城市更新背景下的土地整備策略＊

方旖旎

（廣州城建職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510900）

0 引言

改革開放以來，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，導(dǎo)致資源消耗過大，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大問題。在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，未來城市規(guī)劃不再是增量規(guī)劃，存量規(guī)劃成為新的議題。目前，我國超大和特大城市已進(jìn)入存量用地更新的發(fā)展階段。2017年，國務(wù)院批復(fù)北京城市總體規(guī)劃與上海市城市總體規(guī)劃，均要求堅(jiān)持規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長。與此同時(shí)，城市更新成為各城市挖潛存量用地資源、促進(jìn)土地集約利用的重要手段。與北京、上海相似，廣州也邁入從依靠新增建設(shè)用地向挖潛存量建設(shè)用地的轉(zhuǎn)型期。

目前，廣州亟須深入研究存量用地整備的策略與路徑，這基于兩方面的分析。一方面，城市更新成為廣州城市建設(shè)用地的主要來源之一，2018年廣州建設(shè)用地規(guī)模為1 890km2，因國家支持，2020年廣州建設(shè)用地規(guī)模增加至1 949km2。另外一方面，城市更新在政府土地儲(chǔ)備工作中發(fā)揮的作用有限，存量用地利用可釋放大量土地資源。兩方面分析說明，盡管城市更新成為廣州城市發(fā)展土地供應(yīng)的重要途徑，但政府在其中能獲得、支配的土地資源不足。按照正在編制的廣州市國土空間總體規(guī)劃，至2035年，全市計(jì)劃推進(jìn)300km2存量用地改造。在此過程中如何更好地發(fā)揮城市更新作用，確保政府掌握充分的土地資源，堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)的作用，值得深入研究和探討，存量用地更新改造是破解土地資源困境的關(guān)鍵。

1 廣州市存量用地整備的困境

目前，廣州市存量用地整備存在一定困境，存量用地破碎，城市更新在土地儲(chǔ)備中發(fā)揮的作用有限。廣州市存量用地整備的難點(diǎn)包括政府和相關(guān)主體的利益分配、土地管理、片區(qū)統(tǒng)籌3個(gè)方面。

1.1 利益分配

1）集體土地征收補(bǔ)償?shù)陀凇叭f”改造補(bǔ)償，村集體土地交儲(chǔ)積極性不高。集體土地征收鼓勵(lì)以貨幣補(bǔ)償代替實(shí)地補(bǔ)償，集體土地征收鼓勵(lì)留用地折算貨幣補(bǔ)償、置換物業(yè)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)位決定，與土地用途無關(guān)。除公共建筑外，非住宅房屋不用于復(fù)建安置。而在集體土地舊改中，村集體可獲復(fù)建安置用地用房及貨幣補(bǔ)償舊村莊改造對村民的集體物業(yè)、集體住宅進(jìn)行復(fù)建安置；提供房屋建筑成本補(bǔ)償、臨遷費(fèi)等貨幣補(bǔ)償。

2）“三舊”改造的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基于地塊規(guī)劃用途，不同用途地塊的補(bǔ)償差別大。舊廠房征收補(bǔ)償由新規(guī)劃用途決定，由政府收回國有土地上舊廠房，根據(jù)地塊的新規(guī)劃用途計(jì)算補(bǔ)償款，缺乏對片區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)籌考慮，造成“同地不同價(jià)”，導(dǎo)致相鄰地塊的補(bǔ)償差價(jià)較大。

3）存量土地涉及不同權(quán)屬主體，存在多種不同利益訴求，協(xié)商整合難度大，以政府為主導(dǎo)的用地整合模式成本高、推進(jìn)難。政府主導(dǎo)下的多方協(xié)商談判是整合存量土地的主要路徑。不同類型土地的權(quán)屬人需求不一，統(tǒng)籌難度大；國有土地權(quán)屬扁平化，居民利益訴求不一，無統(tǒng)一代理主體；舊村莊以村委作為村集體代表，對改造的利益預(yù)期日益增加；舊廠房以原使用權(quán)人或管理人為協(xié)商主體，舊廠規(guī)模小、布局零散，權(quán)屬人訴求各不相同。

