師范生公費教育制度變革：歷程、挑戰(zhàn)與展望*

魏心玙

（重慶師范大學 教育科學學院，重慶 400030）

師范教育作為教師教育體系的重要組成部分，一直以來都是我國振興教師教育、提升教師隊伍質(zhì)量的重要抓手；而師范生公費教育制度作為我國支持師范教育、提振教師教育質(zhì)量的重要舉措，盡管在不同時期有不同表現(xiàn)形式，但都對我國振興教師教育發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。有鑒于此，筆者從歷史制度主義視角出發(fā)，梳理我國建國70余年來師范生公費教育制度發(fā)展歷程，反思師范生公費教育制度發(fā)展的基本邏輯，展望新時期師范生公費教育制度的未來發(fā)展，這對我國深化新時代教師隊伍建設(shè)改革，尤其對創(chuàng)新師范生公費教育制度實踐，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

一、師范生公費教育制度歷史沿革

我國師范生公費教育制度在不同歷史時期具有不同的階段性特征，基于階段性特征，至少可把新中國成立以來的師范生公費教育制度分為五個發(fā)展階段。

（一）奠基期：師范教育事業(yè)緩步前行，相關(guān)配套制度簡明單一

從新中國成立至1977年，隨著各級各類教育事業(yè)的發(fā)展，我國師范教育制度也在緩慢發(fā)展，相關(guān)配套制度得以建立，師范教育制度處于“奠定期”。新中國初期的教育制度仿效了“蘇聯(lián)模式”，這種模式的師范教育免費的特點也得到了借鑒，其推動了我國師范教育進入了嶄新發(fā)展階段。這個階段的師范生公費教育制度具有四個特點：一是出現(xiàn)了師范生公費教育方面的基本政策。如規(guī)定“師范學校學生一律享受人民助學金”[1]；規(guī)定“高等師范學校學生，一律享受人民助學金”[2]等。二是采用了“封閉式師范教育”模式，師范院校成為培養(yǎng)教師的唯一渠道。三是確立了師范教育的地位。如第一次全國師范教育會議明確了當時師范教育的工作方針，即“要辦好正規(guī)師范學校，樹立師范教育必要的標準”[3]；將高等師范院校均改為獨立設(shè)置，截至1953年10月，全國獨立設(shè)置的高等師范學校由最初的17所增長為31所[4]。四是形成了師范生公費教育核心制度的配套制度。如招生制度規(guī)定在全國東北、華北、華東、中南、西南、西北六大行政區(qū)內(nèi)統(tǒng)一招生；就業(yè)制度規(guī)定“師范學校畢業(yè)生，至少服務(wù)教育工作三年”[5]，規(guī)定“高等師范學校畢業(yè)生，由人民政府教育部門分配工作”[6]。

（二）發(fā)展期：師范教育工作長足進步，相關(guān)配套制度調(diào)整充實

從1978年至1996年，隨著高考制度的恢復(fù)，我國高等師范教育獲得較快發(fā)展，師范教育相關(guān)制度也得以健全與完善，師范教育制度進入快速“發(fā)展期”。這個階段的師范生公費教育制度有以下四個特點：一是恢復(fù)與發(fā)展了師范生公費教育方面的基本政策。如規(guī)定高師學生享受助學金加獎學金[7]；規(guī)定師范院校學生人民助學金制度變?yōu)閷I(yè)獎學金制度[8]。二是延續(xù)了“封閉式師范教育”模式，恢復(fù)和新建高等師范院校，并大幅度擴大中小學師資總體培養(yǎng)規(guī)模。三是確立了師范教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。如鄧小平提出要辦好師范學校，使教師有穩(wěn)定的來源[9]；第五次全國師范教育工作會議指出：“必須把師范教育作為發(fā)展教育事業(yè)的戰(zhàn)略措施”。四是改良了相關(guān)配套制度。如招生制度規(guī)定調(diào)整為國家計劃、委托培養(yǎng)和收費培養(yǎng)三種招生形式，同時為提高師范生源質(zhì)量，有的師范院校試行了單獨提前招生、單獨錄取的招生辦法[10]；就業(yè)制度實行少數(shù)“安排就業(yè)”，多數(shù)“自主擇業(yè)”的方式[11]。

