根植中國土壤，推動PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)

該書由PPP理論界與實(shí)務(wù)界數(shù)十位專家共同撰寫，圍繞PPP模式的本質(zhì)、意義、發(fā)展、應(yīng)用、機(jī)遇和挑戰(zhàn)等進(jìn)行詳細(xì)闡釋，既有國際知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主芬恩·基德蘭德的理論研究，又有樓繼偉、史耀斌、鄒加怡、高培勇等相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)的政策解讀，還有孫祁祥、王守清、胡昊等高校知名專家的實(shí)務(wù)分析，可幫助廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)認(rèn)識PPP模式的內(nèi)涵和適用范圍，合理運(yùn)用PPP模式，切實(shí)提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。

PPP概念是一個舶來品，強(qiáng)調(diào)政府和私人資本在公共和準(zhǔn)公共領(lǐng)域的深度合作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域開展得比較多。事實(shí)上，我國關(guān)于PPP的具體實(shí)踐，早在20世紀(jì)八九十年代中期就已經(jīng)逐步出現(xiàn)。伴隨改革開放的不斷深化，PPP發(fā)展經(jīng)歷了從試點(diǎn)到普及，從引進(jìn)外資到利用內(nèi)資，從單一項(xiàng)目到片區(qū)綜合開發(fā)等多維度的嬗變。梳理我國PPP模式篳路藍(lán)縷、砥礪前行的發(fā)展脈絡(luò)，可大致劃分為探索、興盛和調(diào)整三個階段。

一、回顧我國PPP發(fā)展歷程

2014年以前，是PPP模式的探索階段。在這一階段，PPP項(xiàng)目主要以引資建設(shè)、特許經(jīng)營權(quán)管理及市場化運(yùn)營為主要特征，以滿足人民群眾對基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求為主要目的，一般采取BOT和TOT等合作方式。

2014年到2016年，是PPP模式的興盛時期。2013年年底召開了全國財(cái)政工作會議，期間做了有關(guān)PPP的專題報(bào)告，對PPP模式進(jìn)行了推介，會上強(qiáng)調(diào)了PPP模式不是簡單的政府融資手段，而是一種新的國家治理措施，是政府與市場高度融合的治理模式創(chuàng)新，有利于轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)政體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。之后，財(cái)政部會同各相關(guān)部門，按照黨中央國務(wù)院的決策部署，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情，初步建立起了統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的PPP市場。全國各地隨即開展了PPP模式的廣泛實(shí)踐，同時也推動了PPP理論體系的形成、深化和發(fā)展。在取得可喜成效的同時，也出現(xiàn)了重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善、政府支出責(zé)任固化等問題，引起了社會各界的密切關(guān)注。

2017年至今，是PPP模式的調(diào)整階段。針對PPP發(fā)展出現(xiàn)的問題，國家相繼出臺了一系列規(guī)范整頓措施，力度前所未有。在PPP監(jiān)管高頻化、去杠桿常態(tài)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量化的背景下，PPP項(xiàng)目退庫力度加大，行業(yè)風(fēng)險得到集中釋放。與此同時，PPP市場規(guī)模驟降，引發(fā)了社會各界的不同猜測和焦慮。

要消除這些困惑與糾結(jié)，需要重新審視推廣PPP的初心和現(xiàn)實(shí)做法，并對PPP的未來發(fā)展做一些深層次的構(gòu)想和謀劃。

二、繼續(xù)推動我國PPP高質(zhì)量發(fā)展的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)波動加劇，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，特別是地方隱性債務(wù)風(fēng)險、財(cái)政風(fēng)險日益突出。穩(wěn)步推動PPP行業(yè)發(fā)展是我國有效應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的必然選擇。要按照“盡力而為、量力而行”的原則和績效財(cái)政導(dǎo)向，為PPP模式提供更加廣闊的發(fā)展空間和應(yīng)用場景，進(jìn)一步加大高質(zhì)量公共服務(wù)的供給力度。具體來講，應(yīng)扎根中國的現(xiàn)實(shí)土壤，以更加廣闊的視野，更加務(wù)實(shí)的舉措，努力推進(jìn)PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）加快推動PPP立法及相關(guān)規(guī)則改革

PPP立法的根本目標(biāo)就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府和社會資本的行為、風(fēng)險及收益更可預(yù)期。針對PPP項(xiàng)目績效評價、財(cái)政承擔(dān)能力論證、物有所值評價、項(xiàng)目信息披露等方面制訂相應(yīng)的規(guī)范性指引，確保工作有章可循、規(guī)范透明。針對PPP模式在我國具體實(shí)踐中形成的新做法、新業(yè)態(tài)，應(yīng)及時修訂完善相關(guān)的政策規(guī)定，盡量避免不合時宜的政策無意識地抑制實(shí)踐創(chuàng)新的積極性。

（二）積極把握新型城鎮(zhèn)化帶來的歷史性機(jī)遇

我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，若按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率僅為43%，還有巨大的成長空間，但靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。我國一些地區(qū)大膽創(chuàng)新，積極實(shí)踐，探索出了“開發(fā)性PPP”這一新型的政府和社會資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵相容的問題。與基于單個項(xiàng)目的傳統(tǒng)PPP模式不同，開發(fā)性PPP是基于片區(qū)整體開發(fā)運(yùn)營的新型政社合作模式，社會資本負(fù)責(zé)提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、招商引資和城市運(yùn)營等綜合服務(wù)，投資回報(bào)在地方新增財(cái)政收入的一定比例限額內(nèi)與實(shí)際績效掛鉤。

