融資擔(dān)保業(yè)監(jiān)管模式的構(gòu)建

胡舒揚

【摘要】融資擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管體制與其二元性行業(yè)結(jié)構(gòu)、二元性收益處置機制之間的矛盾， 制約了融資擔(dān)保業(yè)的發(fā)展， 因此必須貫徹落實國務(wù)院“分類監(jiān)管”的要求， 改革監(jiān)管體制， 創(chuàng)新監(jiān)管模式。 融資擔(dān)保業(yè)與銀行業(yè)的行業(yè)屬性、職能和業(yè)務(wù)范圍高度一致， 因而可以參照銀行業(yè)的管理經(jīng)驗， 構(gòu)建適應(yīng)融資擔(dān)保業(yè)發(fā)展的監(jiān)管模式， 即分類監(jiān)管模式。 其具體內(nèi)容是： 在區(qū)分行業(yè)屬性的基礎(chǔ)上， 對政策性融資擔(dān)保和商業(yè)性融資擔(dān)保實施不同的監(jiān)管政策; 在分類基礎(chǔ)上根據(jù)業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)模、資本充足率等指標(biāo)， 制定監(jiān)管指標(biāo)體系， 實施分級管理。 在分類監(jiān)管模式中， 區(qū)分兩類不同性質(zhì)的擔(dān)保機構(gòu)是基礎(chǔ)， 對不同層級的擔(dān)保機構(gòu)實施分級管理是主要辦法， 不同的量化指標(biāo)構(gòu)成監(jiān)管的主要工具。

【關(guān)鍵詞】融資擔(dān)保業(yè);分類監(jiān)管;政策性融資擔(dān)保;商業(yè)性融資擔(dān)保;二元結(jié)構(gòu)

【中圖分類號】 F832.5? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）05-0156-5

在我國， 由于政策性融資擔(dān)保與商業(yè)性融資擔(dān)保并存， 融資擔(dān)保業(yè)形成了二元性的行業(yè)結(jié)構(gòu); 與之相適應(yīng)， 形成了二元性的收益處置機制。 然而， 現(xiàn)行混合監(jiān)管體制和監(jiān)管模式難以適應(yīng)這種情況， 導(dǎo)致政策性融資擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展滯后， 而商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)受資金規(guī)模、經(jīng)營方式及管理模式等的限制， 作用也十分有限[1] 。 為此， 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國發(fā)[2015]43號）第十三條明確提出了創(chuàng)新監(jiān)管機制和手段、積極探索實施分類監(jiān)管、提高監(jiān)管有效性、堅決守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線等要求[2] 。 要落實國務(wù)院的這一要求， 就必須改革現(xiàn)行監(jiān)管體制， 創(chuàng)新監(jiān)管模式。 基于此， 本文針對融資擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管模式進行了探究。

一、混合監(jiān)管體制與融資擔(dān)保業(yè)二元結(jié)構(gòu)的矛盾

為了解決中小企業(yè)融資難、融資貴問題， 特別是為了解決融資擔(dān)保業(yè)服務(wù)新基建、服務(wù)經(jīng)濟雙循環(huán)問題， 國務(wù)院對融資擔(dān)保業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的要求[3] 。 中央政府一方面要求加快發(fā)展政策性融資擔(dān)保和再擔(dān)保， 另一方面鼓勵商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)積極開展業(yè)務(wù)， 從而形成了政策性融資擔(dān)保和商業(yè)性融資擔(dān)保并存的二元結(jié)構(gòu)。 這種二元性的行業(yè)結(jié)構(gòu)決定了收益處置的兩種機制， 即政策性擔(dān)保價格接受政府指導(dǎo)， 商業(yè)性擔(dān)保實行市場定價。

