政策視角下脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接研究

趙 政 張嘉昕

（1. 內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 內(nèi)蒙古呼和浩特 011517；2. 哈爾濱工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150000）

一、文獻(xiàn)回顧與研究現(xiàn)狀評(píng)述

近些年，越來越多學(xué)者關(guān)注脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略問題，研究方向主要集中在三個(gè)方面：脫貧攻堅(jiān)與可持續(xù)脫貧、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。

(一)脫貧攻堅(jiān)與可持續(xù)脫貧

目前，學(xué)界關(guān)于脫貧的共識(shí)是首先通過“輸血式”扶貧，使得大部分建檔立卡貧困戶脫貧，隨后由“輸血式”扶貧進(jìn)入“造血式”扶貧，激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力。劉瑋琳、夏英（2019）認(rèn)為資產(chǎn)收益扶貧模式可在前期幫助大量貧困戶快速脫貧[1]，具體通過資源收益扶貧模式、IPO扶貧模式和金融創(chuàng)新扶貧模式，針對(duì)不同資源地區(qū)，分類扶持，精準(zhǔn)施策。通過精準(zhǔn)扶貧和綜合扶貧，我國已經(jīng)由簡單的“輸血式”扶貧進(jìn)入“造血式”扶貧，不再過分關(guān)注扶貧數(shù)據(jù)，而是轉(zhuǎn)向扶貧質(zhì)量和可持續(xù)脫貧?？沙掷m(xù)脫貧是指在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)由定義為貧困的人口在較長時(shí)期內(nèi)向非貧困人口發(fā)生轉(zhuǎn)變的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，可分為絕對(duì)貧困（未解決溫飽或初步解決溫飽）、相對(duì)貧困（初步脫貧和徹底脫貧）和致富奔康三個(gè)階段五個(gè)層次[2]。

大部分學(xué)者認(rèn)為目前可持續(xù)脫貧的主要問題和困境有：環(huán)境脆弱性高，硬軟環(huán)境欠佳，政府與市場沒有形成有機(jī)聯(lián)動(dòng)，脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)相對(duì)落后，易地扶貧搬遷后續(xù)措施乏力以及沒有充分利用自身資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢等（胡原、曾維忠，2019；武漢大學(xué)國發(fā)院脫貧攻堅(jiān)研究課題組，2019）[3][4]。針對(duì)上述一系列問題，不同學(xué)者有不同見解。李迎生（2020）認(rèn)為，要將可持續(xù)脫貧與國家層面宏觀政策和制度安排聯(lián)系起來，協(xié)同推進(jìn)，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[5]。通過與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的對(duì)接，鞏固穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)脫貧成果，改善貧困地區(qū)“硬軟環(huán)境”，提高外部穩(wěn)定性（檀學(xué)文、白描，2020）[6]。胡軍、吳理財(cái)（2020）提出，要構(gòu)建以可持續(xù)脫貧為導(dǎo)向的脫貧機(jī)制，重點(diǎn)在于構(gòu)建“政府—市場—社會(huì)”的大扶貧格局[7]。梁偉軍、謝若揚(yáng)（2019）認(rèn)為要想從根本上解決貧困問題，關(guān)鍵在于激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力和脫貧志向，也就是提高自我發(fā)展能力[8]。而提高自我發(fā)展能力，教育脫貧是關(guān)鍵。不僅要加快實(shí)施青年一代教育扶貧工程，還應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育（李月，2020）[9]。除此之外，白永秀、寧啟（2020）提出為了防止貧困人口返貧，還應(yīng)關(guān)注自然性突發(fā)事件和社會(huì)性突發(fā)事件，例如公共衛(wèi)生事件新冠肺炎爆發(fā)導(dǎo)致的失業(yè)返貧[10]。

(二)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

十九大之前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村領(lǐng)域的研究主要集中在“三農(nóng)”，十九大上習(xí)總書記提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并在2018年發(fā)表《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，在此之后，鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化逐漸成為熱點(diǎn)，大量學(xué)者對(duì)其進(jìn)行研究。三農(nóng)問題是我國社會(huì)主義建設(shè)的重點(diǎn)，而鄉(xiāng)村振興是解決三農(nóng)問題的重要戰(zhàn)略之一。葉興慶（2020）提出，為了順利實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的角度提供制度保障[11]。目前鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在產(chǎn)業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織建設(shè)、體制機(jī)制均存在短板。例如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重、科技創(chuàng)新不夠、產(chǎn)業(yè)融合度低等（程曉娟，2020）[12]。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)，交通設(shè)施，供氣環(huán)衛(wèi)和信息化方面均存在問題（魏后凱等，2020）[13]。

