地方主導(dǎo)的災(zāi)后重建治理能力提升路徑

□ 吳險(xiǎn)峰

我國(guó)是自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)后重建成為受災(zāi)地區(qū)的重要工作。四川汶川地震災(zāi)后重建取得舉世矚目的成就，體現(xiàn)我國(guó)“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。蘆山地震災(zāi)后重建探索“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、群眾廣泛參與”的重建新路，是災(zāi)后重建責(zé)任由中央向地方過渡的一次成功的“國(guó)家試驗(yàn)”。災(zāi)后重建正循著屬地負(fù)責(zé)的方向進(jìn)行探索和實(shí)踐。災(zāi)后重建的主導(dǎo)權(quán)由中央向地方過渡，是提升現(xiàn)代化治理提體系和治理能力現(xiàn)代化水平的要求。如何不斷地提高地方災(zāi)后重建治理水平，探尋其優(yōu)化路徑，值得我們深入研究。

1 地方主導(dǎo)災(zāi)后重建中存在的問題

災(zāi)后重建是一項(xiàng)非常規(guī)的建設(shè)活動(dòng)，具有突發(fā)性、重大性、復(fù)雜性的特征，重建責(zé)任下移由屬地政府承擔(dān)更多屬地建設(shè)責(zé)任，對(duì)省和市縣的治理能力提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也必然會(huì)面臨一系列問題。

1.1 災(zāi)后重建的導(dǎo)向和規(guī)制不清晰

1.1.1 對(duì)災(zāi)后重建定位不清

災(zāi)后重建的指導(dǎo)原則處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整中，國(guó)家對(duì)恢復(fù)重建的規(guī)模、范圍、深度等沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，市縣對(duì)于中央、省部能夠給予的支持預(yù)期不確定，必然傾向于向中央、省部爭(zhēng)取更多的資金和政策[1]。定位的不準(zhǔn)確，導(dǎo)致市縣做出的重建規(guī)劃往往被審批部門大幅度削減調(diào)整，規(guī)劃的科學(xué)性和整體性受到較大影響。

1.1.2 災(zāi)后重建相關(guān)事權(quán)和責(zé)任不清

自分稅制實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政實(shí)力得到顯著增強(qiáng)，地方可支配財(cái)力緊張。在災(zāi)后重建工作的實(shí)踐中，形成了以中央或上級(jí)財(cái)政資金為主的格局，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間在災(zāi)后重建的事權(quán)和支出責(zé)任上不匹配，從而導(dǎo)致在災(zāi)后重建的事權(quán)劃分上比較含糊，甚至錯(cuò)位。

1.1.3 災(zāi)后重建推進(jìn)的規(guī)制不清

我國(guó)還沒有一部專門針對(duì)災(zāi)后重建的法律，現(xiàn)有的普適性法律和散見于其他專門法中的相關(guān)條款，但不夠全面，可操作性不強(qiáng)。在行政制度層面，中央和地方關(guān)于災(zāi)后重建的相關(guān)長(zhǎng)期政策大都是原則性，一些具體的措施則往往采取“一事一議”的方式，在具體問題上容易形成市縣政府與上級(jí)政府的博弈。

1.2 災(zāi)后重建推進(jìn)的資源要素不足

1.2.1 災(zāi)后地方重建預(yù)備資金不足

市縣級(jí)在災(zāi)后重建中的出資比例明顯偏低。一是市縣財(cái)政在資金準(zhǔn)備上明顯不足。《預(yù)算法》規(guī)定：各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出的1%～3%設(shè)置“預(yù)備費(fèi)”，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。但災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)大都財(cái)政收入不高，即使按比例高限提取，也難以滿足災(zāi)后重建的需要。二是在資金管理上不利于應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)重建，如預(yù)備金的管理采用流量式管理，預(yù)備金一般也未設(shè)專戶管理，容易被挪為他用。三是災(zāi)后重建資金的組成單一。市縣災(zāi)后重建的資金主要以中省轉(zhuǎn)移支付資金為主，如“8·8”九寨溝地震災(zāi)后重建，中央、省部轉(zhuǎn)移支付資金超過七成，各類社會(huì)主體籌資的資金不足一成。