目前的監(jiān)管體制實際上是“混合監(jiān)管”體制， 具體形式是： 在融資擔(dān)保業(yè)行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 實施“既分又合”的監(jiān)管政策。 所謂“分”， 就是根據(jù)行業(yè)屬性、職能以及經(jīng)營方式等的差異， 將兩類擔(dān)保進行區(qū)分， 并根據(jù)這些差別實施差異化的監(jiān)管政策。 所謂“合”， 就是根據(jù)中央政府確定的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略， 在擔(dān)保對象、擔(dān)保業(yè)務(wù)等方面實行統(tǒng)一的監(jiān)管政策。 政府主導(dǎo)政策性融資擔(dān)保， 監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管政策要服從經(jīng)濟大局， 擔(dān)保機構(gòu)實施專業(yè)化管理、市場化運營; 商業(yè)性融資擔(dān)保作為市場主體， 則按照市場規(guī)則運作， 監(jiān)管政策的制定要遵循市場規(guī)律。 混合監(jiān)管體制的形成和發(fā)展有其特殊的歷史原因， 對經(jīng)濟也發(fā)揮了一定的積極作用， 但是這種監(jiān)管體制與二元性的行業(yè)結(jié)構(gòu)、收益處置機制之間存在矛盾。

1. 監(jiān)管主體不明確。 中央層面的監(jiān)管主體包括融資擔(dān)保業(yè)行業(yè)協(xié)會、銀保監(jiān)會、民政部， 地方層面的監(jiān)管主體則包括地方政府和與之對應(yīng)的機構(gòu)。 多層次、多元性的監(jiān)管機構(gòu)反映了監(jiān)管主體的模糊性。 政策制定主體和執(zhí)行主體也表現(xiàn)出多元性、多層次性。 政策制定主體是中央政府及其所屬部門， 包括國家發(fā)展和改革委員會、財政部、銀保監(jiān)會等; 執(zhí)行主體則是各級行業(yè)協(xié)會。 監(jiān)管主體的復(fù)雜性反映了混合監(jiān)管體制的特征， 也是混合監(jiān)管體制的表現(xiàn)形式， 由此帶來的問題是： 監(jiān)管主體不明確， 導(dǎo)致多頭管理。

2. 行業(yè)屬性區(qū)分不夠明確， 與二元性的行業(yè)結(jié)構(gòu)相矛盾。 從中央政府及其所屬部門發(fā)布的文件來看， 對于什么是政策性融資擔(dān)保、什么是商業(yè)性融資擔(dān)保、兩類擔(dān)保行業(yè)屬性的區(qū)別是什么、兩類擔(dān)保的職能有何差別等問題， 均無明確界定， 政策規(guī)定往往同時針對兩類擔(dān)保， 而有些條文實際上只適用于政策性融資擔(dān)保。 這種情形也反映了混合監(jiān)管體制的特征， 所帶來的問題是， 商業(yè)性融資擔(dān)保存在一定的政策真空。

3. 業(yè)務(wù)范圍沒有明確界定， 造成了監(jiān)管政策與二元性的行業(yè)結(jié)構(gòu)、收益處置機制之間的矛盾。 國務(wù)院發(fā)布的《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》（國務(wù)院令第683號）規(guī)定：“為了支持普惠金融發(fā)展……所稱融資擔(dān)保公司， 是指依法設(shè)立、經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或者股份有限公司”。 這意味著兩類擔(dān)保機構(gòu)都要執(zhí)行相同的政策， 服務(wù)相同的對象， 提供同質(zhì)的產(chǎn)品， 使得擔(dān)保市場受到干擾。

市場經(jīng)濟的規(guī)律表明， 資本是要追求平均利潤的， 平均利潤率決定了資本的收益率， 但是在混合監(jiān)管體制下， 由國家資本組成的政策性融資擔(dān)保機構(gòu)由于受政策約束， 特別是服務(wù)價格、費率的確定必須服從政府指導(dǎo)， 因而其收益率遠(yuǎn)低于社會資本的平均利潤率。 政府確定的指導(dǎo)價格雖然只適用于政策性融資擔(dān)保， 但同時也在向市場傳遞價格信號， 干擾市場價格的形成， 從而使商業(yè)性融資擔(dān)保的服務(wù)價格不同程度地偏離市場價格， 其結(jié)果是， 無論是政策性融資擔(dān)保還是商業(yè)性融資擔(dān)保， 其收益率都達不到平均利潤率， 這與二元性的行業(yè)結(jié)構(gòu)、費率確定機制相矛盾。