針對(duì)上述問題，張建偉、圖登克珠（2020）提出，要構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)”相融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系、“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”資源要素運(yùn)作體系和“自治、法治、德志”相結(jié)合的多元鄉(xiāng)村治理體系[14]。林永興等人（2020）分析了中央與地方權(quán)力、政府與市場積極性、政府與社會(huì)職能三個(gè)方面的關(guān)系，并給出了調(diào)整措施[15]。黃延信（2020）認(rèn)為農(nóng)村落后的制度原因在于要素流動(dòng)受阻，包括資金、勞動(dòng)力和土地都是單方向流入城市[16]。所以體制機(jī)制創(chuàng)新是關(guān)鍵。要進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度，做到“三權(quán)三證”，農(nóng)民的權(quán)益得到保障，生產(chǎn)更有積極性（向松祚，2020；厲以寧，2013）[17][18]。除此之外，農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化意味著不能完全脫離城鎮(zhèn)，獨(dú)自發(fā)展，應(yīng)當(dāng)注意到鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化不是互相矛盾的關(guān)系，二者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，相輔相成，融合發(fā)展。謝天成（2020）提出城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，在“人、地、錢”三方面進(jìn)行資源配置[19]。徐維祥等人（2020）研究鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的耦合協(xié)調(diào)，認(rèn)為總體而言中部地區(qū)二者協(xié)調(diào)發(fā)展程度強(qiáng)于西部地區(qū)，西部地區(qū)要通過消費(fèi)，收入，產(chǎn)業(yè)等方面促進(jìn)二者融合[20]。

(三)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接

對(duì)于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的研究主要基于以下幾個(gè)方面。第一，從學(xué)理角度闡述銜接的可能性與必然性。盧黎歌、武星星（2020）認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅(jiān)的深化和保障，二者銜接具有理論必然性和現(xiàn)實(shí)必然性[21]。具體來說，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的打贏可以為鄉(xiāng)村振興提供借鑒意義和發(fā)展基礎(chǔ)，避免走彎路（豆書龍，葉敬忠，2019）[22]。鄉(xiāng)村振興的實(shí)施可以在深度和廣度上鞏固脫貧攻堅(jiān)，解決脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中內(nèi)生性脫貧動(dòng)力不足（莊天慧等，2018）[23]。脫貧攻堅(jiān)服務(wù)于“第一個(gè)一百年”，而鄉(xiāng)村振興立足于“第二個(gè)一百年”目標(biāo)，二者共同為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供重要支撐，理應(yīng)推進(jìn)一體化建設(shè)（杜向民等，2020）[24]。第二，厘清了銜接的重點(diǎn)內(nèi)容。陳文勝（2020）從宏觀角度出發(fā)，分析了貧困狀態(tài)，資源配置方式，體制機(jī)制建設(shè)的銜接[25]。劉煥、秦鵬（2020）進(jìn)一步從思想、政策、規(guī)劃、工作落實(shí)等方面提出銜接要求[26]。具體而言，產(chǎn)業(yè)、人才、組織、生態(tài)、文化五個(gè)方面是銜接重點(diǎn)，大量學(xué)者從這五方面出發(fā)，給出銜接路徑（朱啟銘，2019）[27]。馬喜梅（2020）；鄧婷鶴，聶鳳英（2020）認(rèn)為在銜接過程中，結(jié)合地方比較優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵[28][29]。將區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦優(yōu)勢等結(jié)合起來，共同作用于產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和文化。第三，構(gòu)建指標(biāo)體系對(duì)二者銜接進(jìn)行量化分析。王志章、楊志紅（2020）運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)度法，選用西部地區(qū)10個(gè)省份調(diào)研數(shù)據(jù)，從四個(gè)維度頂層設(shè)計(jì)融合、價(jià)值目標(biāo)融合、實(shí)施路徑融合和保障措施融合進(jìn)行融合測度[30]。寧靜等人（2019）通過雙重差分模型，對(duì)四川、貴州和甘肅部分城市進(jìn)行檢測和數(shù)據(jù)采集，計(jì)量產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)農(nóng)戶收入的影響機(jī)制及效果[31]。

