中國船舶雇用外國船員可行性探討

邢永恒 周 杰

2020年6月，交通運輸部新聞辦公室發(fā)布了《2019年中國船員發(fā)展報告》，報告顯示，截至2019年底，三副持證人數(shù)同比下降18.0%，三管輪持證人數(shù)同比下降19.0%，而三副活躍人數(shù)同比下降 20.7% ，三管輪活躍人數(shù)同比下降23.3%。受新冠肺炎疫情因素疊加影響，許多航運企業(yè)反映船員招聘難，特別是操作級船員，人力資源缺口較大，用工成本快速增加且居高不下，而隨著我國與越來越多的國家簽訂了海員證書互認協(xié)議，航運企業(yè)開始考慮雇用外國籍船員到中國籍船舶上任職，以降低企業(yè)人力資源成本。但據(jù)了解，因為當前面臨承認簽證和就業(yè)許可等問題，目前尚無外國籍船員在中國籍船舶上任職，本文就雇用外國籍船員的承認簽證和就業(yè)許可展開探討。

一、STCW公約有關(guān)承認簽證的規(guī)定

經(jīng)修正的《1978年海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》（STCW公約）規(guī)定了海員培訓、發(fā)證和值班的國際標準，以增進海上人命與財產(chǎn)的安全和保護海洋環(huán)境。為了促進海員流動和公約得到有效履行，公約采取了以下措施：

（一）設(shè)置了承認簽證制度

STCW公約附則和STCW規(guī)則設(shè)置了承認簽證制度，其目的是為了使海員提供國不但要符合STCW公約的要求，船旗國也要切實履行STCW公約義務(wù)，確保其所雇用的海員符合公約要求。

STCW公約附則第Ⅰ/2條“證書和簽證”規(guī)定，主管機關(guān)根據(jù)STCW公約附則第Ⅰ/10條承認適任證書或根據(jù)STCW公約附則第Ⅴ/1-1條及第Ⅴ/1-2條的規(guī)定簽發(fā)給船長及高級船員的培訓合格證書，僅應(yīng)在確保證書的真實性及有效性之后對該證書進行簽證，以證明其認可。簽證僅應(yīng)在公約全部的要求得到遵守的情況下簽發(fā)，并規(guī)定了簽證所使用的格式。

STCW公約附則第Ⅰ/10條規(guī)定，主管機關(guān)簽發(fā)承認簽證，應(yīng)通過對該締約國的評價，其中可包括對設(shè)施和程序的檢查，確認該公約有關(guān)適任標準、培訓發(fā)證以及質(zhì)量標準的要求得以完全遵守；并且與有關(guān)締約國約定，承諾迅速通知為遵守該公約而提供的培訓和發(fā)證安排中的任何重大變化。特別指出對申請管理級承認簽證的海員，主管機關(guān)應(yīng)采取措施確保其具有與允許其履行的職能有關(guān)的、主管機關(guān)海事法規(guī)的適當知識。主管機關(guān)對承認簽證安排要履行向IMO報送相關(guān)資料和約定措施的義務(wù)，明確對非締約國簽發(fā)或授權(quán)簽發(fā)的證書不予承認，一主管機關(guān)的承認簽證不能再由另一主管機關(guān)進行承認簽證。

考慮到簽證辦理時限問題，STCW公約附則第Ⅰ/10條規(guī)定主管機關(guān)在需要時，可以允許持有另一締約國簽發(fā)證書而尚未經(jīng)過承認簽證的海員在懸掛主管機關(guān)國旗的船上的服務(wù)為期不超過3個月，但應(yīng)能隨時提供已向該主管機關(guān)提交簽證申請的證明文件。

（二）建立了監(jiān)督機制

STCW公約通過建立兩種途徑對承認簽證進行監(jiān)督：一是STCW規(guī)則中新增加了符合性驗證規(guī)定，每一締約國均須接受國際海事組織按照審核標準進行的定期審核，以對符合和實施該公約進行驗證；二是STCW公約附則第Ⅰ/4條“監(jiān)督程序”規(guī)定，港口國監(jiān)督官員按照《港口國監(jiān)督程序》核實所有在船服務(wù)的海員是否持有了適當?shù)淖C書或簽證，或者根據(jù)STCW公約附則第Ⅰ/10條規(guī)定向主管機關(guān)提供了文件證明已提交簽證申請。通過上述措施，確保船旗國落實STCW公約規(guī)定的義務(wù)。