融資擔(dān)保業(yè)的二元性行業(yè)結(jié)構(gòu)和收益處置的二元機制是在我國特殊的經(jīng)濟體制下自然形成的， 有其歷史的合理性和現(xiàn)實意義。 因此， 為了促進融資擔(dān)保業(yè)的發(fā)展， 就必須對混合監(jiān)管體制進行改革， 使之與二元性的行業(yè)結(jié)構(gòu)和收益處置的二元機制相一致， 而改革的主要任務(wù)就是實施分類監(jiān)管。

二、構(gòu)建分類監(jiān)管模式的必要性

從根本上來說， 實施分類監(jiān)管的目的是解決上述矛盾。 從融資擔(dān)保業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀來說， 則是為了解決如下幾個主要問題：

1. 通過實施分類監(jiān)管， 進一步明確兩類擔(dān)保的業(yè)務(wù)范圍。 我國融資擔(dān)保業(yè)主要為中小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供融資服務(wù)， 以服務(wù)于經(jīng)濟雙循環(huán)， 應(yīng)對復(fù)雜的世界經(jīng)濟形勢， 這一規(guī)定大體界定了融資擔(dān)保業(yè)的業(yè)務(wù)范圍。 但是， 需要接受融資擔(dān)保服務(wù)的不僅僅是中小微企業(yè)和“三農(nóng)”， 還包括中央和地方國有企業(yè)、大型民營企業(yè)， 特別是高科技企業(yè)。 對于這些企業(yè)， 哪些是政策性融資擔(dān)保機構(gòu)必須進入的， 哪些是不能進入的？ 哪些是商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)能夠進入的， 哪些是不能進入的？ 這些問題所涉及的界限并不是很明確。

由于界限不明確， 導(dǎo)致兩類擔(dān)保存在業(yè)務(wù)交叉， 即兩類擔(dān)?？赡芡瑫r進入某些行業(yè)、某些領(lǐng)域， 從而造成了兩類擔(dān)保的不合理競爭。 與之同時發(fā)生的是， 有些領(lǐng)域本應(yīng)由政策性融資擔(dān)保提供融資服務(wù)， 但受費率規(guī)定的影響， 政策性融資擔(dān)保機構(gòu)可能不進入; 有些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)由商業(yè)性融資擔(dān)保提供融資服務(wù)， 但受企業(yè)經(jīng)營不確定性的影響， 商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)寧愿為費率不高的國有企業(yè)提供服務(wù)， 而不為費率高但風(fēng)險也高的民營企業(yè)提供融資服務(wù)。 所造成的結(jié)果是， 兩類擔(dān)保爭相進入有政策支持的大型國有企業(yè)， 而急需融資擔(dān)保的中小微企業(yè)、“三農(nóng)”和高科技民營企業(yè)難以獲得融資擔(dān)保服務(wù)， 造成擔(dān)保的供求失衡， 從而影響了擔(dān)保覆蓋率。 解決這一問題的途徑就是分類監(jiān)管， 在實施分類監(jiān)管的前提下， 界定兩類擔(dān)保的業(yè)務(wù)范圍。

2. 通過實施分類監(jiān)管， 糾正融資擔(dān)保服務(wù)價格對價值規(guī)律的偏離。 融資擔(dān)保服務(wù)價格的政策規(guī)定是依據(jù)二元結(jié)構(gòu)的特點制定的。 根據(jù)政策規(guī)定， 政策性融資擔(dān)保要服從制度安排和政策安排， 服務(wù)價格原則上實行政府定價; 商業(yè)性融資擔(dān)保在服從政策安排的前提下按照市場原則運營， 服務(wù)價格由市場決定。 這種定價原則反映了融資擔(dān)保業(yè)二元結(jié)構(gòu)的客觀要求， 從而形成了二元定價機制。 這種二元定價機制有其現(xiàn)實合理性， 但從經(jīng)濟學(xué)角度來看， 則偏離了價值規(guī)律。 融資擔(dān)保既是經(jīng)濟服務(wù)也是經(jīng)濟交易， 作為經(jīng)濟交易， 其必須服從交易的基本規(guī)律， 即交易價格的確定應(yīng)當(dāng)服從價值規(guī)律， 具體表現(xiàn)為交易價格、服務(wù)價格下的收益率與社會資本的平均利潤率一致。 由于受政府定價的影響， 無論是政策性融資擔(dān)保機構(gòu)還是商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)， 收益率都達不到平均利潤率。 這說明， 從整個行業(yè)來看， 服務(wù)價格的確定在一定程度上偏離了價值規(guī)律， 而要糾正服務(wù)價格對價值規(guī)律的偏離， 同樣只能通過分類監(jiān)管來實現(xiàn)。

