公共衛(wèi)生突發(fā)事件中社區(qū)動員的問題與對策研究

夏倩倩

摘? ?要：動員居民參與疫情防控是戰(zhàn)勝新冠疫情的關(guān)鍵，但社區(qū)在動員居民參與抗疫的實際行動中存在諸多問題。通過分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)動員存在主體動員動力不足、動員客體參與意愿低以及動員過程缺乏制度化等問題。為進(jìn)一步優(yōu)化動員過程，動員實踐應(yīng)從提升主體合力、增強(qiáng)客體參與意識以及完善動員制度體系等方面著手，并要提高社區(qū)風(fēng)險防范的能力。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生突發(fā)事件;新冠肺炎疫情;社區(qū)動員

中圖分類號：R193.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）05-0138-03

引言

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)既是對我國治理體系與治理能力的一次重大考驗，也是對基層社會治理體系與治理能力的一次重大考驗。作為社會基層單元的社區(qū)已經(jīng)成為除醫(yī)院之外抗擊疫情的第一防線。為阻隔病毒的傳播與擴(kuò)散，大部分社區(qū)采取封閉化管理。一方面，社區(qū)的封閉化有利于切斷病毒的傳播途徑，有效控制人員的流動;另一方面，社區(qū)的封閉化也會給基層工作者帶來更多的工作壓力與困難。如何發(fā)動社區(qū)居民參與社區(qū)抗疫集體行動，突破社區(qū)動員的痛點與難點，形成抗擊疫情的合力，成為社區(qū)治理亟待解決的重要議題。本文結(jié)合新冠肺炎疫情，探尋我國城市社區(qū)直面風(fēng)險社會的能力，從社區(qū)抗擊疫情的具體實踐入手，梳理社區(qū)動員的問題，并提出社區(qū)動員的優(yōu)化路徑。

一、公共衛(wèi)生突發(fā)事件中社區(qū)動員的現(xiàn)實困境

（一）動員主體的動員能力弱，難以形成持續(xù)的合力

社區(qū)動員的主體是社區(qū)內(nèi)的各組織，包括社區(qū)黨組織、居委會、居民自治組織等。動員行動的實踐過程往往是動員主體通過社區(qū)的精英與積極分子來推進(jìn)，而其自身的動員能力較弱，其原因主要有以下兩個方面。其一是社區(qū)工作者的精力有限。疫情期間，大量行政工作與任務(wù)瞬間下沉，使得社區(qū)工作者的壓力陡增，除了填寫上級下派的各類臺賬、表格任務(wù)外，還要做好宣傳防控工作，聯(lián)系群眾、保障居民的基本生活。然而，人多事少的工作現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了其工作進(jìn)程。其二是社區(qū)參與經(jīng)驗的缺失。動員主體在社區(qū)日常治理中積累的經(jīng)驗與方法可為抗疫情境下的社區(qū)治理提供重要的經(jīng)驗支撐，但目前有些社區(qū)組織參與社區(qū)治理還處于探索階段。一些社會組織承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)一般都是通過政府購買或是項目引入等形式進(jìn)入社區(qū)的，具有較強(qiáng)的政府依賴性[1]，在抗擊疫情的特殊時期，這種政府依賴導(dǎo)致社會組織缺乏主動介入的經(jīng)驗與資源，削弱其參與的動力。治理經(jīng)驗的缺失將造成社區(qū)工作的雜亂，甚至?xí)绊懮鐓^(qū)的安定秩序。

（二）社區(qū)動員主體與動員客體關(guān)系疏離導(dǎo)致動員客體參與意愿低下

有學(xué)者指出，目前社區(qū)治理中動員工作的突出問題是“動員積極分子能力強(qiáng)、動員普通居民能力弱”[2]。造成積極分子“動”而普通居民“不動”的原因主要有以下幾點。

首先，“陌生人社會”削弱了彼此間的聯(lián)系。隨著單位制解體，社區(qū)由“熟人社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳吧松鐣?，個體間相互孤立，幾乎沒有任何交集，相對微弱的聯(lián)系影響動員效果。

其次，政府資源投入具有指向性。政府大量的資源投入往往集中于居委會等組織所關(guān)注的社區(qū)工作人員、積極分子以及一些社區(qū)精英。雖然從政府層面支持社區(qū)開展動員活動的資源日益豐富，但是由于居委會等組織并沒有與普通居民建立密切的關(guān)系，從而導(dǎo)致了這些資源只是在少部分的社區(qū)精英群體中分享，形成了社區(qū)動員的“內(nèi)卷化”問題[3]。