綜上所述，隨著國內(nèi)學(xué)者對(duì)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的關(guān)注和研究，已經(jīng)形成了相對(duì)完善的理論體系。本文基于政策視角，透析脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接內(nèi)在邏輯關(guān)系和銜接目標(biāo)要求，并試圖有針對(duì)性地提出促進(jìn)二者有機(jī)銜接具體路徑。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的政策異同

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是我國重大戰(zhàn)役與戰(zhàn)略，兩者在目標(biāo)、主體、內(nèi)容和措施方面既有相似之處，又存在差異。脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)相通，但任務(wù)優(yōu)先級(jí)不同；主體一致，但范圍不同；內(nèi)容共融，但方向和針對(duì)性不一樣；措施相近可相互銜接，但需要新增和刪減某些措施。不可割裂去考量雙方的關(guān)系，二者相互促進(jìn)，相輔相成。目前，我國處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略交匯期。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)設(shè)施，人才儲(chǔ)備，良好的生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而鄉(xiāng)村振興處于起步階段，是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的動(dòng)力，為鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，教育質(zhì)量，生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)鏈拓寬提供深化和保障。脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的前提，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅(jiān)的保障。

表 1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策的邏輯關(guān)系

(一)政策共性

如表1所示，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在目標(biāo)、主體、內(nèi)容和措施上具有共性，有的是共同促進(jìn)，有的是一體兩面。

1. 目標(biāo)相通

2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》標(biāo)志著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的正式開啟，文中指出計(jì)劃于2020年收官，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略于2018年提出，致力于解決農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。兩大戰(zhàn)略都是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的必然要求。其中，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，即逐步共同富裕，全面建成小康社會(huì)。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。且二者都是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。

2. 主體交叉

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體具有交叉性，都是農(nóng)村人口和農(nóng)村地區(qū)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)群體是農(nóng)村貧困人口和貧困地區(qū)農(nóng)民，其中農(nóng)村貧困人口主要指建檔立卡貧困人口。針對(duì)目標(biāo)群體，中共中央國務(wù)院提出“五個(gè)一批”，旨在解決農(nóng)村貧困人口絕對(duì)貧困問題。除此之外，生態(tài)扶貧和易地搬遷扶貧等措施和提高區(qū)域發(fā)展能力等規(guī)劃，都在一定程度上完善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)象是全部農(nóng)村人口和農(nóng)村地區(qū)，保障全體農(nóng)民生活水平提高，通過構(gòu)建鄉(xiāng)村新格局，達(dá)到產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效。

3. 內(nèi)容共融

自改革開放以來，國家越來越重視貧困問題，出臺(tái)了一系列政策和文件以此解決貧困問題，包括改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、后來的八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)解決絕對(duì)貧困，確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略致力于解決相對(duì)貧困問題，在絕對(duì)貧困消除的前提下，全面提高農(nóng)村地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，同時(shí)防止建檔立卡戶返貧，確保真脫貧，脫真貧。

4. 措施相近

2019年2月，中央一號(hào)文件指出要做好脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接工作，通過鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。正是因?yàn)槊撠毠?jiān)戰(zhàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在實(shí)施路徑上存在相似性，所以二者應(yīng)當(dāng)緊密銜接。精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施路徑是實(shí)施“五個(gè)一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批和社會(huì)保障兜底一批，其中，生產(chǎn)脫貧一批是重點(diǎn)。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以二十字方針為目標(biāo)，相應(yīng)地出臺(tái)政策措施，其中產(chǎn)業(yè)興旺也是重點(diǎn)。二者同是通過發(fā)展當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)，以此拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，解決人口貧困。

(二)政策差異

盡管脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在目標(biāo)、主體、內(nèi)容和措施方面具有相似性，但同時(shí)也存在差異性。

1. 優(yōu)先任務(wù)與繼續(xù)推進(jìn)