3. 通過實施分類監(jiān)管， 引導(dǎo)社會資本進入融資擔(dān)保業(yè)。 資本流動的規(guī)律是， 哪些領(lǐng)域利潤率高資本就會流向哪些領(lǐng)域， 哪些領(lǐng)域利潤率低資本就會從哪些領(lǐng)域流出， 而流入或流出的價值導(dǎo)向則是能否獲取平均利潤， 這就是資本運動的必然性。 在這種必然性的作用下， 資本的進入或退出受平均利潤率規(guī)律支配。 如果擔(dān)保服務(wù)價格下的收益率能夠達到平均利潤率甚至高于平均利潤率， 資本就會進入， 否則就不會進入甚至退出。 當(dāng)前由于擔(dān)保收益率偏離了平均利潤率， 社會資本進入融資擔(dān)保業(yè)的積極性不高， 資本進入有限， 導(dǎo)致?lián)８采w率沒有達到理想狀態(tài)。 通過實施分類監(jiān)管， 特別是針對商業(yè)性融資擔(dān)保制定不同于政策性融資擔(dān)保的政策， 將能夠吸引社會資本進入融資擔(dān)保業(yè)， 解決擔(dān)保供求不平衡的矛盾。

4. 通過實施分類監(jiān)管， 減輕政府財政負(fù)擔(dān)。 社會資本進入融資擔(dān)保業(yè)的意愿不足， 擔(dān)保覆蓋率不高， 為了解決企業(yè)融資難、融資貴問題， 中央和政府都不得不對政策性融資擔(dān)保機構(gòu)給予財政支持。 主要措施包括： ①給予財政補貼或者獎勵， 以彌補其收益不足; ②中央政府或地方政府直接注資， 以擴大其資本金規(guī)模， 提高擔(dān)保覆蓋率; ③政府出資組建擔(dān)保公司、再擔(dān)保公司。 這些措施可以在一定程度上緩解擔(dān)保供求不平衡的矛盾， 但從長期來看， 必然會增加中央政府和地方政府的財政負(fù)擔(dān)， 還有可能與發(fā)揮市場在擔(dān)保資源配置過程中的決定性作用的原則產(chǎn)生矛盾。 因此， 有必要通過實施分類監(jiān)管， 引導(dǎo)社會資本進入擔(dān)保市場， 擴大商業(yè)性融資擔(dān)保規(guī)模。

三、銀行業(yè)的分類監(jiān)管模式

融資擔(dān)保業(yè)與銀行業(yè)是相伴而生的， 兩者在業(yè)務(wù)經(jīng)營方面也存在著高度的相關(guān)性， 特別是我國的銀行業(yè)與融資擔(dān)保業(yè)的結(jié)構(gòu)有著高度一致性， 因此可以參照銀行業(yè)的管理模式， 探索分類監(jiān)管模式和機制。 與融資擔(dān)保業(yè)相同， 銀行業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)特征， 即政策性銀行與商業(yè)銀行并存。 在這種二元結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)， 形成了利率確定的二元機制， 即政策性銀行利率的確定服從政府政策， 商業(yè)銀行的利率則由市場決定。 銀行業(yè)便在這種二元結(jié)構(gòu)和二元機制的基礎(chǔ)上， 形成了分類管理的模式， 其基本特征是：一是將銀行區(qū)分為政策性銀行和商業(yè)銀行， 對兩類不同性質(zhì)的銀行實行分類管理; 二是以分類管理為依據(jù)， 對商業(yè)銀行實施有差別的管理。