（三）斷裂期：師范教育領(lǐng)域深刻變革，相應(yīng)配套制度因時而易

1997—2006年，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，教育資源的配置方式由計劃向市場轉(zhuǎn)變，我國師范生公費教育制度遭遇重大變革，師范教育領(lǐng)域出現(xiàn)市場化特征，師范教育制度進入“斷裂期”。這個階段的師范生公費教育制度呈現(xiàn)四個新變化：一是明確了允許高師院校收費的政策。如規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府在必要時可對享受國家專業(yè)獎學金的學生收取部分或全部費用[12]。二是形成了“開放式教師教育”模式。即“以現(xiàn)有師范院校為主體、其他高校共同參與、培養(yǎng)培訓相銜接的開放教師教育體系[13]”，拓寬了師范教育的“廣度”。如在2004年，開展師范教育的高校有400多所，非師范院校占280多所，其培養(yǎng)的師范生占到師范生總數(shù)的三分之一[14]。三是創(chuàng)新了師范教育的時代意義。如以“教師教育”替代了長期使用的“師范教育”[15]概念，指明了師范教育的進步方向。四是形成了與師范生收費教育制度相適應(yīng)的配套制度。如招生制度規(guī)定我國高等學校統(tǒng)一實行招生并軌；就業(yè)制度規(guī)定師范生畢業(yè)后能不受限制、自由就業(yè)。

（四）探新期：師范教育實踐穩(wěn)中有進，相應(yīng)配套制度初成體系

2007—2017年，我國師范生公費教育實踐從試點到推廣，呈現(xiàn)出漸進式發(fā)展，師范教育制度進入“探新期”。此階段的師范生公費教育制度有四個方面的新發(fā)展：一是師范生公費教育的傳統(tǒng)以“先試點，后推廣”的形式回歸。如規(guī)定教育部直屬師范大學師范生免除學費與住宿費，并補助生活費[16]；鼓勵支持地方結(jié)合實際實施師范生公費教育政策，上海、江蘇、湖北、四川等地在部分師范院校開展師范生公費教育試點。二是教師教育呈現(xiàn)終身化發(fā)展趨勢，如規(guī)定公費師范畢業(yè)生可在職攻讀教育碩士專業(yè)學位[17]等，延伸了教師教育的“長度”。三是師范教育的地位得到提升。如提出“加強教師教育改革和發(fā)展，開展師范生免費教育的試點，引導各地建立鼓勵優(yōu)秀人才當教師的新機制”[18]。四是相關(guān)的招生、培養(yǎng)與就業(yè)政策得到調(diào)整與完善。如招生方式由最初的“實行提前批次錄取”[19]到增加“自主招生”方式[20]；最初的培養(yǎng)政策中規(guī)定公費師范生在入學后只能在各師范專業(yè)之中調(diào)換專業(yè)[21]，調(diào)整后政策規(guī)定免費師范生與非師范專業(yè)學生可在一定條件下調(diào)出或調(diào)入師范專業(yè)[22]；就業(yè)制度規(guī)定任教服務(wù)期為10年，到城鎮(zhèn)學校工作的公費師范畢業(yè)生的農(nóng)村學校任教服務(wù)期為二年[23]。

（五）深化期：公費師范教育價值升華，相關(guān)配套制度具化完善

2018年至今，我國師范生公費教育制度得到改革創(chuàng)新，在全面深化教師隊伍建設(shè)改革的時代背景下，師范教育被賦予了新的使命，師范教育制度進入“深化期”。此階段的師范生公費教育制度表現(xiàn)出四個方面的新發(fā)展：一是師范生公費教育的實行范圍擴大。如繼續(xù)積極推進地方開展師范生公費教育工作等。二是教師教育的內(nèi)涵得到了豐富，挖掘了教師教育的“深度”。如將“師范生免費教育”調(diào)整為“師范生公費教育”[24]；將政策目標深化為吸引優(yōu)秀人才從教，培養(yǎng)“四有”好教師等。三是師范教育的地位得到了進一步強化。如提出“建立以師范院校為主體、高水平非師范院校參與的中國特色師范教育體系”[25]；保障和提高教師的地位待遇[26]；鼓勵高水平綜合性大學成立教師教育學院，設(shè)立師范類專業(yè)[27]等。四是招生、就業(yè)等配套制度得到了進一步完善。如招生方面體現(xiàn)在“鼓勵部分辦學條件好、教學質(zhì)量高的院校的師范專業(yè)實行提前批次錄取或采取入校后二次選拔方式”[28]；就業(yè)方面體現(xiàn)在將任教服務(wù)期限縮短為6年，將農(nóng)村中小學任教服務(wù)期調(diào)整為1年[29]，同時制定符合教育行業(yè)特點的教師招聘辦法，暢通優(yōu)秀師范畢業(yè)生就業(yè)渠道[30]等。