二、我國相關(guān)法規(guī)對外國籍船員簽發(fā)承認簽證的規(guī)定

為履約STCW公約，我國相關(guān)法規(guī)中對外國籍船員任職需要取得的承認簽證進行了規(guī)定，主要相關(guān)法規(guī)如下：

1.《船員條例》

《船員條例》第八條規(guī)定，中國籍船舶的船長應(yīng)當由中國籍船員擔任；確需外國籍船員擔任高級船員的，應(yīng)當報國家海事管理機構(gòu)批準。本條規(guī)定對外國籍船員到中國籍船舶上擔任普通船員沒有限制，沒有限制就是允許的。因工作的特殊需要，外國籍船員可以有條件地到中國籍船舶上擔任高級船員，由航運公司向海事管理機構(gòu)提交申請，國家海事管理機構(gòu)批準后即取得承認簽證?！洞瑔T條例》第十五條還規(guī)定，在中國籍船舶上工作的外國籍船員，應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定取得就業(yè)許可，并持有國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的相應(yīng)證書和其所屬國政府簽發(fā)的相關(guān)身份證件。對中國籍船舶擅自招用外國籍船員擔任船長或者高級船員的，《船員條例》還規(guī)定由海事管理機構(gòu)責令改正，對船員用人單位、船舶所有人處3萬元以上15萬元以下罰款。

2.《中華人民共和國船舶登記條例》

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2014〕5號），2014年我國取消了《中華人民共和國船舶登記條例》（國務(wù)院令第155號）中關(guān)于雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批許可，僅規(guī)定中國籍船舶上應(yīng)持適任證書的船員，必須持有相應(yīng)的中華人民共和國船員適任證書。因此，外國籍船員到中國籍船上任職的，應(yīng)取得中華人民共和國船員適任證書即承認簽證。

3.《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》

《中華人民共和國海船船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（交通運輸部令2020年第11號，以下簡稱“20規(guī)則”）第五章承認簽證規(guī)定，持有STCW公約締約國簽發(fā)的外國船長和高級船員適任證書的船員在中國籍船舶上任職的，應(yīng)當取得由海事管理機構(gòu)簽發(fā)的外國船員適任證書的承認簽證。船員持有與我國簽署船員證書互認協(xié)議的締約國所簽發(fā)的船員證書，方可向我國申請承認簽證。簽發(fā)船長、大副、輪機長、大管輪適任證書承認簽證前，申請人還應(yīng)當參加與申請職務(wù)相應(yīng)的海上交通安全、環(huán)境保護等方面的培訓，并經(jīng)海事管理機構(gòu)考核合格。

4.《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》

《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》（交通運輸部令2014年第10號）第十條規(guī)定，在中國籍船舶上工作的外國籍船員，應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定取得就業(yè)許可，持有合格的船員證書，且所持船員證書的簽發(fā)國與我國簽訂了船員證書認可協(xié)議；雇用外國籍船員的航運公司已承諾承擔船員權(quán)益維護的責任。

三、我國法律法規(guī)對外國人取得就業(yè)許可的規(guī)定

因中國籍船舶屬于特殊的“中國境內(nèi)”，適用我國法律法規(guī)，外國籍船員作為外國人范疇的一種職業(yè)類型，同樣適用我國相關(guān)法律法規(guī)對外國人在中國境內(nèi)就業(yè)管理的規(guī)定。

1.《中華人民共和國出境入境管理法》

《中華人民共和國出境入境管理法》第四十一條規(guī)定，外國人在中國境內(nèi)工作，應(yīng)當按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件。任何單位和個人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人。法律對外國人“非法就業(yè)”作出明確規(guī)定，外國人未按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內(nèi)工作的屬于非法就業(yè)。

2.《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》

為了加強外國人在中國就業(yè)的管理，規(guī)范與此相關(guān)的就業(yè)和聘用行為，1996年勞動部、公安部、外交部、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部聯(lián)合制定了《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》（勞部發(fā)〔1996〕29號），后經(jīng)2010年和2017年兩次修訂。根據(jù)該規(guī)定，外國人就業(yè)就是指沒有取得定居權(quán)的外國人在中國境內(nèi)依法從事社會勞動并獲取勞動報酬的行為。用人單位聘用外國人須為該外國人申請就業(yè)許可，經(jīng)獲準并取得“中華人民共和國外國人就業(yè)許可證書”后方可聘用。