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在目標(biāo)上是相通的，共同服務(wù)于“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”，但是優(yōu)先度不一樣。國務(wù)院計(jì)劃在2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在2021年全面建成小康社會(huì)，完成第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分三步走，2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系要基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)，同時(shí)完成第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義強(qiáng)國。從時(shí)間角度和緊急程度來說，目前的重點(diǎn)仍在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，且脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利可以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一階段的完成。

2. 特定群體與惠普支持

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)群體是農(nóng)村貧困人口，主要是建檔立卡貧困戶，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)群體是全體農(nóng)村人口，全面提高農(nóng)村人口的經(jīng)濟(jì)來源、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境、治理體系和精神內(nèi)涵。相比于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及農(nóng)村人口數(shù)量和類型范圍更廣，層次更高，難度也更大，對(duì)醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)風(fēng)等領(lǐng)域要求也更嚴(yán)格。鄉(xiāng)村振興是整體性的、全面性的惠普支持，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是區(qū)域性的、階段性的，針對(duì)特定群體的幫扶。二者雖主體一致，但仍有差別。

3. 絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興在內(nèi)容上都是解決農(nóng)村、農(nóng)民貧困問題，但前者解決絕對(duì)貧困，后者解決相對(duì)貧困。脫貧攻堅(jiān)針對(duì)絕對(duì)貧困給出具體而明確的要求，通過政府幫扶穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)兩不愁三保障，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，有硬性指標(biāo)規(guī)定。相反鄉(xiāng)村振興聚焦相對(duì)貧困，在解決絕對(duì)貧困的基礎(chǔ)之上，以人為本，提升農(nóng)村生活條件，從方方面面設(shè)定預(yù)期指標(biāo)促進(jìn)戰(zhàn)略發(fā)展。還應(yīng)當(dāng)注意，相對(duì)貧困相較于絕對(duì)貧困而言是更高級(jí)的貧困形式，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略致力于解決相對(duì)貧困的同時(shí)，還要預(yù)防脫貧人口再次返貧。

4. 微觀施策與整體謀劃

脫貧攻堅(jiān)針對(duì)特定群體微觀施策，對(duì)于不同情況的建檔立卡戶，提供有針對(duì)性地幫扶措施，例如對(duì)于因病致貧，因病返貧的貧困家庭，提供健康扶貧措施；對(duì)于單純收入低下的貧困家庭，提供產(chǎn)業(yè)扶貧；對(duì)于特殊地區(qū)、邊疆地區(qū)貧困人口，提供護(hù)林員等生態(tài)幫扶職位。這種政策性扶貧措施大都是輸血式扶貧，不具有可持續(xù)性。而鄉(xiāng)村振興面向全體農(nóng)民，振興整個(gè)農(nóng)村地區(qū)，以產(chǎn)業(yè)興旺為主，帶動(dòng)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，從根本上推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)，激發(fā)農(nóng)民群眾內(nèi)生動(dòng)力，一旦體系建成且完善到位便可自行運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)的目的。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的政策發(fā)展

根據(jù)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等政策文件，脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興進(jìn)行政策發(fā)展可劃分為四個(gè)階段：鞏固脫貧攻堅(jiān)成效、由絕對(duì)貧困過渡到相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興。

(一)鞏固脫貧攻堅(jiān)成效，確保脫貧人口不返貧

由脫貧攻堅(jiān)過渡到鄉(xiāng)村振興第一步是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧成效，確保脫貧人口不返貧。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口，從2012年底的9 899萬人減到2019年底的551萬人，同期貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，而西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口323萬人，比上年減少593萬人。政府通過超常規(guī)政策，使得大量貧困人口順利脫貧后，可能會(huì)面臨部分人返貧的問題，如易地搬遷扶貧后如何可持續(xù)增加搬遷后人口穩(wěn)定就業(yè)，生態(tài)扶貧中護(hù)林員崗位期滿后如何處理、健康扶貧醫(yī)療救助是否長期執(zhí)行等等。一些短期的輸血式扶貧，在一定程度上可以快速消除貧困，但從長期來看，效果不佳，因此必須延長政策期限，脫貧不脫策。

