民族事務(wù)協(xié)同治理：以公共權(quán)力運(yùn)行為中心的討論

汪微微， 于春洋

(燕山大學(xué) 公共管理學(xué)院， 河北 秦皇島 066004)

一、引言

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，專門就推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了部署。民族事務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)是國家治理體系和治理能力建設(shè)的有機(jī)組成部分。依照中央的方針指向，在對民族事務(wù)治理的實踐考察基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者提出了“嵌入式治理”[1]、“嵌合型民族工作”[2]、“協(xié)作治理”[3]、“全域化治理”[4]、“協(xié)同共治”[5]等理念和方法，并就其實現(xiàn)路徑進(jìn)行了探索?？梢钥闯?，這些治理的理念和方法揭示了隨著民族事務(wù)治理事項的不斷增多，民族事務(wù)治理主體的單一性已經(jīng)不能滿足治理的現(xiàn)實需求，需要多元主體協(xié)同治理。那么協(xié)同治理機(jī)制是如何形成的？是不是僅僅存在治理的多元主體就能實現(xiàn)協(xié)同？學(xué)界較多談?wù)摿恕案黝惿鐣α康某墒炫c壯大”[6]，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展是協(xié)同治理形成的前提。但并未涉及協(xié)同治理形成的關(guān)鍵影響因素，也鮮見從公共權(quán)力運(yùn)行的視角來分析協(xié)同治理的研究文獻(xiàn)。

本文認(rèn)為，我國的國家治理實踐實際是遵循著由統(tǒng)治到管理再到治理這樣一種線索展開，反映了政府從管轄到服務(wù)的價值理念轉(zhuǎn)變。這其中還揭示了這樣一個現(xiàn)象：公共權(quán)力從計劃經(jīng)濟(jì)時代的控制性、支配性力量，到社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代的主導(dǎo)性力量，再到當(dāng)前和其他治理主體擁有平等的治理力量，說明了公共權(quán)力運(yùn)行過程中管制性力量不斷弱化。這種轉(zhuǎn)變也契合了2013年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上所倡導(dǎo)的“權(quán)力取消、權(quán)力下放、權(quán)力轉(zhuǎn)移的理念”[7]。值得注意的是，隨著公共權(quán)力管制性力量的減弱，公共權(quán)力運(yùn)行的功能、手段及發(fā)揮作用的范圍和效果也隨之發(fā)生變化，這種變化也勢必會在民族事務(wù)治理中有所體現(xiàn)。當(dāng)前民族事務(wù)治理實踐顯示，民族事務(wù)治理過程中的部門化與官方化、碎片化與分散化問題依然存在，影響了民族事務(wù)治理的協(xié)同。究其原因是在民族事務(wù)治理過程中的公共權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)了問題。因此有必要就公共權(quán)力的運(yùn)行對民族事務(wù)協(xié)同治理的形成機(jī)制和實現(xiàn)步驟展開討論，以實現(xiàn)民族事務(wù)治理的效能優(yōu)化和公共利益的最大化，這一內(nèi)容構(gòu)成了本文研究的主旨和寫作的初衷。

二、問題及其成因：民族事務(wù)治理中的公共權(quán)力運(yùn)行

民族事務(wù)治理過程中，公共權(quán)力運(yùn)行存在問題，究其原因是公共權(quán)力部門自身，以及在吸納其他治理主體參與、多主體之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合的能力方面存在諸多不足，需要多主體協(xié)同推進(jìn)民族事務(wù)治理。

(一)公共權(quán)力部門的低位主體缺失和吸納其他治理主體參與不足

中華人民共和國成立初期，民族事務(wù)治理的主要任務(wù)是完成統(tǒng)一的多民族社會主義國家的政治整合，民族事務(wù)的治理受到公共權(quán)力高位主體的絕對支配。所謂公共權(quán)力高位主體，是指在國家、省、自治區(qū)、直轄市層面根據(jù)權(quán)力的職能分工和我國政黨機(jī)制設(shè)立的職責(zé)不同的民族工作機(jī)構(gòu)[8]。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族事務(wù)更多表現(xiàn)為以經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域為主的具體事務(wù)。除了公共權(quán)力部門以外，企業(yè)、社會組織、公民個體也參與到民族事務(wù)治理當(dāng)中。民族事務(wù)治理的方式也由公共權(quán)力高位主體的強(qiáng)制性推動轉(zhuǎn)化為公共權(quán)力部門與企業(yè)、社會組織、公民個體的競爭、協(xié)商、對話等?？偟膩碚f，隨著民族事務(wù)內(nèi)容的不斷變化，民族事務(wù)的治理主體經(jīng)歷了一元到多元的過程，但民族事務(wù)治理主體參與仍然不足。