3.《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》

根據(jù)《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》（人力資源社會保障部2018年第三次修訂）第23條規(guī)定，用人單位招用外國人，應(yīng)當在外國人入境前，按有關(guān)規(guī)定到當?shù)貏趧颖Ｕ闲姓块T為其申請就業(yè)許可，經(jīng)批準并獲得“中華人民共和國外國人就業(yè)許可證書”后方可招用。用人單位招用外國人的崗位必須是有特殊技能要求、國內(nèi)暫無適當人選的崗位，并且不違反國家有關(guān)規(guī)定。

4.《關(guān)于全面實施外國人來華工作許可制度的通知》

2015年12月31日，國務(wù)院審改辦決定將“外國人入境就業(yè)許可”和“外國專家來華工作許可”整合為“外國人來華工作許可”，國家外國專家局、人力資源社會保障部、外交部、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面實施外國人來華工作許可制度的通知》（外專發(fā)〔2017〕40 號），2017 年 4 月 1 日起在全國實施外國人來華工作許可制度，來華工作外國人憑“外國人工作許可通知”和“外國人工作許可證”辦理相關(guān)簽證和居留手續(xù)。為實行來華工作外國人統(tǒng)一管理，制定了《外國人來華工作分類標準（試行）》，將來華工作外國人分為 A、B、C 三類，按標準實行分類管理。

四、中國籍船舶雇用外國籍船員存在的困難

外國籍船員是一種特殊用工類型，不需用登陸工作，而是在適用我國法律法規(guī)的船舶上任職。航運企業(yè)在雇用外國籍船員任職時，會面臨以下困難：

1.承認簽證范圍受到一定限制

截至2020年底，我國已與27個國家（地區(qū)）簽署互相承認或單方承認中國海員適任證書協(xié)議（見表1），對我國海員開拓海外就業(yè)市場、促進海員隊伍走出去起到了積極作用。但是按照“20規(guī)則”規(guī)定，船員須持有與我國簽署船員證書互認協(xié)議的締約國所簽發(fā)的船員證書，方可向我國申請承認簽證。目前與我國簽訂互認協(xié)議的國家僅有8個，而且大都是海員需求國家，海員難以輸出，且工資待遇并不比我國低，航運公司想從降低人力資源成本角度雇用外國籍船員的目的難以實現(xiàn)，而海員資源豐富的其他國家，我國又難以與其簽訂船員證書互認協(xié)議。

2.獲取管理級船員承認簽證的法規(guī)培訓和考核標準不明確

按照“20規(guī)則”規(guī)定，申請簽發(fā)船長、大副、輪機長、大管輪適任證書承認簽證前，申請人還應(yīng)當參加與申請職務(wù)相應(yīng)的海上交通安全、環(huán)境保護等方面的培訓，并經(jīng)海事管理機構(gòu)考核合格。目前，現(xiàn)有船員培訓大綱中涉及海上交通安全、環(huán)境保護的內(nèi)容較多且分散在不同職務(wù)培訓大綱中，海事管理機構(gòu)尚未對外公布專門法規(guī)培訓大綱，如何針對性培訓、哪些機構(gòu)可以開展培訓尚不清楚，如申請人數(shù)較少，培訓組織也難以開展。對于海事管理機構(gòu)考核，采用考核語言如果是中文，對外國人來說也是一大挑戰(zhàn)，獲取承認簽證面臨語言難題。因此，即使是簽訂了互認協(xié)議的其他國家船員，包括中國人持有外國主管機關(guān)簽發(fā)的適任證書，對如何完成培訓和通過考核，在操作上也存在較多問題。