二、師范生公費教育制度變遷的動力機制

我國師范生公費教育制度在各階段的發(fā)展受宏觀社會背景、利益主體追求、師范教育內(nèi)需的牽引。

（一）宏觀社會環(huán)境：由強調(diào)速度規(guī)模到效率質(zhì)量并重

隨著我國經(jīng)濟、政治的快速發(fā)展，我國社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化，“質(zhì)”的重要性逐漸突出。新中國成立初，我國經(jīng)濟發(fā)展落后，各項事業(yè)百廢待興，增加數(shù)量與擴大規(guī)模是各項工作的首要目標。此時我國的基礎(chǔ)教育極度落后，急需補充大量師資來普及基礎(chǔ)教育，于是政府采取師范生公費就讀的政策鼓勵學生就讀，以期迅速充實教師隊伍。而后隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國經(jīng)濟加速發(fā)展，經(jīng)濟領(lǐng)域的“成本—分擔”原則影響到了教育事業(yè)，師范教育的“公費”傳統(tǒng)逐漸被打破。而在“效率優(yōu)先，兼顧質(zhì)量”理念的盛行下，師范教育的質(zhì)量卻難以得到兼顧；與此同時，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的空前發(fā)展，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展的顯著差距引發(fā)了教育發(fā)展的不平衡，這直接影響了政府對師范教育質(zhì)量的反思與后期師范教育“公費”傳統(tǒng)的回歸。現(xiàn)階段，隨著全面深化改革的推進，黨的十九大報告指出我國經(jīng)濟由高速度增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展。這表明我國各領(lǐng)域已進入追求內(nèi)涵式發(fā)展的新征程，公費師范教育領(lǐng)域也不例外。

（二）利益主體因素：由單一主體控制到多元主體參與

政府、高校與社會三者之間的互動是推動師范生公費教育制度變革的內(nèi)在動力，多元主體格局逐漸形成。新中國成立初，我國實行的計劃經(jīng)濟體制決定了政府完全掌控師范教育的發(fā)展，招生、培養(yǎng)與就業(yè)都由政府統(tǒng)一管理，師范生只能由師范院校進行培養(yǎng)。而師范院校也適應(yīng)這種政府主導型制度供給，缺乏追求自身發(fā)展的動力。改革開放后，我國社會環(huán)境越發(fā)寬容，政府職能逐步發(fā)生變化，政府權(quán)力出現(xiàn)了幾次不同程度的下放，有關(guān)高校辦學自主權(quán)的政策出臺，高校作為辦學主體的實體地位得以彰顯。由此，高校辦學活力得到提高，非師范院校也可以培養(yǎng)師范生，師范生就業(yè)的方式由國家計劃安排逐步演變?yōu)樽杂删蜆I(yè)。而市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展證實了社會力量的不可忽視，社會的發(fā)展對師范專業(yè)的人才培養(yǎng)目標提出了新要求，其與培養(yǎng)高校的聯(lián)系愈發(fā)緊密，師范教育更加開放化、市場化?，F(xiàn)階段，公費師范生的培養(yǎng)已大致形成培養(yǎng)高校、地方政府與中小學的協(xié)同培養(yǎng)模式，三者共同參與到師范生公費教育的各個環(huán)節(jié)。

