完善流域防洪工程體系加快推進安瀾長江建設(shè)

水利部長江水利委員會黨組書記、主任 馬建華

長江防洪事關(guān)流域人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展大局，事關(guān)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家偉大事業(yè)全局。 習(xí)近平總書記高度重視長江安瀾，多次親臨長江視察，強調(diào)“要健全長江水災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)害防治、應(yīng)急救援體系，推進河道綜合治理和堤岸加固，建設(shè)安瀾長江”， 為我們做好長江水旱災(zāi)害防御工作提供了根本遵循。 李國英部長在水利部“三對標(biāo)、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上就完善流域防洪工程體系所作的全面系統(tǒng)論述，具有很強的針對性、指導(dǎo)性和實踐性，進一步啟發(fā)了我們對推進安瀾長江建設(shè)的新認識新思考。

一、深刻認識重要意義

當(dāng)前，我國進入了開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的新發(fā)展階段，水利發(fā)展所處的歷史方位亦進入新發(fā)展階段，新階段水利工作的主題就是推動高質(zhì)量發(fā)展，這是水利部黨組綜合深入判斷作出的戰(zhàn)略選擇，完善流域防洪工程體系是推動水利高質(zhì)量發(fā)展的實施路徑之一。

1.進入新發(fā)展階段亟待加快完善流域防洪工程體系

在新發(fā)展階段，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對防洪保安全提出了新的更高要求。 但是治江事業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，水旱災(zāi)害防御體系中還存在諸多不容忽視的短板和弱項。 這就要求我們，要聚焦提高發(fā)展質(zhì)量，立足從“有沒有”到“好不好”，強化風(fēng)險意識和底線思維，堅持問題導(dǎo)向、找準(zhǔn)短板弱項，加快完善流域防洪減災(zāi)工程體系， 推進河道綜合治理和堤岸加固，全面提高流域水安全保障能力。

2.適應(yīng)新發(fā)展環(huán)境急需加快完善流域防洪工程體系

我國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力躍上了新的臺階，新發(fā)展格局正在加快構(gòu)建。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要作出“實施防洪提升工程，解決防汛薄弱環(huán)節(jié)”等總體部署，長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化、成渝雙城經(jīng)濟圈等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略實施，急需加快建立基礎(chǔ)牢固、保障有力的流域防洪工程體系。 這就要求我們，要完整、準(zhǔn)確、全面理解和貫徹新發(fā)展理念，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，切實增強憂患意識，下好先手棋、打好主動仗，加快完善長江流域防洪工程體系，固底板、補短板、鍛長板，有力有效防范化解水災(zāi)害隱患風(fēng)險。

3.立足新發(fā)展條件必須加快完善流域防洪工程體系

經(jīng)過多年建設(shè)， 長江流域防洪減災(zāi)體系不斷完善，蓄滯洪區(qū)、干支流堤防、防洪水庫等重點工程建設(shè)和干支流河道湖泊、中小河流治理取得明顯成效，建立了基本適應(yīng)當(dāng)前防汛需要的水情信息系統(tǒng)和防汛指揮系統(tǒng)，構(gòu)建了較為完備的防洪調(diào)度方案預(yù)案體系。 長江流域防洪已經(jīng)具備由點向網(wǎng)、由分散向系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的工程基礎(chǔ)，由粗放式向精細化、規(guī)范化、法治化轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)，由傳統(tǒng)向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)變的科技基礎(chǔ)。 這就要求我們，要立足新發(fā)展條件，優(yōu)化長江防洪總體布局，構(gòu)建數(shù)字孿生流域，推進“三算”建設(shè)、強化“四預(yù)”措施，推進先進信息技術(shù)與水情業(yè)務(wù)深度融合， 加快完善現(xiàn)代化長江流域防洪工程體系，助力流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

二、全面把握形勢要求

70 多年來，在水利部領(lǐng)導(dǎo)下，長江委與流域各地始終致力于長江治理開發(fā)與保護，取得了舉世矚目的成就。 長江流域防洪減災(zāi)體系基本建立，防洪能力顯著提高，為保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。 但是我們也要清醒地認識到，長江流域防洪工程體系建設(shè)還存在諸多問題，與新形勢新要求仍有較大差距。

