湖北省高精度行政區(qū)域界線測(cè)繪的技術(shù)方法

李 亞，譚 磊，李 崢

（1.湖北省國土測(cè)繪院，湖北 武漢 430010）

行政區(qū)域界線是指由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的行政區(qū)域毗鄰的各有關(guān)人民政府行使行政區(qū)域管轄權(quán)的分界線。行政區(qū)域界線數(shù)據(jù)屬于特殊的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，在民政、自然資源、交通、水利等各個(gè)部門都有著非常廣泛、不可替代的應(yīng)用[1]。1995年底，為了從根本上解決邊界爭(zhēng)議問題，國務(wù)院部署了全國勘界工作，歷時(shí)5 a完成了全國省、縣兩級(jí)陸地行政區(qū)域界線勘定任務(wù)。近年來，隨著信息化時(shí)代的快速發(fā)展，對(duì)于多尺度、高精度的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)應(yīng)用需求越來越廣泛，既有的1∶50 000比例尺行政區(qū)域界線已無法滿足政府精細(xì)化、精準(zhǔn)化、信息化管理的需求。為此，湖北省人民政府決定于2019年1月-2021年12月開展全省1∶10 000比例尺行政區(qū)域界線測(cè)繪（以下簡稱1∶10 000比例尺界線測(cè)繪）工作[2]。本文基于全省1∶10 000比例尺界線測(cè)繪工作實(shí)施方案、技術(shù)規(guī)范的探討和制定，以及全省勘界試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)論述了湖北省1∶10 000比例尺界線測(cè)繪的技術(shù)方法與實(shí)現(xiàn)過程。

1 1∶10 000比例尺界線測(cè)繪的內(nèi)容和意義

全省1∶10 000比例尺界線測(cè)繪工作不是重新調(diào)整行政區(qū)劃，而是以行政區(qū)域管轄現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，依據(jù)相關(guān)法律和規(guī)范，充分利用國土調(diào)查、地名普查、林業(yè)普查等成果，基于精度優(yōu)于1 m分辨率的遙感影像，采用測(cè)繪、地理信息等技術(shù)，全面核實(shí)村級(jí)管理線、勘定鄉(xiāng)級(jí)界線、細(xì)化縣級(jí)以上界線，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)界線精準(zhǔn)落地，形成全省1∶10 000比例尺界線“一張網(wǎng)”，消除因界線不清引發(fā)的邊界隱患，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，提升界線現(xiàn)代化管理和服務(wù)水平[3]。

2 1∶10 000比例尺界線測(cè)繪技術(shù)流程

全省1∶10 000比例尺界線測(cè)繪以遙感影像為底圖，以1∶50 000比例尺縣級(jí)行政區(qū)域界線、國土部門的權(quán)屬界線為基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等成果為參考，制作村級(jí)工作用圖；再利用3S技術(shù)以及內(nèi)業(yè)比對(duì)分析與外業(yè)核實(shí)相結(jié)合的方法，分析確認(rèn)村級(jí)管理線的位置；然后在核實(shí)村級(jí)管理線的基礎(chǔ)上，勘定鄉(xiāng)級(jí)界線，細(xì)化縣級(jí)以上界線；最后建立1∶10 000比例尺界線數(shù)據(jù)庫，經(jīng)省級(jí)驗(yàn)收合格后，由縣級(jí)人民政府逐級(jí)上報(bào)省政府審批。其技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 1∶10 000比例尺界線測(cè)繪的技術(shù)流程圖

3 1∶10 000比例尺界線測(cè)繪的關(guān)鍵技術(shù)

3.1 工作用圖制作

以全省統(tǒng)一下發(fā)的遙感影像為底圖，標(biāo)繪1∶50 000縣級(jí)行政區(qū)域界線、權(quán)屬界線等參考界線數(shù)據(jù)以及地名普查數(shù)據(jù)，形成勘界工作用圖。根據(jù)已有協(xié)議書中的走向說明，將界線調(diào)整到所依托的地物上。經(jīng)過內(nèi)業(yè)比對(duì)分析，對(duì)幾種參考界線走向不一致、界線明顯切割地物或明顯不合理的地方進(jìn)行標(biāo)注，待指界時(shí)重點(diǎn)核實(shí)確認(rèn)。