1.2.2 災(zāi)后重建所需時(shí)間、原材料等資源要素不足

近年來(lái)的大規(guī)模災(zāi)后重建普遍對(duì)標(biāo)汶川災(zāi)后重建的“三年任務(wù)、兩年基本完成”，以期達(dá)到“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的效果?；诖?，四川省阿壩州對(duì)九寨溝地震災(zāi)后重建提出了“三年重建，兩年基本完成，留足一年完善”的總體安排。但在實(shí)際執(zhí)行中，大都以兩年為時(shí)限，且層層加碼。九寨溝冬季嚴(yán)寒，有兩個(gè)月不能施工，再加上2018年夏季發(fā)生洪災(zāi)，實(shí)際有效施工時(shí)間受到很大影響。一線施工和管理人員承受巨大的心理壓力，對(duì)項(xiàng)目的安全和質(zhì)量有所擔(dān)憂。再者，較短的重建期也使得一些中長(zhǎng)線的社會(huì)資金不便介入，同時(shí)也引起原材料短缺、加工成本上漲。

1.2.3 重建隊(duì)伍能力不足

許多地方從未經(jīng)歷大規(guī)模的災(zāi)后重建，短時(shí)間內(nèi)要完成的工作量巨大。為保證災(zāi)后重建進(jìn)度，必須全面開工，多頭行動(dòng)。地方通常是全員動(dòng)員，四大班子分塊負(fù)責(zé)，各單位抽調(diào)大批工作人員直接參與重建項(xiàng)目的建設(shè)管理，但是他們沒有足夠的項(xiàng)目管理、施工建設(shè)管理的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。大批項(xiàng)目同期開工，一線的施工技術(shù)人員、項(xiàng)目管理人員有很大缺口。在一些地方，災(zāi)民缺乏自力更生精神，外來(lái)務(wù)工人員大都來(lái)自外省外縣，政府“以工代賑”的效果低于預(yù)期，勞動(dòng)力成本偏高。

1.3 災(zāi)后重建決策和實(shí)施的多方參與不充分

1.3.1 自上而下的指導(dǎo)不充分

在當(dāng)前事權(quán)和責(zé)任尚未理順的背景下，災(zāi)后重建涉及諸多政策和具體操作程序，基層重建責(zé)任部門往往會(huì)碰到一些困難。上級(jí)政府各部門一般對(duì)本系統(tǒng)的下級(jí)政府部門開展一些指導(dǎo)工作，但如果涉及多個(gè)部門、多個(gè)層級(jí)時(shí)，重建責(zé)任部門往往感到無(wú)從著手。

1.3.2 自下而上的參與不充分

災(zāi)后重建決策時(shí)間窗口短，但牽涉的問題較多。隨著重建責(zé)任主體的下移，屬地方獲得更多的主導(dǎo)權(quán)，但是決策主要集中的市（州），縣及縣以下政府、企事業(yè)單位等社會(huì)基層單元能夠參與影響決策的機(jī)會(huì)較少。

1.3.3 相關(guān)政策對(duì)群眾利益的維護(hù)不夠充分

由于政策不夠細(xì)致，可能使部分受災(zāi)群眾的利益受到損害。如某地發(fā)生地震災(zāi)害后，在受災(zāi)損失評(píng)估中，部分受災(zāi)群眾與房損評(píng)估人員發(fā)生沖突，原因是他們受損嚴(yán)重的房屋被定損為D級(jí)，受災(zāi)群眾擔(dān)心房屋被當(dāng)作危房被拆除，他們所得到的補(bǔ)助遠(yuǎn)低于舊城改造拆遷的補(bǔ)償。一些地方也確有將拆遷征地等比較棘手的工作當(dāng)成災(zāi)后重建，使災(zāi)后重建“背鍋”。當(dāng)前群眾對(duì)維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)有所加強(qiáng)，給政策的利益兼顧提出了更高的要求[2]。

2 提高地方災(zāi)后重建治理能力的路徑

2.1 確定災(zāi)后重建的總體戰(zhàn)略，引導(dǎo)和規(guī)范災(zāi)后恢復(fù)重建工作

2.1.1 確定省級(jí)災(zāi)后重建的總體戰(zhàn)略

根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，自然和人文條件、自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)分布和水平狀況，在各省區(qū)域發(fā)展布局的指導(dǎo)下，確定一定時(shí)期內(nèi)災(zāi)后重建的總體指導(dǎo)方針。并針對(duì)不同區(qū)域提出明確的災(zāi)后重建方向，使市縣對(duì)災(zāi)后重建基本問題有較為清晰的把握，有利于市縣根據(jù)自身?xiàng)l件和外部因素，制定切實(shí)可行的災(zāi)后重建決策[3]。