1.現(xiàn)狀和問題

一是工程建設(shè)方面。 長江流域基本建成了以堤防為基礎(chǔ)，三峽工程為骨干，其他干支流水庫、蓄滯洪區(qū)、河道整治相配合，平垸行洪、退田還湖、水土保持等措施相結(jié)合的長江防洪工程體系。 長江中下游干流3 900 余km 堤防、漢江遙堤、贛撫大堤等重要支流堤防達到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)重要堤防和漢江、洞庭湖湘資沅澧“四水”、鄱陽湖贛撫信饒修“五河”等其他主要支流堤防防洪能力明顯提高；建成包括三峽、丹江口水庫在內(nèi)的控制性水庫55 座,防洪庫容 625 億 m3；長江中下游規(guī)劃的 42 處蓄滯洪區(qū)建設(shè)逐步推進，已完成33 處圍堤加固、5 處分洪閘建設(shè)、4 處安全建設(shè)；開展了長江中下游干流河道治理，完成護岸 1 600 余 km、 拋石 9 100 余萬 m3；1998 年大水后平退圩垸1 442 處，恢復(fù)調(diào)蓄容積178 億m3；中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、重點易澇區(qū)治理等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)得到加強。二是防洪調(diào)度方面。通過干支流水庫群聯(lián)合調(diào)度，長江上游沿江重點城市防洪標(biāo)準(zhǔn)顯著提高；中下游干流荊江河段達到100 年一遇以上防洪標(biāo)準(zhǔn)， 遇1 000 年一遇或類似1870 年特大洪水，配合荊江地區(qū)蓄滯洪區(qū)運用，不至發(fā)生毀滅性災(zāi)害；通過三峽等干支流水庫補償調(diào)度，考慮蓄滯洪區(qū)運用，城陵磯及以下干流河段可防御1954 年洪水。

看到成績的同時， 也應(yīng)審視不足。 部分上游干流河段、重要支流以及洞庭湖、鄱陽湖區(qū)堤防防洪能力偏低；長江中下游洪水峰高量大與河湖蓄泄能力不足的矛盾依然突出，遇1954 年洪水仍需大量分洪，但蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以實現(xiàn)“分得進、蓄得住、退得出”；受上游來水來沙條件改變影響，中下游干流河道崩岸加劇；中下游干流大量洲灘民垸防洪能力低，安全設(shè)施缺乏，已成為中下游防洪體系的薄弱環(huán)節(jié)；中小河流治理、山洪災(zāi)害防治、病險水庫除險加固仍需加強，重點區(qū)域排澇能力較低。

2.形勢和要求

長江是中華民族發(fā)展的重要支撐。 推進共抓大保護和長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，需要提供更全面更堅實的水安全保障，這對完善防洪工程體系提出了新的更高要求。

一是從流域防洪形勢新變化來看。 清水下泄導(dǎo)致中下游干流河道長距離沖刷，影響河勢穩(wěn)定，極端天氣造成的短歷時強降雨事件頻發(fā)也給流域防洪帶來挑戰(zhàn)。 沿江排澇泵站規(guī)模增大，城鎮(zhèn)化進程加快，下墊面條件變化明顯，洪水演進規(guī)律和產(chǎn)匯流條件發(fā)生變化等原因?qū)е潞樗L(fēng)險向長江干流轉(zhuǎn)移，干流防洪壓力持續(xù)加重。 二是從經(jīng)濟社會發(fā)展新需要來看。 隨著推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的實施，流域內(nèi)城市規(guī)模不斷擴大，基礎(chǔ)設(shè)施不斷增加，人口不斷集聚，財富不斷增長，潛在洪災(zāi)風(fēng)險損失逐步加大。 三是從生態(tài)文明建設(shè)新要求來看。 要在頂層設(shè)計、規(guī)劃編制中將水生態(tài)文明理念貫穿防洪工程體系建設(shè)全過程，堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，將防洪建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)有機協(xié)調(diào)，破解人水爭地難題，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。 四是從法律法規(guī)新規(guī)定來看。 我國第一部流域法律《長江保護法》明確要“建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的防洪減災(zāi)工程和非工程體系,提高防御水旱災(zāi)害的整體能力”， 對長江流域防洪減災(zāi)體系建設(shè)、水工程聯(lián)合調(diào)度、河道泥沙觀測和河勢調(diào)查、監(jiān)測預(yù)報預(yù)警體系等方面作出了規(guī)定，要把法律制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，開啟依法保護長江的新局面。

三、科學(xué)優(yōu)化措施布局

新階段加快完善長江流域防洪工程體系， 推進安瀾長江建設(shè)，要以大幅度提升流域洪水防御能力、大幅度降低水災(zāi)害損失率為目標(biāo)，加快推動工作重心從重點區(qū)域向流域整體轉(zhuǎn)變，工作思路從單一工程、單一功能向系統(tǒng)治理、綜合治理轉(zhuǎn)變，工作方向從消隱患、強弱項、信息化向提能力、強監(jiān)控、智能化轉(zhuǎn)變，以與新發(fā)展階段相適應(yīng)、與新發(fā)展理念相協(xié)調(diào)、與新發(fā)展格局相配套的現(xiàn)代化長江流域防洪體系，全力支撐保障流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

1.優(yōu)化防洪體系布局

科學(xué)開展長江流域防洪規(guī)劃修編，繼續(xù)按照“蓄泄兼籌、以泄為主”的防洪治理方針和“江湖兩利”“左右岸兼顧、上中下游協(xié)調(diào)”的指導(dǎo)原則，制定科學(xué)協(xié)調(diào)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，堅持問題和需求導(dǎo)向，對流域上中下游、干支流防洪治理作出全面規(guī)劃，統(tǒng)籌水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水文化綜合治理，科學(xué)調(diào)整蓄泄格局，優(yōu)化完善防洪工程體系布局，系統(tǒng)謀劃戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性重大水利工程，加快推進列入規(guī)劃但尚未實施的重要項目， 優(yōu)化提升工程質(zhì)量，實現(xiàn)防御體系由“有”到“好”的轉(zhuǎn)變。

