家畜防疫與控制措施的法律政策研究

摘 要：家畜防疫與控制是一個城市動物防疫、構(gòu)建公共衛(wèi)生安全的重要組成部分，尤其是在西部地區(qū)，規(guī)模的養(yǎng)殖企業(yè)較少，養(yǎng)殖個體經(jīng)營戶較多的局面，想要嚴格控制動物防疫，首當其沖的就是解決家畜防疫。自從我國動物防疫法施行以來，隨著畜牧業(yè)的不斷發(fā)展，我國相關(guān)行政機關(guān)動物防疫工作不斷加深，并在家畜疫情防控等方面不斷出現(xiàn)新的困難和挑戰(zhàn)。由于目前我國基層大多數(shù)養(yǎng)殖經(jīng)營戶的養(yǎng)殖方式還是較為落后，我國的動物防疫面臨嚴峻且復(fù)雜的局面。

關(guān)鍵詞：家畜防疫;動物防疫;疫情控制

分類號：S858.28

一、G市家畜防疫與控制措施的調(diào)研情況

1.G市家畜疫情爆發(fā)情況

2018年12月，經(jīng)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)行政機關(guān)確診，G市B區(qū)某養(yǎng)殖戶存欄生豬26頭，發(fā)病5頭，死亡5頭。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在5月18日通過其新聞辦公室向公眾發(fā)布，G市W區(qū)一屠宰場在經(jīng)過從外省調(diào)入生豬的例行排查中被查出非洲豬瘟疫情。據(jù)相關(guān)部門的調(diào)查結(jié)果，該批生豬是由托運貨主從外省非法調(diào)入的。截止至5月30日，該批生豬共計75頭，發(fā)病6頭，死亡6頭。非洲豬瘟疫情防控工作開展以來，G市農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處養(yǎng)殖經(jīng)營者非法調(diào)運行為689起，銷毀生豬1.05萬頭、生豬產(chǎn)品13.15萬公斤，查處人員598人，罰款476人，罰款金額158.25萬元。

在走訪和調(diào)查中發(fā)現(xiàn)瞞報，少報等情況時有發(fā)生，有的養(yǎng)殖戶缺乏法律意識，將發(fā)病的病豬就地掩埋，并無做無害化處理。有的養(yǎng)殖戶害怕上報病情影響飼養(yǎng)的其他家畜皆受無害化處理，不想承擔(dān)損失，所以瞞報。有的養(yǎng)殖戶趁病豬未完全死去將其殺死轉(zhuǎn)賣給二道販子，再由販子賣給屠戶流入市場。這些情況皆由監(jiān)管不嚴，對瞞報，買賣病死家畜產(chǎn)品等行為處罰過輕造成的。還有的情況是養(yǎng)殖戶住得過于偏遠，工作人員疏忽或者懈怠對其進行宣傳教育，或者養(yǎng)殖戶年紀太大，又說著一口方言，交流起來較為困難，也聽不懂普通話，只能聽懂其民族地區(qū)的語言，工作人員中缺少能與少數(shù)民族自由交流的人，開展工作較為困難。

2.G市家畜防疫與控制的法律政策

G市的各區(qū)縣還制定了累計11個關(guān)于非洲豬瘟疫情防控的《非洲豬瘟疫情防控工作方案》。對于專門針對G市的動物撲殺、無害化處理和動物診療機構(gòu)管理等問題截止目前還沒有出臺細化、適合G市的地方性法規(guī)，暫且只能依托上層法律。

二、G市家畜防疫與控制措施法律政策中存在的缺陷

1.下位法不能適應(yīng)上位法的修改，存在著滯后現(xiàn)象

G市構(gòu)建的家畜防疫體系作為動物防疫法規(guī)體系中的行政法規(guī)，其依據(jù)是1998年施行的《動物防疫法》，但是近些年來《動物防疫法》早已經(jīng)進行了修訂，且不止一次，而G市一些相應(yīng)的行政法規(guī)卻遲遲不見修改。這很容易造成法律的漏洞，給一些有心鉆法律漏洞的不法分子制造了機會。