1.公共權(quán)力的低位主體即地市、縣級以下民族工作機(jī)構(gòu)不健全。以A自治州為例，該自治區(qū)州、市、縣均設(shè)置了民族宗教事務(wù)局(委員會)等民族事務(wù)治理機(jī)構(gòu)，歸屬政府部門管理。為了構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級工作網(wǎng)絡(luò)，各縣建立了“四員”隊伍，即：縣級督導(dǎo)員、鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)級聯(lián)絡(luò)員、村(社區(qū))級信息員、場所協(xié)管員。目前，全州共有“四員”隊伍共1 933人。但各市的區(qū)、各縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未設(shè)置民族工作機(jī)構(gòu)，處理日益增多的民族事務(wù)略有不足。各市縣在人員職能設(shè)置上，機(jī)構(gòu)工作人員同時兼任黨政職務(wù)，黨政不分，編制欠缺。各市縣民族宗教事務(wù)局(委員會)構(gòu)成人員人數(shù)一般在11—20人之間。以該自治州B市民族宗教事務(wù)局2020年的人員設(shè)置為例，該民族宗教事務(wù)局現(xiàn)有在編人員20人，其中行政人員9人，行政工勤1人，退休人員5人，事業(yè)編制5人，難以滿足實際工作的需要。在機(jī)構(gòu)、編制方面均存在不足，說明民族事務(wù)低位主體缺失。

2.公共權(quán)力部門吸納其他治理主體參與民族事務(wù)治理不足。一方面，就企業(yè)參與民族事務(wù)治理而言，民營企業(yè)參與民族事務(wù)治理，可以發(fā)揮其在專業(yè)、管理、技術(shù)、創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，提升民族地區(qū)公共服務(wù)供給的質(zhì)量，推動公共權(quán)力部門在治理模式上的變革，進(jìn)而促進(jìn)民族地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。然而，公共權(quán)力部門更傾向于吸納公有資本參與民族事務(wù)治理，民營企業(yè)參與民族事務(wù)治理不足。“與公有資本相比，無論是市場份額，還是項目層次、期限、回報率等，民營資本整體上的項目獲取能力都處于明顯弱勢”[9]，與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)與公共權(quán)力部門合作參與公共產(chǎn)品提供，無論是項目成交規(guī)模還是成交數(shù)量都明顯較低，民營企業(yè)的參與熱情也較低。

另一方面，就社會組織參與民族事務(wù)治理而言，社會組織參與民族事務(wù)治理可以提升公共服務(wù)效率，打造無縫隙化的服務(wù)政府等。然而研究發(fā)現(xiàn)，為了防止社會組織挑戰(zhàn)公共權(quán)力部門權(quán)威，公共權(quán)力部門著意于培養(yǎng)可控的社會組織在功能上替代不可控的自治社會組織，其實質(zhì)是建構(gòu)公共權(quán)力部門對社會組織的“分類控制”體系[10]，不利于社會組織參與民族事務(wù)治理；就民族地區(qū)公民參與而言，隨著民族地區(qū)人口流動、大量民族鄉(xiāng)村地區(qū)空殼化，民族事務(wù)治理過程中存在著“不到場”現(xiàn)象。而且一段時間以來，民族地區(qū)公民認(rèn)為集體議事、共同決策等民族事務(wù)治理內(nèi)容就是“走過場”，公共權(quán)力部門未充分保障民族地區(qū)公民的參與權(quán)利，因而存在部分公民參與冷漠的現(xiàn)象。

(二)公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間、部門外部的協(xié)調(diào)不充分

進(jìn)入新時代，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育，促進(jìn)政治民主，滿足民族地區(qū)公民對美好生活的需求和向往成為民族事務(wù)治理主要目標(biāo)。體現(xiàn)在內(nèi)容上，就是由公共權(quán)力部門所主導(dǎo)的宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、文化層面的事務(wù)越來越少，微觀層面的社會事務(wù)越來越多。處理這些社會事務(wù)需要政府各職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，民族地區(qū)所推行的公共事務(wù)“一站式服務(wù)”即是體現(xiàn)。然而公共權(quán)力部門的科層制管理體制，即縱向的層級管理體制和橫向的職能分工管理體制，導(dǎo)致了條塊分割。這種條塊分割的格局導(dǎo)致了公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間、部門外部的協(xié)調(diào)不充分。

1.公共權(quán)力部門之間和部門外部的利益糾紛和沖突。在條塊分割的格局下，各地方公共權(quán)力部門作為獨(dú)立的利益主體，與其他地方公共權(quán)力部門間是既合作又競爭的關(guān)系。為了自身利益最大化，各地方公共權(quán)力部門容易產(chǎn)生“地方保護(hù)主義”和“山頭主義”，相互之間容易展開惡性競爭，利益沖突和矛盾不可避免。常見的利益沖突和矛盾表現(xiàn)為：“一些公共權(quán)力部門的政策目標(biāo)本身存在矛盾或沖突，或一些公共權(quán)力部門的政策目標(biāo)相同，但在執(zhí)行中卻互相拆臺?；蛘咦屍渌矙?quán)力部門承擔(dān)不良代價的轉(zhuǎn)嫁問題，又或者是在對公民需要做出反應(yīng)時公共權(quán)力部門卻各自為政”[11]90。同時，公共權(quán)力部門與其他治理主體之間的分歧和糾紛也造成協(xié)調(diào)困難。公共權(quán)力部門與其他治理主體之間的分歧和糾紛主要表現(xiàn)為利益不一致、新建立的項目和已有項目沖突、目標(biāo)沖突，各治理主體之間缺乏溝通，各自為政，一些民族事務(wù)存在重復(fù)進(jìn)行的問題，具體發(fā)生問題時利益相關(guān)方不知道從哪里獲得精準(zhǔn)服務(wù)，從而上升為官民沖突。