(二)由絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困的過渡

如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，面臨由絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困的過渡。絕對(duì)貧困的解決意味著農(nóng)民可以達(dá)到最低生活保障，但并不意味著可以達(dá)到小康生活水平。要在貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度不變的情況下，實(shí)現(xiàn)收入穩(wěn)步增長，可持續(xù)增長，公共服務(wù)領(lǐng)域主要指標(biāo)達(dá)到甚至超過全國平均水平，如綠化覆蓋率和城鄉(xiāng)居民收入比等等。相對(duì)貧困不僅指的是收入相對(duì)貧困，還包括教育相對(duì)貧困、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)貧困等。在解決收入相對(duì)貧困的同時(shí)，要在其他方面縮小貧困地區(qū)與其他普通農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)的差距。

(三)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》中指出，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)狀為基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最明顯的短板仍然在“三農(nóng)”，現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村。因此大力發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)對(duì)于我國建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代強(qiáng)國有必然性和迫切性，需統(tǒng)籌推進(jìn)“四化”建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。到2035年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村基礎(chǔ)條件設(shè)施更加健全，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局更加完善，農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平得到大幅度提高。

(四)鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)，農(nóng)村美，農(nóng)民富

鄉(xiāng)村振興三步走中第三步，到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)，農(nóng)村美，農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、創(chuàng)新體系得到全面構(gòu)建，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局全面形成，農(nóng)村在日常生活中感受與城市并無明顯差異，鄉(xiāng)風(fēng)文明、法治建設(shè)、基層服務(wù)等等都達(dá)到新高度。同時(shí)完成“第二個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

四、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的政策路徑

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接路徑中，政策銜接是重點(diǎn)，要把握好二者的政策對(duì)接，從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、保障和生活五方面入手，充分利用脫貧攻堅(jiān)的成效經(jīng)驗(yàn)，為鄉(xiāng)村振興的起步做好準(zhǔn)備工作，其具體實(shí)施路徑如圖1所示。

(一)由產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧和社會(huì)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺

圖 1 脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策銜接邏輯圖

由產(chǎn)業(yè)發(fā)展過渡到產(chǎn)業(yè)興旺，不僅要求產(chǎn)業(yè)本身的變化，還要求資源由傾斜至貧困戶家庭轉(zhuǎn)移到全體農(nóng)民。產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧政策主要要求貧困地區(qū)利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢和資源稟賦，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，形成比較優(yōu)勢。在土地肥沃地區(qū)優(yōu)先發(fā)展種植業(yè)、林產(chǎn)業(yè)，草原和水域豐富的地區(qū)積極發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。扶持培育新型經(jīng)營主體，鼓勵(lì)農(nóng)民與專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等形成新型經(jīng)營主體，發(fā)揮主體市場功能與作用。除此之外，加大農(nóng)林技術(shù)推廣和培訓(xùn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。充分考慮到農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境，佐以旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧和科技扶貧。科技扶貧要求高校與科研院所將最新科研成果優(yōu)先應(yīng)用到農(nóng)村貧困地區(qū)，派遣科技特派員到鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行幫扶，為貧困地區(qū)搭載創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。到鄉(xiāng)村振興階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局已經(jīng)初具雛形，特色產(chǎn)業(yè)和拳頭產(chǎn)品已然形成，此時(shí)應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)從傳統(tǒng)種植業(yè)轉(zhuǎn)向“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從做出現(xiàn)代種植養(yǎng)殖業(yè)到做強(qiáng)現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。特色鮮明的產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)更加突出特色，強(qiáng)調(diào)農(nóng)家和綠色等概念，將產(chǎn)品做大做強(qiáng)做出名氣。構(gòu)建農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，將農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和銷售業(yè)納入發(fā)展體系之中。利用科技扶貧的平臺(tái)和人才，拓寬銷售渠道，加強(qiáng)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。不僅要求產(chǎn)業(yè)本身的過渡，還有資源的傾斜。由資源向貧困戶傾斜，保證貧困家庭就業(yè)能力，過渡到鄉(xiāng)村振興階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展向農(nóng)民公平開放并向相對(duì)貧困者傾斜，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)扶貧政策到產(chǎn)業(yè)興旺的銜接。社會(huì)各個(gè)成員和組織包括國企、民企、高校、社會(huì)組織等等加入到產(chǎn)業(yè)興旺建設(shè)中來，創(chuàng)新收益分享模式，如“訂單收購+分紅”“農(nóng)民入股+保底收益+按股分紅”等模式，不僅為企業(yè)增加盈利模式和渠道，而且保證農(nóng)民的長遠(yuǎn)收益。