再次，居民本身的思想、觀念也影響著居民的參與意愿。奧爾森認(rèn)為理性的、追求自身利益的個體不會為實現(xiàn)共同的或群體的利益而采取行動[4]。在社區(qū)動員中普遍存在“有我沒我影響不大”、“我不做總有人做”的心理，新冠疫情暴發(fā)正值春節(jié)期間，居民們一方面受到“拜年”、“走親訪友”等傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的影響，另一方面受制于“搭便車”的觀念，大大降低了社區(qū)集體行動的能力。

（三）社區(qū)動員制度化欠缺，社區(qū)韌性不足

社區(qū)動員過程必須建立在制度化的保障機(jī)制基礎(chǔ)之上，既要為社區(qū)動員創(chuàng)造動員的條件，也要激勵動員主體愿意進(jìn)行動員實踐。制度是在特定社會范圍內(nèi)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一個體與個體間社會關(guān)系的一系列道德、法律、習(xí)慣、規(guī)章等的總和[5]。突發(fā)事件中的社區(qū)動員與常態(tài)下的社區(qū)動員有著重要區(qū)別，日常狀態(tài)下的社區(qū)動員以居民的需求和利益為導(dǎo)向，而在突發(fā)事件中，整個社會都處于應(yīng)急狀態(tài)，為防止事件擴(kuò)散和減少次生災(zāi)害，要以高效動員機(jī)制為支撐[6]。

社區(qū)是社會的單元和細(xì)胞，災(zāi)害或風(fēng)險往往在社區(qū)層面首先被感知[7]。社區(qū)的韌性能夠提高社區(qū)在危機(jī)災(zāi)難面前的抵抗力、適應(yīng)力以及創(chuàng)造力。有學(xué)者提出，韌性社區(qū)建設(shè)要完善社會制度和機(jī)制，社區(qū)動員是推進(jìn)韌性社區(qū)建設(shè)的重要方式，缺乏完備的動員機(jī)制，會造成動員過程的隨意，影響動員效果。在疫情防控初期，由于缺乏完備的動員機(jī)制，部門間沒有形成統(tǒng)一的信息收集規(guī)范，社區(qū)工作者占用大量精力填寫不同表格統(tǒng)計，部分社區(qū)管理者依然習(xí)慣于憑借其經(jīng)驗、直覺，這也使得社區(qū)應(yīng)急在“工作和思維模式被打上強(qiáng)烈的個人烙印，‘人治色彩濃厚”[8]。

二、公共衛(wèi)生突發(fā)事件中社區(qū)動員的優(yōu)化路徑

（一）激發(fā)主體的動員動力，形成社區(qū)動員合力

針對當(dāng)前動員主體動員能力弱、難以形成持續(xù)合力的問題，應(yīng)采取措施促進(jìn)動員主體的發(fā)展與成長。在基層政府層面，要完善基層民主自治制度，保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)等[9]。居委會要加強(qiáng)與居民間的聯(lián)系，及時了解居民的需求并確保得到有效解決，提升社區(qū)干部在居民心中的形象和可信度，進(jìn)而提升其動員能力。在社區(qū)精英方面，社區(qū)精英應(yīng)加強(qiáng)與居民間的互動與交流，夯實彼此間的聯(lián)系。居民之所以順應(yīng)社區(qū)精英的動員行為，是因為人情與信任關(guān)系，這種信任關(guān)系對精英群體的動員能力至關(guān)重要。在社會組織方面，社區(qū)的封閉式管理有效阻隔了疫情傳播與人員流動。但特殊人群的服務(wù)需求難以得到保障，影響特殊群體的正常生活。比如，獨居老人、兒童、孕婦、殘疾人等群體，其應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的能力普遍低下，社區(qū)工作者無法周全顧及所有人群。針對此問題，社會組織可憑借其專業(yè)化、職業(yè)化等優(yōu)勢，為不同群體提供定向服務(wù)，滿足其特殊需要。

（二）加強(qiáng)客體意識培育，促進(jìn)居民自主參與

參與意識來源于居民對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感以及對自治權(quán)利的認(rèn)知是“社區(qū)是居民的”理念得以踐行的基礎(chǔ)，是引導(dǎo)居民參與社區(qū)發(fā)展以及營造社區(qū)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的要件[10]。由于居民對社區(qū)公共事務(wù)參與意識的缺乏，造成居民對社區(qū)治理的“無感”。居民在日常社區(qū)參與事務(wù)中的“無感”，深刻影響到公共衛(wèi)生突發(fā)事件中的動員效果。因此，在日常的社區(qū)治理中，應(yīng)積極調(diào)動社區(qū)居民的自主參與能力，做好社區(qū)的應(yīng)急管理工作，提高居民對突發(fā)事件的敏感性與應(yīng)對能力。