（三）全社會都要加強(qiáng)法制意識，特別是政府要帶頭遵守契約

PPP模式，是將第一個P（Public公共部分），第二個P（Private廣義的私人部分，也可稱作社會主體）雙方的權(quán)利和責(zé)任，通過第三個P（Partnerships合作協(xié)議），用契約確定下來。第三個P最為重要，要考慮到前兩個P各自可能承擔(dān)的風(fēng)險，合作協(xié)議會把控制風(fēng)險的責(zé)任確定下來；要確定雙方的監(jiān)督責(zé)任，公共部門要監(jiān)督社會主體的建設(shè)、運(yùn)營質(zhì)量，社會主體對公共部門應(yīng)盡的責(zé)任不到位，要有監(jiān)督甚至訴訟渠道；要激勵社會資本穩(wěn)定運(yùn)營并推動其技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，以提高運(yùn)營質(zhì)量，當(dāng)然這兩者結(jié)合好并不容易；要考慮到建設(shè)和運(yùn)營過程中可能發(fā)生的場景變化，從而要包括常規(guī)條款和替代條款。

PPP條款確定之后，雙方都要嚴(yán)格遵守，特別是政府要帶頭履約。如果出現(xiàn)風(fēng)險事件，雙方要共同處理，按協(xié)議明確的主要責(zé)任方要做積極處理，另一方加以配合。雙方及時共同向社會披露，正確引導(dǎo)輿論。特別是當(dāng)前全社會法制意識不足，會出現(xiàn)新媒體借題發(fā)揮，將問題任意放大的情況。積極快速引導(dǎo)，有利于解決問題，更有利于培育全社會法制意識。

（四）要適應(yīng)中國國情，擴(kuò)充思路，運(yùn)用不同的PPP模式

PPP并非只有一種模式，各種模式也難說哪種最好，重要的是適合國情和各自的實(shí)際。前面已經(jīng)列舉了片區(qū)整體開發(fā)運(yùn)營的模式，在一些地方可能適用。而在另一些地方，TOT模式并不見得不好。在綠地和棕地開發(fā)階段，征地拆遷難，環(huán)境治理難，甚至在成為熟地之后的建設(shè)過程中，政府多部門監(jiān)管上的不一致，這些問題都是社會資本很難解決的。政府建成項(xiàng)目，以TOT模式轉(zhuǎn)移給社會資本，可以較快回收資金，也節(jié)省了經(jīng)營成本。當(dāng)然在政府建設(shè)階段，要考慮好轉(zhuǎn)移運(yùn)營的需要，雙方協(xié)議的要點(diǎn)仍要符合PPP的原則。

還比如，公共或準(zhǔn)公共項(xiàng)目收益率不足以吸引社會資金進(jìn)入，可以綁定相關(guān)商業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營，以提高收益率。例如，中國香港地鐵和日本國鐵私有化之后，都將部分上蓋資產(chǎn)交由地鐵運(yùn)營公司管理。政府和運(yùn)營公司按約定的合同對票價調(diào)整做出管制。還有的境外城市，將街心花園連同商業(yè)設(shè)施共同委托私人機(jī)構(gòu)管理，而且不給予補(bǔ)貼。這些在大概念上都屬于PPP。

（五）著力拉通PPP產(chǎn)業(yè)的價值鏈條

一方面，要鼓勵發(fā)展相關(guān)金融服務(wù)?，F(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)仍習(xí)慣傳統(tǒng)的思維范式，基于政府信用或?qū)嵨飺?dān)保進(jìn)行融資放貸，導(dǎo)致一些本來現(xiàn)金流順暢的PPP項(xiàng)目產(chǎn)生額外成本甚至財(cái)務(wù)風(fēng)險。另外，我國金融服務(wù)表現(xiàn)出覆蓋面不足、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、服務(wù)效率較低等問題，需要著力推動金融產(chǎn)品與服務(wù)方式的創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)與PPP發(fā)展相適用的金融服務(wù)能力建設(shè)。另一方面，積極推動PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。為解決PPP項(xiàng)目合作周期長和融資周期相對較短的矛盾，可根據(jù)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化所需條件，建立完善的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估和信用評級機(jī)制，分類推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化，并大力發(fā)展規(guī)范的PPP資產(chǎn)交易市場平臺，為提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的流動性創(chuàng)造條件并提供更加公平合理的定價機(jī)制，從而進(jìn)一步穩(wěn)定社會資本對PPP項(xiàng)目未來收益的良好預(yù)期。

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展如果缺乏理論支撐和政策指引，往往難以行穩(wěn)致遠(yuǎn)，政府和社會資本合作同樣如此。由于我們之前的理論準(zhǔn)備不夠充分、政策體系不夠完備、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，PPP事業(yè)在中國的發(fā)展出現(xiàn)了一定波折。但從歷史的邏輯來看，這未必是一件壞事。各領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者應(yīng)當(dāng)更好地統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，凝聚起推動中國PPP事業(yè)蓬勃發(fā)展的強(qiáng)大合力。