2.公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間和部門外部未能達(dá)成價值共識。在公共權(quán)力部門內(nèi)部和部門之間，由于條塊分割，造成了組織功能的分散化和部門的碎片化，隨之而來的是組織文化的碎片化。不同的公共權(quán)力部門因組織文化氛圍、行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范各不相同而形成了不同的組織文化。由于公共權(quán)力部門組織文化各不相同，在面對“突發(fā)、猜疑、爭執(zhí)和沖突的狀態(tài)及可能的社會失衡狀態(tài)(social disequilibrium)時”不容易達(dá)成共識[11]134；同時，在我國多民族互嵌的格局下，民族事務(wù)的多元主體治理也是特定民族區(qū)域內(nèi)的多民族群體共同治理，各民族群體以公共利益為導(dǎo)向，“從公共理性和公民德性出發(fā)，共同探討和實踐民族自治地區(qū)的善政與善治之道”[12]。然而，在各民族的跨區(qū)域流動互嵌當(dāng)中，原先的族緣、血緣、地緣和親緣關(guān)系被打破，文化的異質(zhì)性、公共權(quán)力部門對少數(shù)民族人口的政治吸納和公共服務(wù)均衡化有待進(jìn)一步提升，這一切都容易產(chǎn)生民族群體社會融入危機(jī)，從而不容易在民族事務(wù)治理過程中達(dá)成共識。公共權(quán)力部門如何促成各民族群體的“文化融合、社會融合和心理融合”[12]，以實現(xiàn)各民族群體的“共管共治”，是亟待解決的問題。

(三)公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間和部門外部整合度不夠

治理理論認(rèn)為，治理的主體出自公共權(quán)力部門但不限于公共權(quán)力部門，企業(yè)、社會組織及公民個體均有權(quán)利參與公共事務(wù)治理。治理具體過程中，必須整合包括公共權(quán)力部門在內(nèi)的多元主體，“共同設(shè)計政策、共同分配權(quán)力、共同承擔(dān)責(zé)任以及共享治理成果”[13]，以達(dá)成“共管共治”。但是實踐過程中，公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間和部門外部整合不夠。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.信息和資源整合度不夠。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、交通閉塞、信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋不全面，信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平不一。公共權(quán)力部門根據(jù)自身需要各自建立門戶網(wǎng)站，數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、接口不一、政務(wù)系統(tǒng)代碼不一、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，很難對公共權(quán)力部門之間的信息和資源進(jìn)行整合。同時，各部門大多數(shù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)都是根據(jù)自身需要建設(shè)的，數(shù)據(jù)資源在部門內(nèi)部封閉運(yùn)行，部門之間形成數(shù)據(jù)“屏障”，科層制的“條塊分割”“部門利益化”也使得各公共權(quán)力部門之間缺乏信息和資源共享的動力。再者，信息和資源為公共權(quán)力部門所壟斷，可以據(jù)此對企業(yè)、社會組織、公民等其他治理主體進(jìn)行信息和資源的尋租。一旦實現(xiàn)信息和資源的共享，利用信息進(jìn)行尋租的便利就不再存在。由信息尋租致使信息更為分散、異構(gòu)和封閉化，給公共權(quán)力部門和其他治理主體之間的信息和資源整合帶來了困難。

2.組織整合度不夠。公共權(quán)力部門“條條塊塊”的機(jī)構(gòu)管理體制，即縱向的層級管理體制和橫向的職能分工管理體制，在民族事務(wù)的治理過程中能做到縱向到底、橫向到邊。就縱向的層級管理而言，同一事項歸屬多級政府治理容易產(chǎn)生權(quán)力分散化。中央人民政府負(fù)責(zé)總體規(guī)劃和戰(zhàn)略制定，中層政府負(fù)責(zé)信息的上傳下達(dá)，居中協(xié)調(diào)，出臺政策實施細(xì)則和條例，把任務(wù)落實到基層?；鶎诱?fù)責(zé)執(zhí)行。然而，多層級政府治理同一事項，按照工作流程，每個層級政府負(fù)責(zé)從決策到執(zhí)行的某一環(huán)節(jié)，耗費(fèi)時間多、信息傳遞容易失真、溝通協(xié)調(diào)成本高，問題暴露時不易察覺；就橫向的部門管理而言，同一事項歸多部門治理容易產(chǎn)生權(quán)力碎片化。按照職能分工，每個部門各分管與自己職責(zé)相關(guān)的其中一段，“一項工作的完成往往需要多個部門間的通力合作”[14]。這種情況下，需要部門之間高度的協(xié)調(diào)，政策才能得到貫徹執(zhí)行。如果協(xié)調(diào)不充分，則政策流于空轉(zhuǎn)。就公共權(quán)力部門與其他治理主體之間的整合而言，為了形成民族事務(wù)多元共治的機(jī)制，各民族地區(qū)開展了積極的探索。比如“民主懇談會”、微信群、QQ群等，并且把定期召開會議列入日常工作制度，這些都成為公共權(quán)力部門、企業(yè)、社會組織與公民個體進(jìn)行共治的重要組織載體。然而，公共權(quán)力部門占主導(dǎo)地位，資源整合度低，民主議事機(jī)制不健全，只能小范圍、對簡單的民族事務(wù)進(jìn)行處理。治理實踐中，公共權(quán)力部門更愿意“用行政手段把各種社會力量整合進(jìn)民族工作的網(wǎng)絡(luò)，以幫助政府覺察矛盾、推動政府權(quán)力下沉或成為政府轉(zhuǎn)接部分公共服務(wù)的對象，而不是與之建立共管共治的伙伴關(guān)系”[15]。