2.基層承擔(dān)了過重的責(zé)任

立法欠缺考慮實際的情況，根據(jù)我國法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的畜牧獸醫(yī)站并不被賦予其執(zhí)法的權(quán)力，每當基層的工作人員發(fā)現(xiàn)家畜防疫的違法行為，只能通過基層工作人員上報上一級的動物衛(wèi)生監(jiān)督所，然后等待上級領(lǐng)導(dǎo)人員前來執(zhí)法。但是在現(xiàn)行的法律體系中，縣一級的動物衛(wèi)生監(jiān)督所其實被賦予了檢疫及檢疫監(jiān)督的權(quán)力，但在實際的基層疫情防控工作中，縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所無法承擔(dān)如此大的工作責(zé)任和力度，所以各地相關(guān)行政機關(guān)不得不將鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站的工作人員補充為官方獸醫(yī)，以此來行使具體的檢疫工作。因此，實際的操作與法律的規(guī)定產(chǎn)生了沖突。

3.基層缺乏實際應(yīng)對突發(fā)疫情的經(jīng)驗，防疫的標準不完善

《重大動物疫情應(yīng)急條例》中明確規(guī)定，相應(yīng)的獸醫(yī)主管部門應(yīng)當分病種來制定動物疫情的實施方案。然而，目前僅公布了非洲豬瘟的實施方案。由于缺乏應(yīng)對豬瘟的經(jīng)驗，沒有明確的防疫的標準，從根本上解決非洲豬瘟難上加難。

目前，大多數(shù)家畜產(chǎn)業(yè)的工作者只顧其自身利益，只顧及到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而對家畜動物的疫情防控工作卻不以為然，對家畜的疫情預(yù)防工作并無足夠的重視程度，這些情況導(dǎo)致了疫情預(yù)防工作實施效率低下、效果較差，導(dǎo)致其不具有足夠的疫情預(yù)防能力。再有，相關(guān)的工作人員也比較缺乏家畜疫情暴發(fā)的緊急應(yīng)對措施。這樣一來，一旦疫情暴發(fā)，工作人員面對疫情就出現(xiàn)手足無措。這些情況也從側(cè)面表現(xiàn)出，目前大多數(shù)的獸醫(yī)工作人員缺乏應(yīng)有的疫情防控意識，也沒有意識到對家畜業(yè)開展有效的疫情防控工作的重要性。

4.缺乏和其他部門銜接的具體規(guī)定

我國相關(guān)的法律規(guī)定，無論是從水陸空任何一種渠道托運和運輸動物或者動物產(chǎn)品的，都應(yīng)該在其運輸或托運時提供相應(yīng)的檢疫證明;如果在承托或者運輸 動物及動物產(chǎn)品時沒有或者無法提供檢疫證明的，承運人則不得進行承運。但是不符合檢疫規(guī)程的動物及動物產(chǎn)品由于沒有辦法進行檢疫，而不能獲得檢疫證明，沒有檢疫證明各個交通部門就不能予以承運，而且相關(guān)的農(nóng)業(yè)部門也沒有具體的處理措施告知承運人和知會其他部門，導(dǎo)致這些動物和動物產(chǎn)品的運輸陷入了無法解決的死循環(huán)，由此引發(fā)的矛盾給基層部門造成了極大的工作阻礙。

三、有關(guān)建議

1.建立聯(lián)防聯(lián)控工作機制、責(zé)任追究機制和增強防治合力

要強化從源頭嚴格控制的力度，正確的引導(dǎo)輿論，開展防疫知識普及和法律責(zé)任宣傳，打擊非法交易。需加強G市家畜防疫與控制的法規(guī)及制度建設(shè)，理順相關(guān)部門之間的職責(zé)和權(quán)利，加快建立動物特別是家畜的統(tǒng)一防疫管理機制，盡快改變家畜防控的無序情況。

進一步的提高，加大法律法規(guī)的宣傳和普及力度。各級行政機關(guān)應(yīng)不斷提高新形勢下做好家畜疫病防控工作的認識，高度重視家畜防疫的新情況以及新問題，重視組織領(lǐng)導(dǎo)的作用，深入開展家畜防疫與控制的宣傳教育，全面落實家畜防控的相關(guān)規(guī)定，采取有力措施，確保家畜防疫各項措施落實到位。要針對家畜防疫的薄弱環(huán)節(jié)，重點加強對畜禽養(yǎng)殖戶、屠宰企業(yè)經(jīng)營者和病死動物無害化處理經(jīng)營者的法制教育，增強他們的主體意識和責(zé)任意識，促使在生產(chǎn)經(jīng)營中健全和落實防疫責(zé)任制度，從源頭上把好家畜防疫和家畜產(chǎn)品的安全關(guān)。同時，政府應(yīng)該組織村委會或者街道向基層養(yǎng)殖戶宣傳和普及家畜防疫的法律法規(guī)和科普知識，提高群眾們和養(yǎng)殖戶經(jīng)營者對家畜防疫重要性的認識程度，增強全社會公共衛(wèi)生安全意識，支持、配合、監(jiān)督家畜防疫工作全面開展，營造全社會知法守法的良好氛圍。