2.1.2 加快災(zāi)后重建相關(guān)法制建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)尚無(wú)一部專門的災(zāi)后重建恢復(fù)法律，一些災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)較為豐富的省市，可以通過地方立法從法律層面對(duì)災(zāi)后重建的方針和原則、過渡性安置、恢復(fù)重建規(guī)劃、重建責(zé)任主體、資金的籌集、物資分配和使用等問題做出原則性規(guī)定，使災(zāi)后重建工作步入依法行政的正軌。

2.1.3 制定災(zāi)后重建的事權(quán)清單

理順省、市、縣政府在災(zāi)后重建中的權(quán)責(zé)關(guān)系，確定事權(quán)劃分的基本原則，根據(jù)災(zāi)后重建工作的任務(wù)特點(diǎn)、跨區(qū)域?qū)傩院统潭取⑹芤娣秶纫蛩厣潭ǜ骷?jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事權(quán)比例，制定事權(quán)清單，應(yīng)盡量減少共同事權(quán)。在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，分配各級(jí)政府支出責(zé)任，形成健全的分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的重建事權(quán)和支出責(zé)任機(jī)制。

2.2 建立省級(jí)對(duì)市縣災(zāi)后重建提供支持的機(jī)制

2.2.1 加大災(zāi)后重建資金和資金政策支持

由于市縣的財(cái)力有限，大規(guī)模的重建仍然以中省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為重要來(lái)源，但在省級(jí)層面可以在資金的籌集和使用方面探索更多的形式。如成立由省財(cái)政牽頭建立（或整合現(xiàn)有）災(zāi)后重建基金，資金來(lái)源可由財(cái)政資金、公募基金及其他社會(huì)資金構(gòu)成，形成具有公私合作性質(zhì)的政策性基金，使之成為災(zāi)后重建常態(tài)化的融投資重要載體[4]。一是通過基金吸引大量的社會(huì)資金參與災(zāi)后建設(shè)，發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的作用，成為政府財(cái)政、銀行貸款等重建資金來(lái)源的補(bǔ)充。二是發(fā)揮基金的靈活性，投向?yàn)?zāi)后重建中政府投入難以顧及的項(xiàng)目，如住宅重建的貸款貼息、災(zāi)民生計(jì)恢復(fù)的貸款貼息等。

2.2.2 建立災(zāi)后重建協(xié)作平臺(tái)

利用大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)，建立持續(xù)運(yùn)行的、以災(zāi)后重建為主題的綜合信息和協(xié)作平臺(tái)，平臺(tái)具備3個(gè)主要功能：一是面向政府，結(jié)合數(shù)字政府的建設(shè)建立業(yè)務(wù)系統(tǒng)，涵蓋災(zāi)后重建業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)。二是面向社會(huì)，建立災(zāi)后重建的信息共享系統(tǒng)，省內(nèi)外企事業(yè)單位可以借助平臺(tái)獲取有關(guān)供需信息，提高不同主體間進(jìn)行對(duì)接、協(xié)商、合作的效率。三是面向大眾，特別是災(zāi)區(qū)民眾建立意見溝通的信息通道，為群眾提供暢通、快捷的信息獲取和意見反饋。通過協(xié)作平臺(tái)匯集積累數(shù)據(jù)為今后的災(zāi)后重建決策提供依據(jù)。

2.2.3 組織災(zāi)后重建的后援力量

一是組建顧問團(tuán)，由對(duì)災(zāi)后重建有深入研究的專家、省級(jí)各部門熟悉災(zāi)后重建相關(guān)業(yè)務(wù)的人員組成，對(duì)市縣政府的災(zāi)后重建工作提供咨詢和輔導(dǎo)。二是建立干部交流后備隊(duì)，從開展過災(zāi)后重建的地方政府和企事業(yè)單位中，遴選部分對(duì)災(zāi)后重建具體工作有經(jīng)驗(yàn)的人員，建立交流后備人力資源庫(kù)，在有重大災(zāi)后重建任務(wù)時(shí)，可以交流到重建地支援災(zāi)后重建工作。

2.3 優(yōu)化災(zāi)后重建策略，完善推進(jìn)機(jī)制

2.3.1 災(zāi)后重建工作前移，為重建預(yù)備基礎(chǔ)

