低值可回收物補(bǔ)貼參照垃圾處置費(fèi)“一刀切”合適嗎？
——基于上海的驗(yàn)證

杜歡政，張 挺，劉飛仁

(1.同濟(jì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200092；2.浙江大學(xué) 浙江省城市治理研究中心，浙江 杭州 310058；3.江西省發(fā)展改革研究院，江西 南昌 330046)

一、 引 言

我國(guó)垃圾分類推行20余年，一直收效甚微，根源在于有很多難點(diǎn)沒(méi)有解決，其中一個(gè)核心難點(diǎn)就是低值可回收物物質(zhì)流不暢。要解決這一問(wèn)題，最關(guān)鍵在于低值可回收物補(bǔ)貼。事實(shí)上，我國(guó)低值可回收物回收率低的根本原因就在于缺乏直接性財(cái)政補(bǔ)貼[1-2]。近年來(lái)，各大城市為促進(jìn)低值可回收物回收利用、破解“垃圾圍城”問(wèn)題，紛紛開(kāi)始探索實(shí)行低值可回收物回收補(bǔ)貼政策。

然而，對(duì)國(guó)內(nèi)目前各大城市低值可回收物補(bǔ)貼政策進(jìn)行深入分析發(fā)現(xiàn)，至少存在以下三大問(wèn)題。一是針對(duì)性不強(qiáng)，低值可回收物種類繁多，有玻璃、織物、塑料等不同種類，目前的補(bǔ)貼政策基本上是采取“一刀切”的辦法進(jìn)行補(bǔ)貼，如廣州市低值可回收物沒(méi)有根據(jù)不同種類特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分和動(dòng)態(tài)調(diào)整、針對(duì)性不強(qiáng)[3]。二是市場(chǎng)活力沒(méi)有充分激發(fā)，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，垃圾處置產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作和社會(huì)化管理是大趨勢(shì)，目前部分城市補(bǔ)貼核算往往只圍繞某一家或少數(shù)幾家企業(yè)來(lái)設(shè)計(jì)，而對(duì)推動(dòng)形成良性循環(huán)市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面考慮不足，如金華市是由指定的市供銷社下屬金華市供銷再生資源有限公司承擔(dān)低值可回收物的兜底回收。因此，在補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)及時(shí)間計(jì)算上會(huì)重點(diǎn)考慮該企業(yè)[4]。政府補(bǔ)貼作為垃圾處置市場(chǎng)建立的政策核心問(wèn)題，補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)不應(yīng)僅體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營(yíng)上，更應(yīng)注重從整個(gè)垃圾處置市場(chǎng)、資源再生利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度去考慮，要盡可能發(fā)揮補(bǔ)貼的最大效應(yīng)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量、充分激發(fā)市場(chǎng)活力[5]。三是補(bǔ)貼核算導(dǎo)向有差異，部分城市以維持企業(yè)微利為導(dǎo)向進(jìn)行補(bǔ)貼，如金華等地；部分城市以生活垃圾處置費(fèi)、收運(yùn)處置成本等為導(dǎo)向制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，如南京、上海等地；部分中小城市由于缺乏自身的核算方法，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)只好參照國(guó)內(nèi)某些大城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，如泉州市2018-2019年低值可回收物每噸補(bǔ)貼運(yùn)費(fèi)就是參照廣州市2018年中標(biāo)價(jià)來(lái)執(zhí)行，目前我國(guó)許多地區(qū)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)確定的[6]。事實(shí)上，不同的補(bǔ)貼核算導(dǎo)向，會(huì)產(chǎn)生不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，所帶來(lái)的補(bǔ)貼支出成本也會(huì)所有不同。當(dāng)前，國(guó)家正大力建設(shè)節(jié)約型政府，對(duì)社會(huì)關(guān)注度較高、矛盾較為集中的易腐垃圾(濕垃圾)和低值可回收物，應(yīng)充分考慮后端處理與利用設(shè)施條件、整體成本等問(wèn)題，以免政府財(cái)政難以為繼[7]。探討適合城市發(fā)展要求的生活垃圾管理政策成為中國(guó)城市環(huán)境管理面臨的一個(gè)新挑戰(zhàn)，只有經(jīng)濟(jì)方便、效率高且環(huán)保的清運(yùn)模式才是符合城市發(fā)展的有效模式[8-9]。為最大限度的發(fā)揮政府補(bǔ)貼效果，兼顧當(dāng)前企業(yè)運(yùn)營(yíng)維持與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和市場(chǎng)建立，把錢用在刀刃上。同時(shí)，又盡可能的節(jié)約政府成本，形成完善的低值可回收物補(bǔ)貼政策，有必要進(jìn)一步完善低值可回收物補(bǔ)貼核算方法。