2.加強保障，不斷發(fā)展動物防疫體系

各級行政機關(guān)應(yīng)該積極采取相應(yīng)措施，理順基層家畜防疫的管理體制，統(tǒng)籌調(diào)整現(xiàn)有防疫工作人員的編制力量配備，妥善解決官方獸醫(yī)配備不足和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官方獸醫(yī)“在編不在崗”等問題。要加強基層站所能力建設(shè)，在人員編制配備、監(jiān)管財政保障、監(jiān)管配備裝備提升等方面向基層第一線傾倒，努力健全基層防疫監(jiān)管機構(gòu)，充實基層防疫監(jiān)管的執(zhí)法力量，以此得以緩解基層監(jiān)管壓力。要加強基層防疫隊伍的培訓(xùn)，提高其專業(yè)服務(wù)水平，并且應(yīng)適當提高購買的服務(wù)標準和工資補貼待遇。應(yīng)該更加關(guān)心基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員及協(xié)檢人員的工作和生活，全面落實畜牧獸醫(yī)衛(wèi)生津貼。各級行政機關(guān)和相關(guān)部門，以及各個公路的動物監(jiān)督檢查站及其所在地的政府和相關(guān)的權(quán)利機構(gòu)應(yīng)該嚴格執(zhí)行對動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的檢查和指導(dǎo)，進一步的完善監(jiān)督執(zhí)法體制，幫助檢查站解決好在建設(shè)和運行中遇到的實際困難。

3.依法履職，全面提高家畜防疫監(jiān)督執(zhí)法能力和水平

各級的動物衛(wèi)生監(jiān)督管理機構(gòu)都應(yīng)該嚴格的貫徹相關(guān)的法律以及條例，按照相關(guān)的法律規(guī)定監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)及其工作要求，根深蒂固其履職意識，一手抓監(jiān)管，一手抓執(zhí)法，做好家畜疫病防控工作。要圍繞畜牧業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈建立其完整的監(jiān)管鏈條，監(jiān)督其每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并且把好每一道的重要關(guān)口，構(gòu)建好從生產(chǎn)到屠宰再到加工，從流通到病死動物的無害化處理的全系統(tǒng)監(jiān)管體系，確保監(jiān)管執(zhí)法有關(guān)的制度規(guī)定落到實處。而且要建立日常巡查和監(jiān)管制度，并采取日常的監(jiān)督檢查和專項檢查整治、行政監(jiān)管與行業(yè)指導(dǎo)相結(jié)合的方式加強動物防疫監(jiān)督工作。并且要重視加強執(zhí)法人員的專業(yè)知識和執(zhí)法技能培訓(xùn)，健全部門執(zhí)法協(xié)同機制，細化行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，集中力量組織開展專項整治行動，嚴厲查處打擊各類違反動物防疫法律法規(guī)的案件。

4.健全相應(yīng)的法規(guī)和制度，強化人畜共患疫病防控力度

要針對當前國內(nèi)和省內(nèi)禽流感、口蹄疫病原流行復(fù)雜，狂犬病、布魯氏菌病等人畜共患疫病形勢嚴峻的情況，重視健全法規(guī)和配套制度建設(shè)，進一步落實人畜共患疫病防治工作責(zé)任。我國的動物和家畜防疫相關(guān)的法律在法律責(zé)任方面的規(guī)定相對來說比較保守，規(guī)定的法律責(zé)任較為輕微，對于阻止和預(yù)防動物防疫相關(guān)領(lǐng)域的違法行為，其效力和效果難以達到預(yù)期效果。對于觸及動物和家畜防疫的法律紅線，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相關(guān)部分，總體從法律約束所取得的效果來說是處罰偏輕，處罰種類也較為單一。若要加強法律的約束效果，可以把多種處罰手段綜合運用起來，除了罰款以外，還可以采取吊銷營業(yè)執(zhí)照、許可證以及行政拘留等措施，然后再經(jīng)過綜合研究以后，就此形成一個務(wù)實并且有效的法律責(zé)任體系。

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作者簡介：趙雨西（1997—），女，漢族，貴州貴陽人，研究生，貴州民族大學(xué)，研究方向：法律（法學(xué)）。

課題名稱：《家畜防疫與控制措施的法律政策研究—以非洲豬瘟疫情研究為例》。

課題編號：2020MZC001課題類別：民族法治研究生教育創(chuàng)新基地。

（貴州民族大學(xué) 貴州貴陽 550025）