3.獲得外國人來華工作許可難度較大

我國現(xiàn)行法律法規(guī)對外國人來華工作管理較為嚴格，對工作簽證采取了“鼓勵高端、控制一般、限制低端”的原則。按照《外國人來華工作分類標準（試行）》， A類為我國經(jīng)濟社會發(fā)展急需的科學家、科技領(lǐng)軍人才、國際企業(yè)家、專門特殊人才等“高精尖缺”外國高端人才，B類為持有國際通用職業(yè)技能資格證書或急需緊缺的技能型人才，C類人才為滿足國內(nèi)勞動力市場需求、符合國家政策規(guī)定的其他外國人員。從分類標準來看，持有適任證書的船員似乎滿足B類技能型人才，但是船員職業(yè)又未被納入外國人來華工作指導目錄和崗位需求之中，難以確定為B類，按照C類人才又不符合國家相關(guān)政策，難以參照C類中實施配額制管理的人員如遠洋捕撈等特殊領(lǐng)域工作的外國人辦理來華工作許可。因此，無論是不需要取得承認簽證的外國普通船員，還是需要承認簽證的船長和高級船員，都難以取得外國人來華工作許可，而現(xiàn)有中國籍船舶任職船員中沒有外國人也證明了其工作許可不容易取得。

表1 與我國簽署海員適任證書互認或單邊承認協(xié)議的國家（地區(qū)）名單

五、便利中國船舶雇用外國籍船員的建議

1.進一步明確培訓和考核標準

為解決“20規(guī)則”所要求的海上交通安全、環(huán)境保護等方面的培訓問題，海事管理機構(gòu)應(yīng)公布具體的培訓大綱，明確考核的具體要求，包括什么培訓機構(gòu)可以承擔相應(yīng)培訓，如何申請考核，考核的語言、形式以及收費標準等內(nèi)容，這樣不但能夠明確外國籍船員申請程序和要求，而且可以滿足持有其他締約國主管機關(guān)簽發(fā)的適任證書的中國人申請國內(nèi)承認簽證的需求。

2.適時擴大適任證書互認范圍

目前與我國簽訂互認協(xié)議的國家只有8個。從行業(yè)管理角度來說，雇用外國籍船員到中國籍船舶上任職，應(yīng)充分考慮到我國國內(nèi)船員隊伍現(xiàn)狀，以及引進外國籍船員的目的。海事主管機關(guān)在與其他締約國主管機關(guān)簽訂適任證書互認協(xié)議時，應(yīng)考慮到協(xié)議有利于加強兩國在海上交通安全、海上保安與防止船舶污染等海事領(lǐng)域的合作，促進我國海員外派隊伍走出去，以及外國高素質(zhì)船員引進來。在此基礎(chǔ)上，加強船員隊伍調(diào)研，在保護我國船員就業(yè)權(quán)益的同時，對需要鼓勵和扶持的如國際郵輪產(chǎn)業(yè)等，適時有針對性地擴大適任證書互認國家范圍。

3.海事主管機關(guān)與人社部門共同推動解決就業(yè)許可

按照《船員條例》第20條規(guī)定，用人單位獲得承認簽證后，再到本單位所在地區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市勞動行政部門申請辦理中華人民共和國外國人就業(yè)許可證。勞動行政部門根據(jù)國家海事管理機構(gòu)的意見和勞動力市場的需求狀況進行核準，并在核準后向用人單位簽發(fā)許可證書。建議海事主管機關(guān)研究出臺產(chǎn)業(yè)扶持政策，特別是針對國際郵輪、特殊船舶人才需求，包括配合中資方便旗回歸等方面?？沙浞纸梃b勞動保障行政部門1998年授權(quán)中國海洋石油總公司負責辦理從事海上石油作業(yè)、不需登陸、有特殊技能的外籍勞務(wù)人員的就業(yè)手續(xù)并實施對此類人員的勞動管理職能的做法，有條件、針對性地出臺相關(guān)政策，協(xié)調(diào)人社部門解決就業(yè)許可問題。

六、結(jié)語

盡管我國是船員大國，人力資源豐富，但從長遠來看，未來中國籍船舶雇用外籍船員的需求勢必會越來越迫切，特別是雇用有經(jīng)驗的外國特殊船舶高素質(zhì)船員，以促進我國郵輪、特殊船舶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而雇用外國籍船員除了面臨承認簽證和就業(yè)許可入口關(guān)難題外，還存在培訓和考核標準不明確等問題，需要利益相關(guān)方及早加強研究，從行業(yè)政策、就業(yè)管理等方面提出改進措施。