(四)破局之道：多主體協(xié)同推進(jìn)民族事務(wù)治理

我們認(rèn)為，多主體協(xié)同能夠克服民族事務(wù)治理過程之中公共權(quán)力運(yùn)行存在的問題。具體理由如下。

1.多主體協(xié)同可以改善公共權(quán)力部門主體吸納性不足的問題。在民族事務(wù)治理框架下，公共權(quán)力的低位主體沒有得到完善。同時，公共權(quán)力主導(dǎo)下，政府集權(quán)式的單一主體治理模式，無法應(yīng)對日益繁雜的民族事務(wù)，其他治理主體的參與度也較低。公共權(quán)力部門、企業(yè)、社會組織、公民個人等多主體協(xié)同參與公共事務(wù)治理倡導(dǎo)的是分權(quán)式的治理模式，有利于各治理主體廣泛參與民族事務(wù)。

2.多主體協(xié)同有助于在公共權(quán)力部門內(nèi)部、之間、外部展開協(xié)調(diào)?？茖又平Y(jié)構(gòu)下，公共權(quán)力部門內(nèi)部和部門之間的“條塊分割”局面導(dǎo)致了“利益部門化、部門權(quán)力化、各自為政”[11]50現(xiàn)象。多主體協(xié)同下，通過協(xié)調(diào)公共權(quán)力部門內(nèi)部和部門之間的利益糾葛，可以找到共同愿景，實現(xiàn)利益共贏。多主體協(xié)同有利于改善公共權(quán)力部門對其他治理主體回應(yīng)性不足和協(xié)調(diào)能力不足的問題。通過回應(yīng)社會和公民訴求，尊重民族地區(qū)公民意見表達(dá)權(quán)，化解矛盾糾紛，防止可能性的官民沖突。多主體協(xié)同下，通過協(xié)調(diào)和包容各民族之間的文化差異，化解民族利益分歧，避免各民族間的“零和博弈”，達(dá)成建設(shè)中華民族共同體的政治共識、價值共識、行動共識和共享發(fā)展。

3.多主體協(xié)同有助于在公共權(quán)力部門內(nèi)部、之間、外部展開整合?？茖又乒芾眢w制下，我國政府機(jī)構(gòu)形成了縱向的層級管理體系和橫向的職能分工管理體系?？v向的“職責(zé)同構(gòu)”造成了功能分散化，橫向的功能分化造成了部門碎片化。多主體協(xié)同有利于整合公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間、部門外部的資源和信息，實現(xiàn)資源共享。同時，多主體協(xié)同有利于公共權(quán)力部門縱向和橫向的組織結(jié)構(gòu)整合，有利于在各治理主體之間進(jìn)行跨組織的協(xié)同，最終形成縱橫貫通的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。

總之，民族事務(wù)治理的事項不斷增多使得治理成為一個需要公共權(quán)力部門、企業(yè)、社會組織和公民之間協(xié)同的過程。但是公共權(quán)力部門主導(dǎo)下，由于缺乏必要的協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，給民族事務(wù)治理帶來困難。包括公共權(quán)力部門在內(nèi)的各治理主體必須力量均衡、平等協(xié)商，形成協(xié)同關(guān)系，才能達(dá)成民族事務(wù)的治理目標(biāo)。

三、公共權(quán)力運(yùn)行與民族事務(wù)協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯

經(jīng)由前文分析，我們發(fā)現(xiàn)在公共權(quán)力運(yùn)行過程中存在一系列問題，影響到我國的民族事務(wù)治理效績，需要進(jìn)行民族事務(wù)的協(xié)同治理。那么，公共權(quán)力運(yùn)行與民族事務(wù)協(xié)同治理之間存在怎樣的邏輯關(guān)系？要想回答這個問題，就需要在框定“民族事務(wù)協(xié)同治理”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對兩者關(guān)系進(jìn)行拆解和分析。而這一內(nèi)容也構(gòu)成了本文這里嘗試完成的工作。