1. 區(qū)分政策性銀行和商業(yè)銀行， 并對兩類銀行實施分類管理。 自2003年開始， 銀監(jiān)會以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（中華人民共和國主席令第十一號）、《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》（中國銀監(jiān)會令2017年第2號）、《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》（中國銀監(jiān)會令2017年第3號）、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》（中國銀監(jiān)會令2017年第4號）等政策法規(guī)為依據(jù)， 將銀行機構(gòu)區(qū)分為政策性銀行和商業(yè)銀行， 初步形成了分類管理的格局。 其基本辦法是：第一， 按照職能將銀行機構(gòu)區(qū)分為政策性銀行和商業(yè)銀行， 根據(jù)兩類銀行職能的差異實施分類管理。 政策性銀行的主要任務(wù)是服務(wù)于政府政策和產(chǎn)業(yè)政策， 落實國家的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略[4] 。 因此， 政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營必須服從政府的政策安排， 其業(yè)務(wù)范圍主要包括向國家基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)、大型設(shè)備進出口、農(nóng)業(yè)政策性業(yè)務(wù)等提供融資服務(wù)。 商業(yè)銀行作為獨立的市場主體， 按照市場規(guī)則運營， 其主要職能是促進資本流通， 經(jīng)營范圍主要包括存貸款、支付業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理等。 第二， 根據(jù)分類管理的原則， 規(guī)定了不同的利率確定機制。 政策性銀行的利率、資本價格的確定在一定程度上接受政府指導(dǎo)， 不以營利為目的。 商業(yè)銀行服務(wù)于市場， 存貸利率、資本價格的確定必須遵循價值規(guī)律， 遵守市場規(guī)則。 這些政策實施的結(jié)果就是形成了分類監(jiān)管體制、分類監(jiān)管模式。

2. 在商業(yè)銀行之間實施差異化管理。 2018年11月， 中國人民銀行聯(lián)合銀保監(jiān)會、證監(jiān)會頒布了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2018]301號）， 其中規(guī)定了商業(yè)銀行差異化管理的基本辦法， 主要內(nèi)容是：根據(jù)量化管理的原則， 對銀行的經(jīng)營狀況進行評估， 根據(jù)評估結(jié)果實施不同的管理辦法， 即有差別的管理辦法。 該文件的第二部分“評估與識別”中還規(guī)定了評估的范圍和程序， 以及評估指標(biāo)和評估方法。

2019年11月， 中國人民銀行會同銀保監(jiān)會起草了《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法（征求意見稿）》， 在重申銀發(fā)[2018]301號文件基本精神的同時， 將評估指標(biāo)進一步細(xì)化， 并將這些指標(biāo)作為管理不同股權(quán)結(jié)構(gòu)、不同經(jīng)營規(guī)模商業(yè)銀行的依據(jù)。 2020年12月， 《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》正式落地， 標(biāo)志著銀行業(yè)由分類管理進一步深入到差異化管理。 差異化管理的基本辦法是：第一， 根據(jù)資本金來源、股權(quán)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃、歷史因素等， 規(guī)定經(jīng)營范圍。 如：城市商業(yè)銀行由城市信用社轉(zhuǎn)制而來， 業(yè)務(wù)范圍通常限于本市; 農(nóng)村商業(yè)銀行由農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)制而來， 業(yè)務(wù)范圍一般限于村鎮(zhèn); 大型國有商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行的分行或支行， 則要根據(jù)行政區(qū)劃在本地區(qū)開展業(yè)務(wù)。 第二， 制定了“一級指標(biāo)”體系和“二級指標(biāo)”體系， 根據(jù)指標(biāo)體系實施有差別的管理。

《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》還規(guī)定， “每一參評銀行某一具體指標(biāo)的得分是該指標(biāo)數(shù)值除以所有參評銀行該指標(biāo)的總數(shù)值， 然后用所得結(jié)果乘以10000后得到以基點計的該指標(biāo)得分。 各指標(biāo)得分與相應(yīng)權(quán)重的乘積之和， 即為該參評銀行的系統(tǒng)重要性得分”[5] 。 這一辦法實際上就是根據(jù)一級指標(biāo)和二級指標(biāo)對各家銀行進行評估， 將評估結(jié)果進行量化， 得到分值， 然后根據(jù)分值進行分級， 對不同等級的銀行實施有差別的管理政策。