(二)由生態(tài)保護(hù)扶貧、易地搬遷脫貧和區(qū)域發(fā)展到生態(tài)宜居

在生態(tài)方面將生態(tài)保護(hù)扶貧與生態(tài)宜居中的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)和綠色發(fā)展對(duì)接，區(qū)域發(fā)展與生態(tài)宜居中的農(nóng)村人居環(huán)境做銜接。生態(tài)保護(hù)與脫貧扶貧絕不是兩個(gè)孤立的概念，要在脫貧攻堅(jiān)的同時(shí)處理好生態(tài)保護(hù)。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)和水資源保護(hù)，實(shí)施各重大生態(tài)建設(shè)扶貧工程，如退耕還林、還草工程、青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程以及沙化土地封禁保護(hù)區(qū)建設(shè)工程等等。還應(yīng)建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索多元生態(tài)補(bǔ)償方式。過渡到鄉(xiāng)村振興階段，基礎(chǔ)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)已經(jīng)取得一定成果，要將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到綠色發(fā)展中，在不破壞現(xiàn)有修復(fù)成果的基礎(chǔ)上于農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行綠色發(fā)展。有害污染物的排放、沙化土地的處理、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原的利用、水資源的節(jié)約和利用、廢棄物資源化利用等都被納入政策考量當(dāng)中。生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制也從最初的補(bǔ)助式、輸血式變?yōu)榭沙掷m(xù)式。以脫貧扶貧為目的的生態(tài)公益崗位如草管員、護(hù)林員和護(hù)漁員等可逐步取消，轉(zhuǎn)到興林富民行動(dòng)。易地搬遷脫貧和區(qū)域發(fā)展政策主要針對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境非常差的地區(qū)展開。易地搬遷脫貧將貧困人員從不適合發(fā)展的地區(qū)轉(zhuǎn)移安置到適合生活、適合脫貧的地區(qū)，同時(shí)提高貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，例如交通骨干建設(shè)，水利工程，二者的本質(zhì)是提高居民生存生活環(huán)境。到生態(tài)宜居階段，基本生活條件得到很大改善，重點(diǎn)將放在人居環(huán)境和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。著力提升村容村貌，美觀房屋，美化道路，將能用過渡到實(shí)用和美觀，努力將農(nóng)村打造成生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

(三)由產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧到鄉(xiāng)風(fēng)文明

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脫貧政策更多的是物質(zhì)層面的幫扶，鄉(xiāng)風(fēng)文明更多的是精神層面的內(nèi)容。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)在做大做強(qiáng)第一、第二產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，應(yīng)利用本地特色發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，做到一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。自然資源和自然風(fēng)光景色突出的地區(qū)要依托農(nóng)事和人文景觀，將風(fēng)景和休閑觀光結(jié)合起來，大力推進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)旅游。革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)充分利用紅色文化、鄉(xiāng)土文化和民族特色文化，積極發(fā)展特色文化旅游。這些依托自身文化、文明和鄉(xiāng)風(fēng)所發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)，最后會(huì)反哺貧困地區(qū)，不僅消除貧困人口，還能增強(qiáng)當(dāng)?shù)匚幕泴?shí)力。農(nóng)民依靠文化旅游脫貧，會(huì)更加珍惜和保護(hù)當(dāng)?shù)靥厣幕?，逐漸將文化視為一種鄉(xiāng)風(fēng)，一種文明。除此之外，到鄉(xiāng)村振興階段還要注重提升農(nóng)民自身文化素養(yǎng)，思想道德建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀。從鄉(xiāng)風(fēng)、家風(fēng)、民風(fēng)的角度出發(fā)，通過修建圖書館和文化館，成立農(nóng)村文化服務(wù)中心等方式，普及和推廣鄉(xiāng)風(fēng)文明。大到傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和民族文化、民間文化，再到尊老愛幼、鄰里互助和子孝父慈，小到誠實(shí)守信和民風(fēng)淳樸等，都是鄉(xiāng)風(fēng)文明的具體表現(xiàn)。努力做到農(nóng)村人民自信自強(qiáng)，不自卑，人人平等，切莫使他們產(chǎn)生不如城市居民的想法和念頭，要以農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)為榮。這樣一來，鄉(xiāng)村文化自信得以建立，農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力得到激發(fā)，生活與工作更加積極努力有干勁，鞏固了脫貧攻堅(jiān)的成效。