（三）教育自身發(fā)展：由滿足社會需求到關(guān)注自我提升

除外部因素以外，師范教育自身的發(fā)展是影響制度變革的內(nèi)部因素。新中國成立初，我國師范教育發(fā)展滯后，由國家計劃與振興師范教育勢在必行。此時師范院校與在校學生數(shù)量貧乏，軟硬件支撐均不適應(yīng)培養(yǎng)教師的要求，但為發(fā)展當時極度落后的基礎(chǔ)教育，師范教育只能先規(guī)模培養(yǎng)師資，所以這一時期的師范生公費教育實則是為滿足社會需求的“被動”式發(fā)展。而后隨著師范教育體系化、專業(yè)化發(fā)展，師范教育在適應(yīng)外部向它提出的需求的同時，也開始回歸師范教育本身的價值，師范生公費教育制度的內(nèi)涵得到豐富，例如將政策中的“免費”二字改為“公費”、放寬對公費師范生權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定等，都反映了其以人為本的理念?，F(xiàn)階段隨著教師隊伍建設(shè)改革的逐步深化、振興教師教育計劃的逐步推進，師范生公費教育政策的指導思想中指出要遵循教育規(guī)律和教師成長發(fā)展規(guī)律，更加顯示出由“外”向“內(nèi)”的發(fā)展趨勢，發(fā)展師范生公費教育不再單單是源于外部需求，更多的是依靠師范教育發(fā)展的內(nèi)在動力。

三、新時期師范生公費教育制度挑戰(zhàn)

新時期社會發(fā)展對師范生公費教育制度實踐帶來了新挑戰(zhàn)，至少體現(xiàn)在三個方面。

（一）制度文本實踐對于培養(yǎng)質(zhì)量的欠缺

師范生公費教育政策對于制度實踐具有指導作用，培養(yǎng)高校則是制度實踐的主要執(zhí)行者，現(xiàn)兩者難以充分滿足宏觀社會環(huán)境對教師教育實踐的高質(zhì)量要求。一是師范生公費教育政策文本對于培養(yǎng)質(zhì)量的規(guī)定不完善。盡管我國公費師范生教育政策不斷得到優(yōu)化，但經(jīng)過內(nèi)容對比，相關(guān)政策較偏重于完善公費師范生權(quán)利與義務(wù)，包括其招生、就業(yè)與退出等方面內(nèi)容，而對公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量的規(guī)定較為粗略，培養(yǎng)高校難以準確把握公費師范生培養(yǎng)標準。二是高校內(nèi)部對公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量的重視度不夠。近年來，尤其是在“雙一流”建設(shè)背景下，各高校都將科學研究作為增強自身競爭力的重要舉措，師范院校也不例外，由此教師也將主要精力放在科研上，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在很多部屬師范大學，給公費師范生上課的多為碩、博學生，進而反映出培養(yǎng)高校對公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量的不夠重視[31]。

（二）多元利益主體參與培養(yǎng)工作的不足

培養(yǎng)高校與社會力量作為影響師范生公費教育制度發(fā)展的重要主體，尚未充分發(fā)揮出兩方優(yōu)勢，難以增強制度活力。一是培養(yǎng)高校在實踐過程中存在短板。如2018年《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》中對部屬師范大學應(yīng)履行義務(wù)的規(guī)定相對模糊，多用“應(yīng)當”“可以”等建議式語言，由此模糊了部屬師范院校的培養(yǎng)責任[32]，影響其培養(yǎng)工作的落實；其次，調(diào)研發(fā)現(xiàn)由于地方師范院校實行師范生公費教育的時間不長，地方公費師范生較少，其實踐中存在的問題尚未全部顯露，地方政策完善空間較大[33]。二是地方中小學對公費師范生的需求沒有得到充分滿足。其問題根源在于公費師范生培養(yǎng)方案著重于理論知識的系統(tǒng)，實習等實踐環(huán)節(jié)略顯單薄，而實踐環(huán)節(jié)又與中小學息息相關(guān)，這在一定程度上反映了地方中小學與培養(yǎng)高校溝通不足的問題，最終造成教師專業(yè)技能與中小學需求不能充分匹配的現(xiàn)象。