首先，完善社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展社區(qū)自治組織。帕特南認(rèn)為，在有關(guān)信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等構(gòu)成社會資本的要素中，公民參與網(wǎng)絡(luò)處于基礎(chǔ)性的地位;在同一共同體中，參與網(wǎng)絡(luò)越密集公民就越會進(jìn)行具有共同利益的合作[11]。在社區(qū)中，公民參與網(wǎng)絡(luò)的主要載體是社區(qū)自治組織。社區(qū)自治組織促成居民個體與組織間的關(guān)聯(lián)性，有助于培養(yǎng)居民合作技巧、社區(qū)歸屬感與集體感，其存量與功能的發(fā)揮影響著居民的參與效能。社區(qū)居民自治組織是社區(qū)內(nèi)具有共同興趣愛好、共同需求的居民自發(fā)成立，致力于共同目標(biāo)的“微團(tuán)體”。居民自治組織已成為治理的重要力量，是居民參與社區(qū)事務(wù)的重要平臺。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，應(yīng)積極發(fā)揮“微團(tuán)體”的聯(lián)結(jié)作用，憑借“微團(tuán)體”中“能人”的人際網(wǎng)絡(luò)，動員民眾，激發(fā)社區(qū)的集體行動力。

其次，通過教育引導(dǎo)，開展特定內(nèi)容與形式的教育活動，積極調(diào)動居民的參與，提升居民的風(fēng)險防范意識與應(yīng)對能力。有學(xué)者提出社區(qū)治理離不開社區(qū)教育，兩者相互融合。一方面治理理念能為社區(qū)教育增能，另一方面社區(qū)教育作為社區(qū)的一項公共事務(wù)與公共服務(wù)應(yīng)該以服務(wù)社區(qū)治理為目標(biāo)[12]。社區(qū)教育不僅是一種培育個體參與社區(qū)生活能力的手段，而且是一個體現(xiàn)群體能力的過程。社區(qū)在日常社區(qū)治理中應(yīng)從關(guān)注意識、防范意識、科學(xué)意識、心理承受能力和規(guī)避風(fēng)險的技能技巧等方面入手，提升突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力，提高居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的能力，使應(yīng)對突發(fā)事件的“他助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白灾薄?/p>

（三）完善動員機(jī)制體系，明確社區(qū)應(yīng)急治理的權(quán)責(zé)關(guān)系

社區(qū)動員的過程應(yīng)該制度化、體系化，明確主客體在社區(qū)應(yīng)急治理中的職責(zé)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，從頂層完善突發(fā)事件中社區(qū)動員的法制建設(shè)，明確社區(qū)動員主體地位、權(quán)責(zé)和規(guī)范社區(qū)動員流程。動員居民應(yīng)對突發(fā)事件具有必要性，尤其是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，更需要動員居民采取緊急應(yīng)對，以防止病毒的快速傳播，造成更大的危害。因此，在現(xiàn)有制度體系下要完善社區(qū)動員機(jī)制，建立健全公共衛(wèi)生突發(fā)事件的總體應(yīng)急預(yù)案以及專項應(yīng)急預(yù)案，細(xì)化社區(qū)動員中各主體的職責(zé)，以法律為支撐，將權(quán)力下放，發(fā)揮基層在突發(fā)事件中的自主性，在制度體系下發(fā)揮基層社區(qū)貼近群眾的優(yōu)勢，提高應(yīng)對能力與反應(yīng)效率。

另外，明確主客體在公共衛(wèi)生突發(fā)事件社區(qū)動員中的權(quán)責(zé)關(guān)系。公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對一般分為三個階段——預(yù)防階段、響應(yīng)階段和完善階段，這三個階段與韌性社區(qū)的適應(yīng)性、抵抗性與恢復(fù)性的特點相對應(yīng)。在預(yù)防階段，社區(qū)工作者要注重發(fā)揮居民在社區(qū)治理中參與的積極性，以民主協(xié)商的方式調(diào)動居民在社區(qū)治理中的自主性，并在此過程中要形成有序的工作機(jī)制，提高社區(qū)內(nèi)部對危機(jī)事件的適應(yīng)性。在響應(yīng)階段，基于預(yù)防階段的準(zhǔn)備，在內(nèi)部形成有效的動員機(jī)制和社會動員網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)能夠在有限的空間范圍內(nèi)最大程度地緩解疫情對社區(qū)的影響。在完善階段，社區(qū)工作者要做好經(jīng)驗的總結(jié)工作，發(fā)現(xiàn)動員中的問題根源，同時做好個體的心理重建以及社區(qū)內(nèi)部各方面的恢復(fù)工作。

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