(四)由保障措施到治理有效

保障脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政策與措施在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后應(yīng)當(dāng)以穩(wěn)固農(nóng)村治理為主要目的。為脫貧扶貧創(chuàng)新的機(jī)制體制，例如精準(zhǔn)扶貧脫貧機(jī)制、扶貧資源動(dòng)員機(jī)制、貧困人口參與機(jī)制、資金項(xiàng)目管理機(jī)制和考核問責(zé)激勵(lì)機(jī)制等應(yīng)該逐步弱化。精準(zhǔn)扶貧脫貧機(jī)制弱化后將要重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至防止后續(xù)返貧，扶貧資源動(dòng)員機(jī)制應(yīng)當(dāng)以社會(huì)、農(nóng)村自治為主體而并非政府主導(dǎo)，政府此時(shí)以引導(dǎo)為主。同時(shí)，繼續(xù)強(qiáng)化健全貧困人口參與機(jī)制和資金項(xiàng)目管理機(jī)制，以脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中優(yōu)秀的村黨員干部和致富帶頭人為榜樣，為村民塑造良好的榜樣力量，資金管理權(quán)也相應(yīng)的下放到村級(jí)基層，將創(chuàng)新脫貧機(jī)制體制過渡到創(chuàng)新農(nóng)村管理機(jī)制體制。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的財(cái)政政策、投資政策、金融政策、土地政策和干部人才政策也要轉(zhuǎn)變，要從以脫貧扶貧為中心轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定農(nóng)村基礎(chǔ)治理。政策繼續(xù)向農(nóng)村地區(qū)傾斜的同時(shí)繼續(xù)強(qiáng)化干部人才政策，選拔優(yōu)秀年輕干部，本科、碩士、博士畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)發(fā)光發(fā)熱，聯(lián)合高校培養(yǎng)定向?qū)W生，邀請專家教授到農(nóng)村講座。在組織實(shí)施方面，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織和政府的作用，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織帶頭人選拔力度，將干部人才政策引進(jìn)的優(yōu)秀人才納入考量。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織黨員的教育力度，定期開展講座培訓(xùn)。通過黨員精神來影響村民，努力做到農(nóng)村地區(qū)自治、法治和德治。

(五)由轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障和區(qū)域發(fā)展到生活富裕

生活富裕涵蓋農(nóng)村、農(nóng)民生活的方方面面，在完成脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)“第一個(gè)百年目標(biāo)”的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)力供給和公共服務(wù)供給提出了進(jìn)一步的要求。區(qū)域發(fā)展政策不僅改善人居生活條件，還加強(qiáng)了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。脫貧攻堅(jiān)對(duì)村級(jí)硬化路、飲水安全、電能、危房改造和信息物流等人居環(huán)境做出了整治，對(duì)貧困地區(qū)交通骨干道路、水利樞紐工程和能源工程進(jìn)行了完善。到鄉(xiāng)村振興階段，人居環(huán)境得到了大幅度改善，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧主要依靠政府職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行勞務(wù)輸出脫貧，而到了2020年以后，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺達(dá)到一定的水平，需要形成相應(yīng)的勞動(dòng)力供給，此時(shí)的轉(zhuǎn)移就業(yè)主要是勞動(dòng)力輸入，不僅外流的勞動(dòng)力要回流，部分城市居民也會(huì)選擇去鄉(xiāng)村工作。在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面，教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面可以達(dá)到脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興政策銜接的目的。要繼續(xù)推進(jìn)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的政策支持，保障有質(zhì)量的教育水平，保證農(nóng)村學(xué)生就近、就地享受高質(zhì)量的教育，對(duì)于有困難的學(xué)生給予助學(xué)貸款或?qū)W費(fèi)減免等政策幫扶，保證農(nóng)村地區(qū)的教師和學(xué)校數(shù)量；在醫(yī)療方面，繼續(xù)推進(jìn)慢性病和地方病的綜合防控，對(duì)村級(jí)衛(wèi)生室和醫(yī)生都提出了更高的要求。社會(huì)保障方面，繼續(xù)推進(jìn)大病醫(yī)療保障和城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)留守老人和殘疾老人設(shè)立農(nóng)村幸福院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。