（三）公費師范教育難顯內(nèi)在價值的困境

師范生公費教育制度的內(nèi)在價值有待強化。一是尊師重教的社會氛圍尚不濃厚。2007年師范生公費教育政策中即提及要進一步形成尊師重教的社會氛圍，而2018年的政策目標中也有相同表述，這說明該政策目標尚未達成，公費師范教育的實質(zhì)內(nèi)涵尚未深入人心。二是一些師范院校的“師范性”特色或有偏移。現(xiàn)如今許多師范院校都兼顧多學科發(fā)展，響應(yīng)國家“雙一流”建設(shè)的號召，追求成為綜合性、研究型的大學。部屬師范大學紛紛將“綜合性”加入辦學目標定位中，這就可能促使師范院校分散辦學資源[34]、模糊師范院校的辦學重點，強調(diào)適應(yīng)外部需求，卻難以回歸公費師范教育本身。

四、新時期師范生公費教育制度展望

新時期我國師范生公費教育制度的發(fā)展須順應(yīng)制度發(fā)展規(guī)律，直面挑戰(zhàn)，展望制度的未來發(fā)展。

（一）強化制度文本實踐對于培養(yǎng)質(zhì)量的關(guān)注

隨著我國宏觀環(huán)境對各級各類教育更高水平的追求，從制度文本和制度實踐兩方面緊抓師范生培養(yǎng)質(zhì)量更為重要。一是深化政策設(shè)計中關(guān)于公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量的規(guī)定。國家政策具有全局性、指導性的特點，應(yīng)在政策中細化公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定，包括培養(yǎng)標準、培養(yǎng)方式等，引導師范院校開展正確的培養(yǎng)工作。二是高校內(nèi)部提高對公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量的重視。首先，培養(yǎng)高校應(yīng)以“立德樹人”為導向，扭轉(zhuǎn)工具理性思維，回歸教育“育人”的本質(zhì)，在科學研究、學科建設(shè)與人才培養(yǎng)上找到平衡點；其次，鼓勵與監(jiān)督教授為本科生上課，將公費師范生的學習成績與執(zhí)教老師的考核評估結(jié)果關(guān)聯(lián)，建立教師利益與其教學水平掛鉤的獎懲制度，以此促進教師對公費師范生教學工作的重視，為公費師范生培養(yǎng)質(zhì)量提供保障。

（二）改進多元利益主體參與培養(yǎng)工作的不足

隨著高等教育辦學主體由單一變化為多元，以及地方師范院校逐步參與到公費師范生的培養(yǎng)工作行列中來，地方師范院校與社會更需要發(fā)揮出自己的獨特作用。一是彌補培養(yǎng)高校在實踐過程中的短板。如在政策中明確部屬師范院校在公費師范生培養(yǎng)工作中的義務(wù)，合理界定其權(quán)利與義務(wù)的邊界；各地對本地師范院校培養(yǎng)工作應(yīng)高度重視，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上合理確定培養(yǎng)規(guī)模、完善地方政策；二是滿足中小學對公費師范生的實際需求。如加強師范院校與中小學的溝通與合作，提高公費師范生培養(yǎng)過程中教學實踐的比重，創(chuàng)新多樣化的實踐教學方式，使公費師范生更加了解社會市場需求，強化公費師范生的專業(yè)技能[35]等。

（三）突破公費師范教育難顯內(nèi)在價值的困境

隨著新時代教師隊伍建設(shè)改革與教師教育振興計劃的發(fā)展，師范生公費教育制度必然更加強調(diào)師范教育的內(nèi)涵式發(fā)展、致力于做優(yōu)教師教育。一是進一步形成尊師重教的社會氛圍。這就需要通過提高教師待遇、保障教師權(quán)益及政府加強宣傳等舉措，提高教師的職業(yè)聲望和社會地位，創(chuàng)造積極的社會環(huán)境，回歸師范生公費教育制度的內(nèi)核。二是強化師范院校的“師范性”特色。師范院校適應(yīng)社會發(fā)展、響應(yīng)國家政策是合理的，但仍需堅守培養(yǎng)優(yōu)秀教師的重心。由此師范院校在兼顧多學科發(fā)展的同時，要堅持優(yōu)先發(fā)展師范教育的理念，理性定位辦學目標，合理分配學科資源，為師范生公費教育制度的實施提供有益環(huán)境。