由此可見， 銀行業(yè)的管理模式包括兩個方面：一是根據(jù)行業(yè)的二元結(jié)構(gòu)、利率確定的二元機制， 對政策性銀行與商業(yè)銀行實施不同的管理政策; 二是根據(jù)經(jīng)營規(guī)模、指標(biāo)體系等， 將商業(yè)銀行區(qū)分為若干個等級， 對不同等級的銀行設(shè)置不同的監(jiān)管指標(biāo)， 以實施有差別的管理。 銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的實踐證明， 這種管理模式具有一定的科學(xué)性和合理性， 可以作為融資擔(dān)保業(yè)改革監(jiān)管體制、構(gòu)建監(jiān)管模式的借鑒。

四、構(gòu)建融資擔(dān)保業(yè)分類監(jiān)管模式的可行性

在我國， 就行業(yè)結(jié)構(gòu)、職能、經(jīng)營方式來說， 融資擔(dān)保業(yè)與銀行業(yè)高度一致， 因此， 參照銀行業(yè)的監(jiān)管模式， 對融資擔(dān)保業(yè)實行分類監(jiān)管是可行的。 主要原因如下：

1. 融資擔(dān)保業(yè)與銀行業(yè)相互依存， 業(yè)務(wù)相互關(guān)聯(lián)。 融資擔(dān)保業(yè)與銀行業(yè)的任務(wù)都是為企業(yè)提供金融服務(wù)， 差別在于銀行業(yè)提供資本產(chǎn)品， 融資擔(dān)保業(yè)提供融資擔(dān)保產(chǎn)品。 融資擔(dān)保業(yè)與銀行業(yè)是相互依存的兩個行業(yè)。 就融資擔(dān)保業(yè)來說， 其職能實際上是充當(dāng)企業(yè)與銀行之間的中介， 一方面為企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)， 另一方面促進銀行的資金流通。 銀行資金流通的方式?jīng)Q定了擔(dān)保方式， 資金管理的方式?jīng)Q定了擔(dān)保監(jiān)管的方式， 因而二者的管理模式保持一致既是必要的， 也是可行的。 就銀行業(yè)來說， 向企業(yè)提供融資服務(wù)的條件是充分掌握企業(yè)的經(jīng)營狀況、還款能力和信用信息， 以評估收益和風(fēng)險。 由于信息的不對稱性、不完全性， 銀行業(yè)必須在融資擔(dān)保業(yè)提供相應(yīng)信息服務(wù)并分擔(dān)分險的前提下進行交易。 因此， 從銀行業(yè)的發(fā)展角度來說， 融資擔(dān)保業(yè)借鑒銀行業(yè)的管理模式也是可行的。

2. 相同的二元性行業(yè)結(jié)構(gòu)是融資擔(dān)保業(yè)借鑒銀行業(yè)的經(jīng)驗， 構(gòu)建分類監(jiān)管模式的基礎(chǔ)。 銀行被區(qū)分為政策性銀行和商業(yè)銀行， 從而形成了兩類銀行并存的二元性行業(yè)結(jié)構(gòu); 融資擔(dān)保也被區(qū)分為政策性擔(dān)保和商業(yè)性擔(dān)保兩大類， 同樣是二元性行業(yè)結(jié)構(gòu)。 特別是政策性融資擔(dān)保機構(gòu)與政策性銀行都要服務(wù)于國家政策， 在很多情況下甚至要相互配合、相互補充， 以共同服務(wù)于政府政策。 商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)則與商業(yè)銀行一樣， 都要服務(wù)于市場， 在有些情況下甚至服務(wù)于同一市場， 因而都必須遵循市場規(guī)則。 有些情況下， 某一市場規(guī)則可能既是商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則， 又是商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)必須遵循的規(guī)則。 這說明融資擔(dān)保業(yè)的二元性行業(yè)結(jié)構(gòu)是在適應(yīng)銀行業(yè)二元性行業(yè)結(jié)構(gòu)的過程中自然而然形成的， 因而二者具有高度一致性。 二者相同的行業(yè)結(jié)構(gòu)是融資擔(dān)保業(yè)借鑒銀行業(yè)的成功經(jīng)驗， 構(gòu)建分類監(jiān)管模式的客觀基礎(chǔ)。