(一)民族事務(wù)協(xié)同治理的內(nèi)涵

協(xié)同治理是公共治理理論中的一種。關(guān)于協(xié)同治理的定義，聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為，協(xié)同治理是“覆蓋個人、公共和私人機(jī)構(gòu)管理他們共同事務(wù)的全部行動。這是一個有連續(xù)性的過程，在這個過程中，各種矛盾的利益和由此產(chǎn)生的沖突得到調(diào)和，并產(chǎn)生合作。這一過程既建立在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和具法律約束力的體制之上，也離不開非正式的協(xié)商與和解”[16]45-46。學(xué)者楊清華認(rèn)為：“協(xié)同治理是指在社會事務(wù)的管理過程中，政府、民間組織及公民個人等子系統(tǒng)被視為開放的整體系統(tǒng)，以法律、貨幣、知識、倫理等各種控制為序參量，借助系統(tǒng)中社會諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、資源整合、持續(xù)互動，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實現(xiàn)治理效能和公共利益最大化?！盵17]以上雖未形成共識性的概念，但對協(xié)同治理所包含的核心元素理解大致相同。這些核心元素包括主體多元及協(xié)調(diào)、整合、公共利益等。就民族事務(wù)治理而言，針對民族事務(wù)部門化、碎片化的現(xiàn)狀，民族事務(wù)的協(xié)同治理可以理解為，為了實現(xiàn)共同目標(biāo)，公共權(quán)力部門、企業(yè)、社會組織和民族地區(qū)公民個體共同參與、平等協(xié)商、共同決策、集體行動的過程。在此過程中，協(xié)同治理的多元主體不斷進(jìn)行互動，在治理過程中協(xié)調(diào)和整合彼此的權(quán)力和資源，產(chǎn)生各子系統(tǒng)原初并不具備的能量，促進(jìn)民族事務(wù)治理系統(tǒng)的優(yōu)化和公共利益的最大化。具體而言，民族事務(wù)協(xié)同治理具備以下要素：

1.協(xié)同治理的主體存在多元參與。從權(quán)力的層面而言，民族事務(wù)治理的主體并非只有公共權(quán)力部門，企業(yè)、社會組織、民族地區(qū)公民個體也有權(quán)利參與治理。參與治理的各利益相關(guān)方是平等協(xié)商關(guān)系，公共權(quán)力部門主要發(fā)揮創(chuàng)設(shè)協(xié)商機(jī)制、搭建協(xié)商平臺的作用，并對多方協(xié)同進(jìn)行引導(dǎo)。從資源的層面而言，公共權(quán)力部門不再是資源供給和配置的唯一來源，其他主體也可以自籌資源、進(jìn)行資源配置。因此民族事務(wù)協(xié)同治理的主體，應(yīng)包含中央與地方各級政府及其相關(guān)行政單位等公共權(quán)力部門及企業(yè)、社會組織、民族地區(qū)公民等。

2.強(qiáng)調(diào)各治理主體內(nèi)部和治理主體之間的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)是“連接兩個以上分離領(lǐng)域(separate fields)中的個體，使其彼此認(rèn)知相互連接，并推動其簽訂協(xié)議或建立共同愿景，以避免過度碎片化或造成負(fù)面外部性問題(negative externalities)”[18]53。具體而言，協(xié)調(diào)表現(xiàn)為化異和求同。化異旨在通過談話和磋商等手段化解沖突和糾紛，求同旨在找出共同訴求，達(dá)成共同愿景，取得價值共識。民族事務(wù)治理過程中，中央與地方各級政府及其相關(guān)行政單位之間的關(guān)系需要協(xié)調(diào)；同時，由于各治理主體訴求各不相同，導(dǎo)致各治理主體不容易達(dá)成共識。協(xié)調(diào)是解決復(fù)雜問題的關(guān)鍵所在，它通過化異和求同讓碎片化的、彼此分離的組織走向團(tuán)結(jié)。

3.強(qiáng)調(diào)各治理主體之間的整合。整合是協(xié)調(diào)的進(jìn)一步延伸，協(xié)調(diào)是整合的前提，倘若協(xié)調(diào)失敗，整合也難以為繼。公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間和其他治理主體之間通過協(xié)調(diào)，消除了隔閡，化解了沖突，找到了共同利益和一致目標(biāo)，但這僅僅是開始。整合力求通過在共同的綱領(lǐng)指導(dǎo)下，實現(xiàn)信息和資源整合，同時在組織架構(gòu)上進(jìn)行“治理層級整合、治理功能整合和公私部門的整合”[18]29。針對民族事務(wù)治理而言，因各部門職能交叉，權(quán)責(zé)錯配的問題時有發(fā)生，進(jìn)行各治理主體之間的整合就顯得尤為重要。

通過上述分析可知，民族事務(wù)協(xié)同治理由“多元參與—協(xié)調(diào)—整合”這三個要素構(gòu)成。它們環(huán)環(huán)相扣，協(xié)調(diào)和整合有可能發(fā)生在協(xié)同治理的整個過程。在關(guān)系上講，這三個要素具有階段性，是層層遞進(jìn)和不可逆的，沒有前一個要素的鋪墊，后一個要素將不能實施。三個要素之間的遞進(jìn)性和不可逆性為民族事務(wù)協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建提供了支持。