3.2 村級(jí)管理線核實(shí)

鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織各村集中核實(shí)村級(jí)管理線。指界代表對(duì)工作用圖上已有界線無異議的，現(xiàn)場(chǎng)在工作用圖上簽字蓋章；對(duì)圖上已有界線有異議的，現(xiàn)場(chǎng)指出，界線雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致的，由技術(shù)人員在工作用圖上重新標(biāo)繪，界線雙方未達(dá)成一致或圖上界線判讀不清楚的，應(yīng)實(shí)地指界。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘、指認(rèn)后雙方一致認(rèn)定的界線，由技術(shù)人員重新標(biāo)繪在工作用圖上。界線圖解坐標(biāo)測(cè)量中誤差不大于圖上±0.5 mm，最大誤差不超過兩倍中誤差。界線實(shí)地測(cè)量相對(duì)鄰近地物距離中誤差，平地、丘陵地不大于2.5 m，山地、高山地不大于3.75 m，最大誤差不超過兩倍中誤差。

核實(shí)村級(jí)管理線時(shí)，同時(shí)需核實(shí)工作用圖上標(biāo)注的重要地名，并對(duì)界線兩側(cè)的地名進(jìn)行更新。

3.3 鄉(xiāng)級(jí)界線勘定

縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)級(jí)界線需實(shí)現(xiàn)全覆蓋，轄區(qū)內(nèi)有公共水域的，鄉(xiāng)級(jí)界線一定要延伸至公共水域；轄區(qū)內(nèi)的開發(fā)區(qū)、林場(chǎng)、管理區(qū)等，均需將其劃歸到原所屬鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)內(nèi)。從核實(shí)確認(rèn)后的村級(jí)管理線中提取鄉(xiāng)級(jí)界線，制作鄉(xiāng)級(jí)界線工作用圖。由鄉(xiāng)級(jí)人民政府組織鄉(xiāng)級(jí)指界代表根據(jù)村級(jí)管理線核實(shí)情況，核實(shí)鄉(xiāng)級(jí)界線。在確認(rèn)界線時(shí)，應(yīng)征求自然資源、林業(yè)、水利等相關(guān)部門意見，盡量做到行政區(qū)域界線和權(quán)屬界線相一致。

3.4 邊界爭(zhēng)議處理

邊界爭(zhēng)議發(fā)生后，由爭(zhēng)議雙方人民政府從實(shí)際情況出發(fā)，按照有關(guān)法律規(guī)定的處理程序，運(yùn)用協(xié)商、行政等手段，解決邊界爭(zhēng)議。爭(zhēng)議雙方人民政府達(dá)成的邊界協(xié)議或爭(zhēng)議雙方的上級(jí)人民政府解決邊界爭(zhēng)議的決定生效后，由爭(zhēng)議雙方人民政府聯(lián)合實(shí)地勘界，并標(biāo)繪在1∶10 000或更大比例尺的界線工作用圖上。解決邊界爭(zhēng)議時(shí)，凡涉及村（社區(qū)）隸屬關(guān)系變更的，必須按照行政區(qū)劃變更的程序辦理。

3.5 界樁與邊界點(diǎn)設(shè)置

邊界點(diǎn)分為設(shè)置界樁的邊界點(diǎn)和不設(shè)置界樁的邊界點(diǎn)[4]。雙方根據(jù)界線走向情況以及邊界點(diǎn)和界樁點(diǎn)位置選定原則，首先在工作用圖上預(yù)設(shè)邊界點(diǎn)和界樁點(diǎn)，設(shè)置鄉(xiāng)級(jí)界樁的數(shù)量由雙方視情況共同確定，以盡量少設(shè)或不設(shè)為原則；再埋設(shè)界樁，實(shí)地測(cè)量界樁點(diǎn)的坐標(biāo)和高程，并填寫界樁登記表和成果表。界樁點(diǎn)實(shí)地測(cè)量精度要求如表1所示。