3. 服務(wù)價格確定的二元機制是融資擔(dān)保業(yè)借鑒銀行業(yè)的經(jīng)驗， 構(gòu)建分類監(jiān)管模式的重要條件。 一方面， 政策性銀行必須服從政府政策， 利率政策要接受政府指導(dǎo)。 另一方面， 商業(yè)銀行作為市場主體按照市場規(guī)則經(jīng)營， 經(jīng)營原則服從資本運動的邏輯， 即G—W—G′（貨幣—商品—貨幣）。 在資本運動邏輯的支配下， 商業(yè)銀行受收益最大化原則的支配， 在實際經(jīng)營過程中， 要以獲取平均利潤為目標(biāo)， 因而所提供的資本價格由市場決定而不由政府決定。

融資擔(dān)保業(yè)的服務(wù)價格也是由二元性行業(yè)結(jié)構(gòu)決定的， 并表現(xiàn)為二元性的價格確定機制， 即：政策性融資擔(dān)保機構(gòu)服務(wù)于國家戰(zhàn)略， 服從政府的制度安排和政府政策， 擔(dān)保費率的確定受政策支配; 而商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)則要根據(jù)市場規(guī)則經(jīng)營， 與商業(yè)銀行一樣服從G—W—G′的資本運動邏輯。 同樣地， 在這一邏輯的支配下， 其經(jīng)營活動要以收益最大化為最高目標(biāo)， 以獲取平均利潤為基本目標(biāo)， 因此擔(dān)保產(chǎn)品由市場定價。 融資擔(dān)保業(yè)與銀行業(yè)的收益處置機制的高度一致性說明， 借鑒銀行業(yè)的經(jīng)驗構(gòu)建融資擔(dān)保業(yè)分類監(jiān)管模式是可行的。

五、構(gòu)建融資擔(dān)保業(yè)分類監(jiān)管模式的基本路徑

實踐中融資擔(dān)保業(yè)的業(yè)務(wù)內(nèi)容畢竟不同于銀行業(yè)， 因此， 還應(yīng)結(jié)合融資擔(dān)保業(yè)的實際， 探索構(gòu)建融資擔(dān)保業(yè)分類監(jiān)管模式。

1. 進一步明確監(jiān)管主體。 融資擔(dān)保業(yè)究竟由誰來監(jiān)管？ 監(jiān)管者有哪些權(quán)力和義務(wù)？ 從現(xiàn)實情況來看， 這些問題未能得到明確的回答。 高質(zhì)量監(jiān)管首先要明確監(jiān)管主體， 賦予監(jiān)管者相應(yīng)的權(quán)力， 并要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。 而要明確監(jiān)管主體， 首先必須界定融資擔(dān)保業(yè)的行業(yè)性質(zhì)。 對于融資擔(dān)保業(yè)的行業(yè)屬性， 人們有各種不同的看法， 有的認(rèn)為屬于金融業(yè)， 有的認(rèn)為屬于服務(wù)業(yè)， 還有的認(rèn)為屬于金融服務(wù)業(yè)， 管理融資擔(dān)保業(yè)的文件對此也沒有作出明確的界定。 由于對行業(yè)屬性沒有作出明確的界定， 誰主管、誰監(jiān)管的問題也沒有得到解決， 這是導(dǎo)致混合監(jiān)管模式形成的重要原因。 其次， 由于沒有明確監(jiān)管主體， 政策文件對擔(dān)保業(yè)行業(yè)協(xié)會、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、銀保監(jiān)會等機構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任也沒有作出明確規(guī)定。 實際上， 融資擔(dān)保業(yè)提供的是金融服務(wù)產(chǎn)品， 這種產(chǎn)品既具有金融屬性， 又具有服務(wù)屬性， 但是金融屬性是其主要屬性。 因此， 應(yīng)當(dāng)將融資擔(dān)保業(yè)納入金融業(yè)管理范圍， 并在界定其金融服務(wù)業(yè)行業(yè)屬性的基礎(chǔ)上確定監(jiān)管主體， 同時賦予監(jiān)管主體相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任。 由于融資擔(dān)保業(yè)和銀行業(yè)的行業(yè)屬性、職能、業(yè)務(wù)經(jīng)營高度一致， 因而由同一主體實施監(jiān)管是合理的， 即融資擔(dān)保業(yè)也應(yīng)像銀行業(yè)一樣， 由銀保監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管。

