業(yè)，提升對(duì)社會(huì)的規(guī)制力。其次，雙方需要在打擊非法移民和提升移民勞工權(quán)利保障上加強(qiáng)合作，將兩者聯(lián)系起來(lái)看待，為跨境流動(dòng)提供便利，避免因“高門檻”而刺激勞工鋌而走險(xiǎn)。同時(shí)，參照國(guó)際勞工規(guī)范，在雙邊備忘錄中強(qiáng)化移民勞工權(quán)利保障內(nèi)容，共同商討適合兩國(guó)國(guó)情的解決辦法，從移民勞工的角度為他們提供更好的服務(wù)。再次，國(guó)際組織和全球伙伴也可以參與打擊非法移民的討論。

第二，國(guó)際和地區(qū)組織應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，建立緊密的全球治理體系。在具體的時(shí)空?qǐng)鼍跋?，背景知識(shí)具有地方性特點(diǎn)⑥。國(guó)際組織可以發(fā)揮專業(yè)性和能動(dòng)性，在對(duì)東南亞地區(qū)進(jìn)行更深入的考察后，提出更有針對(duì)性的建議。國(guó)際組織可以嘗試轉(zhuǎn)變治理模式，從規(guī)范導(dǎo)向向?qū)嵺`導(dǎo)向、從命令式向服務(wù)式、從組織視角向國(guó)家視角轉(zhuǎn)變，以及改變治理思維，從西方視角到東方視角、從提出普世規(guī)范到接受特殊存在，進(jìn)行換位思考，從東南亞國(guó)家的角度觀察和理解當(dāng)?shù)氐娜藱?quán)問(wèn)題，對(duì)癥下藥，提出務(wù)實(shí)性意見，幫助東南亞國(guó)家循序漸進(jìn)地改善移民勞工問(wèn)題。同時(shí)，國(guó)際組織可以加強(qiáng)與輸入國(guó)和輸出國(guó)政府、移民勞工、移民產(chǎn)業(yè)從業(yè)者、用工方的多主體對(duì)話，搭建交流平臺(tái)，匯聚各方意見，直擊問(wèn)題痛點(diǎn)，促成政府與社會(huì)之間的合作，并形成具有代表性的共享規(guī)范。聯(lián)合國(guó)也可以發(fā)揮自身影響力，集結(jié)國(guó)際移民組織、世界銀行、世界衛(wèi)生組織和國(guó)際貨幣基金組織等專項(xiàng)組織參與多議題治理，邀請(qǐng)發(fā)達(dá)國(guó)家、新興國(guó)家和非政府組織參與人道主義援助，提供解決方案，凝聚全球力量，幫助東南亞國(guó)家改善移民勞工的人權(quán)狀況。

與國(guó)際組織相比，東盟更了解地區(qū)狀況。東盟應(yīng)積極構(gòu)建外部規(guī)范，進(jìn)行規(guī)范再造和規(guī)范轉(zhuǎn)化，使其與本土實(shí)踐相一致①，幫助成員國(guó)更好地適應(yīng)規(guī)范。同時(shí)，東盟也需要轉(zhuǎn)變思路和角色，從“敦促者”和“監(jiān)督者”向“幫助者”和“分擔(dān)者”轉(zhuǎn)變，為成員國(guó)提供更多的實(shí)質(zhì)性幫助而非提出更多的要求。例如，東盟可以成立低收入移民勞工人權(quán)問(wèn)題特別小組和基金會(huì)，為改善移民勞工生存狀況募集資金。東盟可以開展跨區(qū)域合作，邀請(qǐng)更多的全球伙伴參與東盟移民勞工論壇，共同探討提升援助能力的方案，并將提升治理能力的辦法囊括在勞動(dòng)部部長(zhǎng)工作計(jì)劃中，幫助成員國(guó)更好地落實(shí)。在地區(qū)內(nèi)，不但與政治精英，也與移民勞工和行業(yè)代表交流，自下而上地尋找打擊非法移民和改善移民勞工人權(quán)狀況的“良方”。

第三，東南亞國(guó)家需要提升國(guó)家能力，加強(qiáng)對(duì)移民勞工人權(quán)問(wèn)題的關(guān)注，增加多議題治理的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家是“多層次”“多議題”“多主體”的中心，是治理的決策者和規(guī)范的踐行者。東南亞輸入國(guó)應(yīng)增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力，加大移民勞工權(quán)利保障的覆蓋面。在加強(qiáng)能力建設(shè)的同時(shí)，還需要消除歧視，使移民勞工享受國(guó)民待遇。東南亞國(guó)家還需要增強(qiáng)規(guī)范意識(shí)，正視人權(quán)問(wèn)題，保持開放的心態(tài)，主動(dòng)學(xué)習(xí)和了解國(guó)際勞工人權(quán)規(guī)范，在國(guó)內(nèi)移民勞工政策和雙邊備忘錄中有意識(shí)地融入規(guī)范，使地區(qū)習(xí)慣與國(guó)際規(guī)范接軌。東南亞國(guó)家可以向政府間和非政府間組織尋求幫助，與地區(qū)內(nèi)外國(guó)家展開“移民勞工外交”“人權(quán)外交”，學(xué)習(xí)移民勞工治理經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)多邊和雙邊外交向外界傳達(dá)明確、積極的信號(hào)，有助于外界形成對(duì)東南亞國(guó)家清晰的認(rèn)知，區(qū)分意愿缺乏與能力缺乏，進(jìn)而也能提供更加準(zhǔn)確的建議和幫助。對(duì)多議題治理，東南亞國(guó)家需從長(zhǎng)計(jì)議，對(duì)移民勞工引發(fā)的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題有所預(yù)期和準(zhǔn)備，做到游刃有余地兼顧多議題治理，不至于在公共衛(wèi)生危機(jī)暴發(fā)時(shí)措手不及，顧此失彼。

注：本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《“去領(lǐng)土化國(guó)族建構(gòu)”比較研究》（項(xiàng)目編號(hào)：21AMZ013）和教育部人文社科基地重大項(xiàng)目《國(guó)家邊疆安全視野下的沿邊地區(qū)僑情調(diào)研》（項(xiàng)目編號(hào)：16JJD810008）的階段性研究成果。

（責(zé)任編輯： 顏? ?潔）