1.2 土地管理

1）新建設(shè)用地與存量土地適用不同供地政策，難以聯(lián)動(dòng)開發(fā)。農(nóng)用地僅能通過政府征收，轉(zhuǎn)用之后流通，規(guī)劃為國有經(jīng)營性用地的，僅可通過公開出讓取得土地所有權(quán)；納入標(biāo)圖建庫的存量土地，在“三舊”政策路徑下，融資地塊可通過協(xié)議出讓方式供地。

2）“三舊”之間、國有土地與集體土地之間缺乏整合改造的操作路徑。不同類型的土地之間缺乏統(tǒng)籌改造政策，《廣州市城市更新辦法配套文件》就“三舊”分別提出分類改造指引，但缺乏統(tǒng)籌改造指引。存量地區(qū)國有土地、集體土地混雜，地塊不規(guī)則現(xiàn)象普遍。雖然廣東省已提出支持集體和國有建設(shè)用地混合改造的政策，但具體路徑仍未明確。

3）現(xiàn)行城市更新政策缺乏對土地交儲(chǔ)（或部分交儲(chǔ)）的具體要求，政策引導(dǎo)不足。城市更新中土地交儲(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)政策缺位，政府通過城市更新路徑收儲(chǔ)的土地少，廣州2019年以更新方式儲(chǔ)備的土地僅占4.5%。部分城市已出臺(tái)轉(zhuǎn)移容積的有關(guān)政策，通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)土地交儲(chǔ)，但廣州目前仍無相關(guān)政策。

1.3 片區(qū)統(tǒng)籌

當(dāng)前政府對區(qū)域性設(shè)施的征收基本采取分段征收的方式，按設(shè)施涉及的土地權(quán)屬進(jìn)行劃分，分別進(jìn)行獨(dú)立征收補(bǔ)償，但未從片區(qū)層面進(jìn)行土地貢獻(xiàn)的統(tǒng)籌分?jǐn)?，?dǎo)致片區(qū)統(tǒng)籌疏離化。

在改造規(guī)劃中，舊村改造項(xiàng)目用地被劃分為復(fù)建安置與融資地塊兩部分，默認(rèn)村民在原權(quán)屬地上進(jìn)行安置。當(dāng)建筑總量無法滿足城市管控要求時(shí)，才可進(jìn)行異地安置。以舊廠房為主的存量土地單一權(quán)屬面積小，分布破碎，難以實(shí)現(xiàn)就地安置。

2 案例

日本土地區(qū)劃整理是在城市規(guī)劃的范圍內(nèi)，改善公共服務(wù)設(shè)施，提高宅地使用效率，根據(jù)《土地區(qū)畫整理法》，改變土地形狀和性質(zhì)，新建或變更公共設(shè)施的事業(yè)。其目的是將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與居民地塊相結(jié)合來推進(jìn)住區(qū)發(fā)展，在改善公共設(shè)施進(jìn)行土地整備時(shí)，在換地處理之前，分配給土地所有者可使用的土地。在項(xiàng)目開始前以被拆遷土地為交換，補(bǔ)償給所有者可供使用且能產(chǎn)生一定效益的土地。由于項(xiàng)目終結(jié)需一定時(shí)間，將項(xiàng)目中整備好的土地分給土地所有者使用，此時(shí)所分配的土地為“假換地”；項(xiàng)目結(jié)束后，“假換地”才能正式登記為“換地”。

日本土地區(qū)劃整理工作對我國有很大的啟示，其通過地塊重建，打破土地權(quán)屬邊界，在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌安排土地用途，保障區(qū)域公共設(shè)施建設(shè)；明確公共設(shè)施用地規(guī)模下限，通過“保留地”模式為基礎(chǔ)設(shè)施提供資金保障。綜合多種因素科學(xué)確定土地價(jià)值，制定動(dòng)態(tài)收益分配制度，確定地權(quán)人、承租人與政府共享土地增值收益。