2. 明確區(qū)分政策性融資擔(dān)保和商業(yè)性融資擔(dān)保， 以此為基礎(chǔ)構(gòu)建分類監(jiān)管的模式。 所謂的“分類”， 即是將融資擔(dān)保區(qū)分為政策性融資擔(dān)保和商業(yè)性融資擔(dān)保兩個類別; 所謂的“分類監(jiān)管”， 即是在分類的基礎(chǔ)上實施有差別的監(jiān)管政策， 建立差異化的監(jiān)管體制。 這種有差別的監(jiān)管體制就是分類監(jiān)管模式。 因此， 構(gòu)建分類監(jiān)管模式， 實質(zhì)上是參照銀行業(yè)的管理經(jīng)驗， 在同一監(jiān)管主體的指導(dǎo)和監(jiān)督下， 制定既統(tǒng)一又有差別的監(jiān)管政策， 以確保兩類擔(dān)保能夠做到業(yè)務(wù)互補、提高擔(dān)保質(zhì)量。 分類監(jiān)管的具體內(nèi)容是參照銀行業(yè)的管理模式， 對于政策性融資擔(dān)保要根據(jù)制度安排和政策安排制定相應(yīng)的監(jiān)管政策， 對于商業(yè)性融資擔(dān)保， 則要根據(jù)市場規(guī)律制定相應(yīng)的監(jiān)管政策。

3. 以分類監(jiān)管為基礎(chǔ)， 對不同的擔(dān)保機構(gòu)實施差異化管理。 差異化管理是分類管理的細(xì)化， 其實質(zhì)是量化管理。 對于商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)， 可以借鑒商業(yè)銀行的管理經(jīng)驗， 根據(jù)業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)模、資本充足率等要素， 制定可以量化的監(jiān)管指標(biāo)， 然后對經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)、資本規(guī)模不同的擔(dān)保機構(gòu)進行評估; 以評估結(jié)果為依據(jù)進行分級， 據(jù)此對不同級別的擔(dān)保機構(gòu)實施量化管理[6] 。 對于政策性融資擔(dān)保機構(gòu)， 可以參照政策性銀行的管理辦法， 借鑒政策性銀行的考核指標(biāo)， 制定監(jiān)管政策。 但是， 在制定監(jiān)管指標(biāo)體系時， 必須充分考慮政策性擔(dān)保的特點， 考慮財政資金的安全性。 政策性擔(dān)保的監(jiān)管指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)不同于商業(yè)性擔(dān)保的指標(biāo)體系， 考核目的、考核方式也應(yīng)有一定差別。

由此可見， 分類監(jiān)管模式實際上就是在區(qū)分兩類不同性質(zhì)擔(dān)保機構(gòu)的基礎(chǔ)上， 對不同屬性、不同層級的擔(dān)保機構(gòu)實施分級管理的模式， 其主要措施是量化管理， 而不同的量化指標(biāo)則構(gòu)成了監(jiān)管的主要工具。 因此， “分類”“分級”“量化指標(biāo)”等要素構(gòu)成了這一模式的主要內(nèi)容。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 梁積江.強“體”豐“翼”：民族地區(qū)中小企業(yè)融資擔(dān)保體系的構(gòu)建[ J].中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2020（3）：135 ～ 139.

[2] 國務(wù)院.關(guān)于促進融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見.國發(fā)[2015]43號，2015-08-13.

[3] 國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所課題組.新時代融資擔(dān)保將推動普惠信貸[N].中國經(jīng)濟時報，2019-10-29.

[4] 丁斌.我國銀行業(yè)分類監(jiān)管現(xiàn)狀及改進研究[ J].河北金融，2018（8）：9 ～ 14.

[5] 中國人民銀行，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會.關(guān)于印發(fā)《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》的通知.銀發(fā)[2020]289號，2020-12-02.

[6] 王凱俊，馬延明，史永立.基層融資擔(dān)保發(fā)展困境[ J].中國金融，2019（24）：100.