(二)公共權(quán)力運(yùn)行、協(xié)同治理、民族事務(wù)治理的邏輯關(guān)系

通過對民族事務(wù)協(xié)同治理的內(nèi)涵分析可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)同治理是治理的一種形式。研究表明，治理和公共權(quán)力之間存在密切關(guān)系。徐勇認(rèn)為，“治理是對公共事務(wù)的處理，以支配、影響和調(diào)控社會。而要達(dá)到治理的目的，必須借助于公共權(quán)力”[19]。從短期來看，通過公共權(quán)力調(diào)集力量、配置資源，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會跳躍式發(fā)展的重要方式。但從長期來看，“公共權(quán)力干預(yù)程度與公共事務(wù)處理效率和社會發(fā)展并不是呈絕對正比關(guān)系的”[19]。公共權(quán)力運(yùn)行過程中，管制性力量太強(qiáng)不利于其他治理主體的發(fā)育，不利于促成民族事務(wù)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。本文基于這一判斷，從社會發(fā)展趨勢和長期性視角出發(fā)，就公共權(quán)力運(yùn)行、協(xié)同治理、民族事務(wù)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)進(jìn)行規(guī)范分析。

1.管制性公共權(quán)力與協(xié)同治理呈直接負(fù)相關(guān)。如圖1所示，當(dāng)公共權(quán)力在運(yùn)行過程中管制性力量太強(qiáng)，則不利于其他治理主體的發(fā)展壯大，不利于各治理主體之間的協(xié)同。當(dāng)公共權(quán)力的管制屬性讓位于服務(wù)屬性時，更有利于各治理主體之間的平等對話，從而形成協(xié)同治理模式。

圖1 管制性公共權(quán)力與協(xié)同治理關(guān)系圖示

2.協(xié)同治理與民族事務(wù)治理效果直接正相關(guān)。如圖2所示，協(xié)同治理是民族事務(wù)治理的一種方式，各治理主體之間的協(xié)同弱化，不利于民族事務(wù)治理的績效優(yōu)化和公共利益的實現(xiàn)。各治理主體之間的協(xié)同加強(qiáng)，有利于各治理主體之間的協(xié)商合作，進(jìn)而形成協(xié)同治理模式，促進(jìn)民族事務(wù)治理的績效優(yōu)化和公共利益實現(xiàn)。

圖2 協(xié)同治理狀況與民族事務(wù)治理績效關(guān)系圖示

3.管制性公共權(quán)力、協(xié)同治理、民族事務(wù)治理三者之間的關(guān)系。如圖3所示，管制性公共權(quán)力強(qiáng)化，導(dǎo)致協(xié)同治理弱化，從而導(dǎo)致民族事務(wù)治理績效差；管制性公共權(quán)力弱化，有利于協(xié)同治理的順暢，從而可以提升民族事務(wù)治理績效。

圖3 管制性公共權(quán)力、協(xié)同治理狀況與民族事務(wù)治理績效關(guān)系圖示

四、公共權(quán)力運(yùn)行中的民族事務(wù)協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建

以公共權(quán)力為中心的討論來看待新時代以來的民族事務(wù)治理，發(fā)現(xiàn)其中存在著諸多問題。協(xié)同治理的多元參與、協(xié)調(diào)、整合三個要素是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的，可以運(yùn)用于民族事務(wù)的治理實踐；同時，在明確公共權(quán)力、協(xié)同治理和民族事務(wù)治理三者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，可以建構(gòu)民族事務(wù)協(xié)同治理機(jī)制。

(一)構(gòu)建民族事務(wù)協(xié)同治理的多元參與機(jī)制

1.解決好公共權(quán)力部門低位主體缺失問題。民族事務(wù)治理的低位主體即地市、縣級以下民族工作機(jī)構(gòu)不足，是否要進(jìn)行機(jī)構(gòu)和編制擴(kuò)充？“在新一輪機(jī)構(gòu)改革中,民委系統(tǒng)、統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)和宗教系統(tǒng)合并態(tài)勢日顯，多部門合署辦公、不再單設(shè)民族工作機(jī)構(gòu)已然常態(tài)化”[20]，那么要如何解決民族事務(wù)增多與機(jī)構(gòu)和人員不足的矛盾？“可以擴(kuò)大民委委員的部門和層級，并擴(kuò)大民委委員的責(zé)任范圍”[20]，以此來處理民族事務(wù)。

2.公共權(quán)力部門要吸納其他治理主體參與民族事務(wù)治理。民族事務(wù)協(xié)同治理的主體不限于公共權(quán)力部門，企業(yè)、社會組織、民族公民個體也應(yīng)參與到民族事務(wù)治理當(dāng)中，以實現(xiàn)民族事務(wù)在企業(yè)、社區(qū)、街道、鄉(xiāng)村等治理末梢的全方位滲透。

3.公共權(quán)力部門應(yīng)通過政策實施鼓勵民營企業(yè)參與公共事務(wù)。民族事務(wù)治理過程中，國有企業(yè)參與過多，民營企業(yè)參與不足不利于提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，不利于促進(jìn)政府治理的現(xiàn)代化改革。因此，應(yīng)完善民營資本的融資機(jī)制，打造多層次融資市場，降低民營企業(yè)的融資成本，出臺相關(guān)政策鼓勵民營企業(yè)進(jìn)行投資。同時，民族事務(wù)治理過程中，公共權(quán)力部門應(yīng)維護(hù)國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的友好競爭關(guān)系，在公共服務(wù)項目采購中保障民營資本擁有同等的話語權(quán)。營造自由、競爭、公平、有序的營商環(huán)境，簡化行政審批，降低市場準(zhǔn)入門檻，消除隱性壁壘，選擇最優(yōu)民營資本參與民族事務(wù)治理，以提升公共服務(wù)的質(zhì)量和民族事務(wù)治理效能。