2.完善防洪工程體系

一是加強堤防建設(shè)。 推進長江干流堤防等級能力提升和生態(tài)化修復(fù)等堤防提質(zhì)增效工程， 加快開展重要支流堤防達標(biāo)建設(shè)和隱患治理。二是加強水庫建設(shè)。推進長江上中游防洪控制性水庫建設(shè)，繼續(xù)實施中小水庫除險加固，積極探索水庫洪水資源化利用。三是加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)。加快蓄滯洪區(qū)布局優(yōu)化調(diào)整， 分類型分區(qū)域探索蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)新模式，加快推進工程建設(shè)和安全建設(shè)。四是加強河道治理。繼續(xù)加強長江中下游干流崩岸治理與河勢控制，實施漢江、岷江、嘉陵江等主要支流下游河道整治，穩(wěn)定并適當(dāng)恢復(fù)河道的行蓄洪能力。五是加強洲灘民垸治理。從流域防洪體系層面制定長江干流與兩湖不同類別洲灘民垸行蓄洪標(biāo)準(zhǔn)和運用方案，結(jié)合鄉(xiāng)村振興和生態(tài)移民等政策，編制治理方案。六是加強兩湖治理。謀劃洞庭湖與鄱陽湖防洪綜合治理工程，充分發(fā)揮湖泊調(diào)蓄洪水功能，構(gòu)建和諧健康江湖關(guān)系。按照整體性規(guī)劃、全流域推進、整河流治理的思路，著力提高防洪能力，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)清潔小流域。 七是加強防洪排澇治理。針對洞庭湖區(qū)、江漢平原區(qū)、鄱陽湖區(qū)、安徽沿江圩區(qū)等重點澇區(qū)，堅持澇區(qū)排澇與流域防洪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理確定澇區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)及工程布局。 貫徹海綿城市與韌性城市理念， 與流域防洪體系有機銜接， 逐步形成與城市規(guī)模、功能、定位相適應(yīng)的城市防洪排澇體系。

3.持續(xù)優(yōu)化調(diào)度運用

一是不斷完善水工程聯(lián)合調(diào)度方案預(yù)案。 持續(xù)推進水工程聯(lián)合方案優(yōu)化研究，重點開展金沙江下游梯級與三峽水庫聯(lián)合調(diào)度、洞庭湖“四水”控制性水庫對城陵磯防洪補償、上中游重要支流梯級水庫群優(yōu)化調(diào)度、沿江骨干排澇泵站統(tǒng)一調(diào)度、中下游洲灘民垸分類管理與調(diào)度運用方案等關(guān)鍵技術(shù)研究；適時修編長江防御洪水方案、長江洪水調(diào)度方案、三峽水庫調(diào)度規(guī)程、丹江口樞紐調(diào)度規(guī)程；著力深化干旱監(jiān)測預(yù)警和抗旱調(diào)度方案研究。 二是持續(xù)提升監(jiān)測預(yù)報預(yù)警能力。 進一步完善長江流域綜合監(jiān)測站網(wǎng)體系，強化流域區(qū)域水雨情信息共享，加強新技術(shù)應(yīng)用，著力提高監(jiān)測預(yù)報精度，延長預(yù)見期，提高洪澇干旱災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報能力，為水工程聯(lián)合調(diào)度提供堅實可靠的預(yù)報成果。 三是穩(wěn)步擴大水工程聯(lián)合調(diào)度范圍。 按照循序漸進的原則，逐步將重要支流部分調(diào)節(jié)庫容較大且徑流調(diào)節(jié)效果顯著的大型水庫、長江中下游大型排澇閘站、洲灘民垸等盡快納入聯(lián)合調(diào)度范圍，推動重點區(qū)域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度全覆蓋。 四是大力提升水工程聯(lián)合調(diào)度智能化水平。加快推進長江流域控制性水工程綜合調(diào)度支持系統(tǒng)建設(shè)，整合現(xiàn)有信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)資源，強化大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、三維可視化技術(shù)與水利業(yè)務(wù)深度融合，推進機器學(xué)習(xí)、知識圖譜等技術(shù)的應(yīng)用和系統(tǒng)集成， 增強在信息共享、集成應(yīng)用、業(yè)務(wù)協(xié)同等方面的能力，推動預(yù)警預(yù)報、調(diào)度決策、總結(jié)評估等智能化升級。 五是不斷健全水工程聯(lián)合調(diào)度體制機制。 加快編制《長江流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度管理辦法》，進一步厘清并明晰水工程聯(lián)合調(diào)度管理權(quán)責(zé)，建立健全聯(lián)合調(diào)度管理體制機制和利益補償機制。