提前儲(chǔ)備資金，改革預(yù)備金的管理方式，逐漸提高市縣政府履行支付責(zé)任的能力；提前設(shè)計(jì)重建藍(lán)圖，開展災(zāi)后重建預(yù)規(guī)劃試點(diǎn)。在自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)制定災(zāi)后重建的預(yù)規(guī)劃，充分聽取建議，集思廣益，反復(fù)計(jì)議，使預(yù)規(guī)劃與高質(zhì)量發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、地方產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型等目標(biāo)集合，并切合當(dāng)?shù)貙?shí)際，為災(zāi)后重建規(guī)劃決策奠定基礎(chǔ)。

2.3.2 進(jìn)一步完善地方災(zāi)后重建的推進(jìn)機(jī)制

總結(jié)近年來(lái)災(zāi)后重建的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善機(jī)制。一方面市縣政府業(yè)務(wù)部門要著力提高行政效率，按照“急事急辦、特事特辦”的原則，建立災(zāi)后重建項(xiàng)目審批綠色通道，在依法合規(guī)的前提下加快項(xiàng)目前置事項(xiàng)的審批，為重建項(xiàng)目的落地創(chuàng)造良好條件[5]。另一方面要剔除脫離實(shí)際倒排工期等不科學(xué)的做法。通過對(duì)已暴露的問題進(jìn)行研究建立新機(jī)制，如適當(dāng)延長(zhǎng)災(zāi)后重建周期，在時(shí)間資源上保障規(guī)劃的科學(xué)合理、符合實(shí)際。

2.4 拓寬多元參與重建的渠道

2.4.1 拓寬政府與基層群眾雙向互動(dòng)的渠道

堅(jiān)持群眾路線，建立逐級(jí)開展和扁平化相結(jié)合的社會(huì)動(dòng)員和意見交換機(jī)制，全面覆蓋利益相關(guān)群眾。準(zhǔn)確掌握群眾的需求。借鑒青海玉樹地震災(zāi)后重建中創(chuàng)新出的“五個(gè)手印”的經(jīng)驗(yàn)，在涉及群眾利益的項(xiàng)目推進(jìn)全過程，應(yīng)充分聽取群眾意見，與群眾個(gè)人利益直接相關(guān)的事宜，需得到利益人的確認(rèn)。

2.4.2 拓寬社會(huì)參與災(zāi)后重建的渠道

建立政府、社會(huì)和社會(huì)公眾之間建立良性的合作，創(chuàng)新合作模式，借助恢復(fù)災(zāi)后重建的特殊政策和簡(jiǎn)政放權(quán)，排除一些制度性的障礙；解決社會(huì)參與的動(dòng)力問題，給予參與企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持、稅收減免等優(yōu)惠扶持政策，以及精神層面的多種形式激勵(lì)。解決重建資源分配中的存在的多種隱性不公，解決公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等和可獲得性問題，通過重建社會(huì)信任，激勵(lì)社會(huì)參與。

2.4.3 探索建立新型的對(duì)口援建模式

對(duì)口援建是我國(guó)獨(dú)具特色的援建模式，是我們體制優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。但地方在協(xié)調(diào)對(duì)口支援的能力上明顯弱于中央，因此要擺脫對(duì)中央的依賴，保持對(duì)口援助的持續(xù)性，就需要有雙方更能接受的援建模式。一方面上級(jí)政府要建立合理有效的橫向支付機(jī)制，為對(duì)口援建提供制度基礎(chǔ)。另一方面市縣政府積極開拓進(jìn)取，通過多種途徑積累和培育對(duì)口支援關(guān)系。不依賴上級(jí)政府的行政安排，以互補(bǔ)互利為基礎(chǔ)，援建與受援政府之間形成合約關(guān)系，以促進(jìn)對(duì)口援建的持續(xù)化。

3 結(jié)語(yǔ)

災(zāi)后重建規(guī)模大、復(fù)雜程度高、時(shí)間周期短，它既是一項(xiàng)突發(fā)性的工作，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期存在的重要工作。災(zāi)后重建應(yīng)該以治理現(xiàn)代化思想為引領(lǐng)，走法治化、科學(xué)化的道路，應(yīng)意識(shí)到災(zāi)后重建被賦予的強(qiáng)烈政治意義[6]。因此，地方擔(dān)負(fù)起災(zāi)后重建責(zé)任，客觀上能夠投入和調(diào)配的資源相對(duì)較少，需省市縣上下形成合力，拓寬社會(huì)參與，形成多元參與災(zāi)后重建的格局，多措并舉提高災(zāi)后重建的治理水平。