4.公共權(quán)力部門要吸納更多的社會組織參與民族事務(wù)治理。要加大社會組織培育力度，長期以來，社會組織一直弱小，其身份和地位得不到承認(rèn)。要出臺相關(guān)的法律和政策，承認(rèn)其在民族事務(wù)協(xié)同治理中的功能和作用，為社會組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境。針對一些社會組織的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)則不健全的問題，要加強(qiáng)培訓(xùn)和引導(dǎo)，促進(jìn)其在民族事務(wù)治理中的功能發(fā)揮。

5.公共權(quán)力部門要搭建更多的民族地區(qū)公民參與民族事務(wù)治理的平臺。一是要搭建各種制度性協(xié)同治理平臺，如民主溝通會、社區(qū)聽證會、民主評議會等，吸納民族地區(qū)公民參與民族事務(wù)治理。要完善各種制度性平臺的運(yùn)行規(guī)則，從過程和結(jié)果層面確保民族地區(qū)公民有效參與，增加民族地區(qū)公民的參與積極性和對制度性平臺的信賴感。二是要普及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，比如居民論壇、電子政務(wù)、QQ群、微信群等，確保民族地區(qū)公民迅速、高效、便捷參與。

(二)構(gòu)建民族事務(wù)協(xié)同治理的協(xié)調(diào)機(jī)制

1.開啟公共權(quán)力部門之間和部門外部的對話和磋商。可以通過對話和磋商來協(xié)調(diào)中央與地方各級政府及其相關(guān)行政單位之間的關(guān)系。對話有助于溝通信息、互通有無，并據(jù)此進(jìn)行調(diào)解。磋商是為了最終形成良好的合作關(guān)系。公共選擇理論認(rèn)為，“公共決策是利益集團(tuán)的討價還價、調(diào)和與妥協(xié)的過程，而非公共利益的選擇過程”[11]115。地方公共權(quán)力部門作為利益主體，各公共權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)班子作為組織利益的直接代表，可以開啟相互之間的對話與磋商，化解糾紛、增進(jìn)了解、促進(jìn)合作。

2.開啟公共權(quán)力部門和其他治理主體之間的對話和磋商。公共權(quán)力部門可以在協(xié)調(diào)方面發(fā)揮很大作用，比如建立議事機(jī)構(gòu)展開各治理主體的對話和磋商，來化解可能的糾紛。因此可以在民族事務(wù)治理過程中，充分發(fā)揮議事機(jī)構(gòu)的作用，如民主懇談、協(xié)商民主、議事委員會等。當(dāng)治理各方基本立場存在差異、對話和磋商無法奏效時，為減少協(xié)同治理當(dāng)中的零和博弈，應(yīng)該尋求外部組織介入，為協(xié)同注入新的力量。民族地區(qū)的協(xié)調(diào)性自組織與民族群體有著天然的血緣和親緣關(guān)系，以它們?yōu)闃屑~可以建立起強(qiáng)大的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，該關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以情感為紐帶，具備強(qiáng)大的說服力，而這正是公共權(quán)力部門所構(gòu)建的正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所缺乏的。民族事務(wù)治理過程中，常見的協(xié)調(diào)自組織有鄉(xiāng)賢會、維穩(wěn)會等，它們在長期的志愿性協(xié)調(diào)鄰里、地區(qū)群體利益沖突中積累了豐富的協(xié)調(diào)經(jīng)驗，在民族地區(qū)人民中擁有充分的話語權(quán)，是公共權(quán)力部門不可忽視的力量。要充分發(fā)揮民族地區(qū)協(xié)調(diào)自組織的作用，在制度性協(xié)調(diào)無法奏效時，讓民族地區(qū)協(xié)調(diào)自組織參與各治理主體間的對話和磋商，并賦予它們同等的治理權(quán)力，使它們的協(xié)調(diào)方案能夠具備效力并嚴(yán)格執(zhí)行，最終化解沖突和糾紛。