表1 界樁點(diǎn)測(cè)量精度/m

3.6 鄉(xiāng)級(jí)界線協(xié)議書簽訂

行政區(qū)域界線協(xié)議書是確定毗鄰行政區(qū)域界線走向和邊界關(guān)系的法律文件。協(xié)議書附圖是標(biāo)繪行政區(qū)域界線具體位置的圖件，與協(xié)議書具有同等的法律效力。協(xié)議書主要內(nèi)容包括勘界工作概括、重要問題處理結(jié)果、界線走向說明、界線的維護(hù)和管理等，其中界線走向說明是協(xié)議書的關(guān)鍵內(nèi)容，是對(duì)界線實(shí)地走向的詳細(xì)描述，必須做到文字、附圖、實(shí)地三者一致[5]。協(xié)議書附圖是由在遙感影像上標(biāo)繪協(xié)議確認(rèn)的鄉(xiāng)級(jí)界線以及更新后的地名數(shù)據(jù)制作而成的，再按照1∶10 000比例尺國家標(biāo)準(zhǔn)分幅輸出打印。雙方鄉(xiāng)級(jí)人民政府代表審核確認(rèn)鄉(xiāng)級(jí)界線協(xié)議書和附圖后，在協(xié)議書和附圖上簽字蓋章。

3.7 縣級(jí)以上界線細(xì)化

湖北省縣級(jí)以上界線成果資料形成于20世紀(jì)90年代的第一次全面勘界，由于當(dāng)時(shí)技術(shù)方法的限制，導(dǎo)致既有勘界成果位置精度低，界線信息描述與實(shí)際不符，地形圖比例尺小、現(xiàn)勢(shì)性差，在地物變化較大的地區(qū)已無法滿足管理工作的需要[6-7]。

縣級(jí)界線細(xì)化是將小比例尺的界線數(shù)據(jù)在高分辨率遙感影像上進(jìn)行大比例尺標(biāo)繪[8]，在分析已有界線成果以及界線雙方重新核實(shí)確認(rèn)的基礎(chǔ)上，解決了已有縣級(jí)界線成果中存在的文字、附圖、實(shí)地三者不一致的問題，形成了1∶10 000比例尺細(xì)化縣級(jí)界線（圖2）。市級(jí)界線細(xì)化的技術(shù)方法與縣級(jí)界線細(xì)化要求一致。由于本次1∶10 000比例尺界線測(cè)繪不是全國統(tǒng)一進(jìn)行的，因此省級(jí)界線細(xì)化只形成1∶10 000比例尺湖北省單方主張線。

圖2 縣級(jí)界線細(xì)化前后對(duì)比

3.8 1∶10 000比例尺界線測(cè)繪數(shù)據(jù)庫建立

以縣級(jí)為單位，將本次勘界形成的各級(jí)界線、界樁、邊界點(diǎn)矢量數(shù)據(jù)以及界線協(xié)議書、附圖、界樁登記表、界樁成果表等文本圖件成果導(dǎo)入湖北省勘界數(shù)據(jù)建庫與管理軟件，形成1∶10 000比例尺界線測(cè)繪數(shù)據(jù)庫，有效利用和保管勘界成果[9]。

4 典型問題處理

4.1 插花地

插花地是特定時(shí)期、特定歷史條件下，特定區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)在形成、發(fā)展和變遷過程中歸屬明確但經(jīng)界不正之地的總稱，包括飛地和犬牙之地兩種基本類型[10]。例如，武漢市武昌區(qū)石洞街道，實(shí)際位于江夏區(qū)，但其行政關(guān)系歸武昌區(qū)管轄，屬于飛地類型。本文針對(duì)該類問題制定相應(yīng)的解決方案，即飛地先由飛出方單方面調(diào)查確認(rèn)，再將界線成果交由飛入方核實(shí)，待達(dá)成一致意見后雙方簽字蓋章。