3 廣州市城市更新背景下的存量用地整備策略

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃對接與協(xié)調(diào)

目前規(guī)劃編制與實(shí)施存在著不足，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃前期的協(xié)調(diào)與對接，確保在更新單元編制前將數(shù)據(jù)摸查工作前置，確保在更新階段予以落實(shí)。在進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)以城市更新單元作為存量土地整備的基本單元，實(shí)現(xiàn)更新規(guī)劃與土地整理儲(chǔ)備緊密結(jié)合。在進(jìn)行城市更新單元規(guī)劃編制前，先開展公共要素的評估，提前明確在更新單元內(nèi)需預(yù)留控制的公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施，明確政府需收儲(chǔ)的土地，以及明確業(yè)主需無償移交的房屋，將評估內(nèi)容作為編制城市更新單元規(guī)劃的“大要點(diǎn)”。

推行城市密度分區(qū)政策，明確“以樓板面積換土地面積”規(guī)則。按土地區(qū)位、交通可達(dá)性、公服設(shè)施配套水平、城市設(shè)計(jì)管控要求等確定城市密度分區(qū)，并制定獎(jiǎng)勵(lì)容積、轉(zhuǎn)移容積規(guī)則，為土地儲(chǔ)備、移交準(zhǔn)備政策依據(jù)。

3.2 加強(qiáng)政策創(chuàng)新與突破

加強(qiáng)各階段的政策創(chuàng)新有利于推動(dòng)存量土地整備的順利實(shí)施。堅(jiān)持同地段同權(quán)利、同地段同責(zé)任導(dǎo)向，多個(gè)維度完善城市更新涉及的土地整理、儲(chǔ)備政策。在城市更新單元編制上，實(shí)施同地段同權(quán)利政策，在同地段土地按現(xiàn)狀面積補(bǔ)償安置，取消按規(guī)劃用途補(bǔ)償安置。同實(shí)施地段同責(zé)任，建立城市更新單元內(nèi)公共設(shè)施、市政設(shè)施、融資用地、移交政府儲(chǔ)備用地與用房（視為稅費(fèi)）的全業(yè)主共攤機(jī)制。

對現(xiàn)行的“三舊”政策進(jìn)行完善，如從單地塊改造轉(zhuǎn)向成片連片改造的政策設(shè)計(jì)，在政策中增加在城市更新單元內(nèi)收儲(chǔ)土地、獲得公共用房的目標(biāo)。從權(quán)屬線內(nèi)就地安置轉(zhuǎn)向更新單元內(nèi)打破權(quán)屬邊界統(tǒng)籌安置的政策。

3.3 改造開發(fā)模式

成片連片的更新改造需多維度要素的空間治理，通過利益統(tǒng)籌促進(jìn)改造主體、模式、利益全方位協(xié)同，建立成片連片改造機(jī)制。在政策上探索突破權(quán)屬邊界、改造模式的土地連片開發(fā)模式，完善城鄉(xiāng)土地資源合理配置的實(shí)施路徑。提出國有、集體土地聯(lián)動(dòng)開發(fā)路徑，允許舊村改造整合一定比例的零散國有土地，以平衡改造成本；允許國有土地、政府儲(chǔ)備用地與村集體用地置換，以整合零散土地。明確農(nóng)用地納入“三舊”改造路徑，允許政府收儲(chǔ)“三地”中的農(nóng)用地后，協(xié)議出讓給企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)增存聯(lián)動(dòng)、規(guī)整用地邊界。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造，既為舊城鎮(zhèn)改造提供資金保障，也實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體品質(zhì)提升。

4 結(jié)語

在存量規(guī)劃背景下，廣州已進(jìn)入城市更新時(shí)代，且在城市更新的實(shí)際操作中，存在土地供需無法匹配的問題，造成資源浪費(fèi)。本文提出相關(guān)方法與路徑，以促進(jìn)未來城市更新與土地儲(chǔ)備形成合力，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。