3.建立公共權(quán)力部門內(nèi)部、部門之間和部門外部的整體性組織文化。可以在公共權(quán)力部門內(nèi)部和部門之間、部門外部構(gòu)建一種整體性的組織文化。組織文化是“組織在長期實踐中持續(xù)形成的、為組織成員普遍認(rèn)可的情感態(tài)度、價值觀念、思維方式、工作作風(fēng)、行為規(guī)范和象征符號的總和。”[11]173整體性組織文化是能容納多元價值觀念、行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范，具有較強(qiáng)的包容性的組織文化。希克斯關(guān)于文化的“分立或權(quán)變”觀點(diǎn)，認(rèn)為組織文化可以對相對獨(dú)立的多元文化進(jìn)行調(diào)整和調(diào)適，在融合的基礎(chǔ)上，形成多元的整體性的組織文化團(tuán)結(jié)體[21]14-18。就民族事務(wù)治理的實踐而言，建立各治理主體之間的整體性組織文化，就是堅守中華民族共同體意識。中華民族共同體意識強(qiáng)調(diào)承認(rèn)多元民族文化，要承認(rèn)各民族文化的多元性，包容不同文化之間的差異，并相互尊重，兼容并蓄。在承認(rèn)多元文化的基礎(chǔ)上，“建立在共同歷史條件、共同價值追求、共同物質(zhì)基礎(chǔ)、共同身份認(rèn)同、共有精神家園基礎(chǔ)上的命運(yùn)共同體”[22]。民族事務(wù)的各治理主體堅守中華民族共同體意識，尊重了各治理主體文化的相對獨(dú)立性。在相對獨(dú)立的基礎(chǔ)上走向文化的融合，可以降低協(xié)同治理的溝通成本，形成組織間的向心力和約束力，從而達(dá)成價值共識。

(三)構(gòu)建民族事務(wù)協(xié)同治理的整合機(jī)制

1.搭建協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺。協(xié)同治理過程中，應(yīng)不斷發(fā)展網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提升信息覆蓋率。在此基礎(chǔ)上，搭建打破信息鴻溝、實現(xiàn)資源共享的公共服務(wù)平臺。公共服務(wù)平臺的搭建以民族地區(qū)公民需求為導(dǎo)向，提供一站式無縫隙服務(wù)。所謂一站式無縫隙服務(wù)，是指“公民只需一次性提交必須信息與服務(wù)請求，政務(wù)網(wǎng)絡(luò)會迅速整合政府部門內(nèi)部和外部的相關(guān)資源和信息，對公民需求進(jìn)行即時處理，提供令人滿意的服務(wù)結(jié)果，從而避免電子政務(wù)碎片化的工作模式”[23]。公共服務(wù)平臺的搭建可有效整合公共權(quán)力部門、企業(yè)、社會組織和公民的資源，形成數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息公開，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)問政和網(wǎng)上聽政，打造公開和透明化的政府。

2.探索建立公共權(quán)力部門縱向不同層級之間與橫向不同部門之間的整合機(jī)制。一方面，在縱向的層級管理上，明確各層級政府職責(zé)，形成整體協(xié)同效應(yīng)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。”[24]就民族事務(wù)治理而言，針對各層級政府職責(zé)邊界不清、基層政府權(quán)力分散化的問題，要對各層級政府的工作職責(zé)進(jìn)行分層說明，并以法律的形式確定下來。如中央人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一的多民族國家的政治整合，制定總的方針政策促進(jìn)民族地區(qū)全方位的發(fā)展，抓好族際關(guān)系協(xié)調(diào)、保障民族地區(qū)穩(wěn)定。5個自治區(qū)、4個直轄市和一般省級政府依據(jù)中央人民政府的大政方針，結(jié)合本民族地區(qū)實際情況負(fù)責(zé)民族政策的制定。民族地區(qū)基層政府負(fù)責(zé)民族政策的執(zhí)行。各級政府職責(zé)明確之后，各級政府才能就某一具體事項進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終形成整體的協(xié)同效應(yīng)。

另一方面，在橫向的部門治理上，厘清各部門職責(zé)，建立跨部門協(xié)同機(jī)構(gòu)。同一事項的多部門管理導(dǎo)致了職責(zé)不清和權(quán)力碎片化，“民委職能范圍在政府各部門中最為廣泛，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都與別的部門職能交叉。處理好與兄弟部門關(guān)系，避免越位、力求工作到位，是各級民委的普遍追求”[24]。因此，確立一件事項由一個部門主要負(fù)責(zé)，其他部門根據(jù)其職能進(jìn)行協(xié)同，可以在橫向職能上厘清部門之間的職責(zé)范圍。同時，有必要建立跨部門之間的協(xié)同機(jī)構(gòu)，如部門聯(lián)席會議、民族事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組就同一事項對各部門進(jìn)行資源和信息整合，達(dá)成集體行動。

此外，在公共權(quán)力部門與其他治理主體的協(xié)同上，建立協(xié)同機(jī)構(gòu)，明確各治理主體的職能分工。民族事務(wù)治理實踐中，可以建立包括各治理主體的協(xié)同性領(lǐng)導(dǎo)小組，在協(xié)同機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，明確各治理主體的職能分工。中央人民政府及其相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)描繪民族事務(wù)治理的遠(yuǎn)景與戰(zhàn)略，進(jìn)行制度安排和政策制定；地方各級政府及其相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)貫徹落實中央政府提出的民族事務(wù)治理遠(yuǎn)景與戰(zhàn)略，并在與中央政府制度政策保持一致的前提下，因地制宜地制定落實關(guān)涉本地民族事務(wù)的各項制度、政策和機(jī)制，為民族事務(wù)協(xié)同治理營造良好的環(huán)境。企業(yè)負(fù)責(zé)進(jìn)行公共產(chǎn)品的提供和資源優(yōu)化配置，社會組織負(fù)責(zé)互惠合作、為民族公民提供幫助，民族地區(qū)公民則是民族事務(wù)治理的貫徹者和最終實踐者。