4.2 行政區(qū)域界線與權(quán)屬界線的關(guān)系

行政區(qū)域界線與權(quán)屬界線是在行政區(qū)域界線測(cè)繪中經(jīng)常遇到的兩個(gè)概念。行政區(qū)域界線明確的是行政區(qū)域管轄范圍，權(quán)屬界線明確的是資源的所有權(quán)和使用權(quán)。在勘定界線時(shí)，應(yīng)盡量保持行政區(qū)域界線與權(quán)屬界線的一致性[11]；但實(shí)際工作中，這兩條界線并不經(jīng)常完全一致。要解決該類問題，首先應(yīng)本著實(shí)事求是的原則確定行政區(qū)域界線，不能強(qiáng)制要求 “兩權(quán)統(tǒng)一”；其次由于比例尺原因造成的二者不能在圖上完全套合的，應(yīng)以二者中大比例尺的界線走向?yàn)闇?zhǔn)；最后對(duì)于長期越過“習(xí)慣線”的耕地、插花地等，應(yīng)在協(xié)議書中明確其權(quán)屬和管理仍維持勘界前的現(xiàn)狀不變。

4.3 村級(jí)管理線“穿墻切路”

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，集體土地征用于城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為普遍現(xiàn)象。拆遷后建設(shè)的大型廠房、建筑物等跨越幾個(gè)村，導(dǎo)致村級(jí)管理線在地圖上出現(xiàn)“穿墻切路”的現(xiàn)象，原有的村級(jí)管理線已不具有時(shí)效性，且容易造成責(zé)任不清、公共管理服務(wù)不到位等問題。通過征求自然資源、城建等部門意見，在與各村達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際管轄范圍，將原管理線沿道路、房屋邊線修改（圖3）。

圖3 村級(jí)管理線調(diào)整前后對(duì)比

4.4 林場(chǎng)的行政區(qū)劃歸屬

國有林場(chǎng)是我國林區(qū)的基本組織，一般是跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、縣（市、區(qū)），也有大型林場(chǎng)是跨市的。由于建林場(chǎng)的時(shí)間久遠(yuǎn)、資料缺失，導(dǎo)致林場(chǎng)的行政區(qū)劃劃分爭(zhēng)議問題較多。處理林場(chǎng)行政區(qū)劃歸屬問題時(shí)，對(duì)于涉及跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）的林場(chǎng)，除雙方有協(xié)議的外，以建林場(chǎng)前雙方的習(xí)慣界線為基礎(chǔ)確定界線（圖4）；若無建林場(chǎng)時(shí)的資料，則以確定自然資源權(quán)屬時(shí)核發(fā)的證書、成果資料等為依據(jù)，協(xié)同林業(yè)、自然資源等部門共同確定林場(chǎng)的行政區(qū)劃歸屬。

圖4 林場(chǎng)的行政區(qū)劃歸屬

5 結(jié) 語

本文重點(diǎn)對(duì)湖北省1∶10 000比例尺界線測(cè)繪工作的技術(shù)流程和關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行了研究，分析了勘界過程中存在的典型問題，并提供了相應(yīng)的解決方案。湖北省全面部署全省1∶10 000比例尺界線測(cè)繪工作，推動(dòng)形成全省5級(jí)界線矢量網(wǎng)，主動(dòng)融入智慧城市建設(shè)，為推進(jìn)湖北省高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的基礎(chǔ)支撐。同時(shí)，湖北省1∶10 000比例尺界線測(cè)繪工作的技術(shù)方法與經(jīng)驗(yàn)也將為其他省開展大比例尺勘界工作提供參考和借鑒。