目前，關(guān)于低值可回收物補(bǔ)貼核算的相關(guān)研究比較少[10]。杜歡政、劉飛仁等[11](2019)提出了從回收、運(yùn)輸、處置的全過(guò)程視角核算各類低值可回收物的成本收益進(jìn)而確定補(bǔ)貼金額的核算方法，其它研究主要是圍繞生活垃圾展開(kāi)，很少針對(duì)低值廢棄物。從補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)核算方法來(lái)看，現(xiàn)有研究主要基于政府投資財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值、垃圾處理量、垃圾的“產(chǎn)品屬性”與“效用函數(shù)”等方面提出系列核算方法[12-14]。從補(bǔ)貼金額執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，現(xiàn)有研究主要是以廢物回收處置成本、運(yùn)行成本、垃圾處理費(fèi)+電價(jià)補(bǔ)貼、垃圾處理費(fèi)、電價(jià)補(bǔ)貼等作為生活垃圾處置、垃圾焚燒等的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)[15-16]。然而，鮮有研究去探討這些核算方法或補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府是否最節(jié)約、對(duì)企業(yè)是否補(bǔ)貼到位，所得到的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)往往也是固化在某一數(shù)值，缺乏差異性、梯度性、動(dòng)態(tài)調(diào)整性，更是缺乏站在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展高度的補(bǔ)貼政策規(guī)劃。而事實(shí)上，城市垃圾處理績(jī)效受到經(jīng)費(fèi)因素以及政府監(jiān)管因素的間接驅(qū)動(dòng)[17]，最關(guān)鍵的影響因素就是生活垃圾處置費(fèi)用[18]，從政府城市管理的角度來(lái)看，必須重視這一問(wèn)題。從企業(yè)的角度來(lái)看，企業(yè)往往是以利潤(rùn)大小來(lái)做判斷，補(bǔ)貼低時(shí)，企業(yè)往往更愿意進(jìn)入利潤(rùn)高的產(chǎn)業(yè)。(1)周安.我國(guó)城市生活垃圾分類回收政府補(bǔ)貼政策激勵(lì)模式研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學(xué),2016：50-56.恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，不僅會(huì)促進(jìn)分選行為,還會(huì)吸引社會(huì)力量進(jìn)入、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化[19]。因此，在制定低值可回收補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)該拓寬政府和企業(yè)的選擇范圍，從而實(shí)現(xiàn)雙贏，同時(shí)又能為實(shí)現(xiàn)行業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供設(shè)計(jì)安排[16]。與現(xiàn)有研究相比，本文的主要貢獻(xiàn)在于構(gòu)建了專門針對(duì)低值可回收物補(bǔ)貼核算的企業(yè)成本與政府節(jié)約綜合選擇法(BC-GE法)，并首次對(duì)目前我國(guó)(主要是以上海為代表)正在實(shí)行的低值可回收物補(bǔ)貼政策是否節(jié)約進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，這是對(duì)低值可回收物補(bǔ)貼核算理論及政策的一種創(chuàng)新探索。通過(guò)這套補(bǔ)貼核算系統(tǒng)，既考慮了企業(yè)成本，又兼顧了政府成本節(jié)約，特別是通過(guò)此方法核算出來(lái)的梯度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)既能針對(duì)不同種類的低值可回收物特點(diǎn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，又能為各地方政府圍繞低值可回收物處置目標(biāo)制定相應(yīng)補(bǔ)貼政策提供參考標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)垃圾分類普遍推行趨勢(shì)下，必將會(huì)有越來(lái)越多的城市出臺(tái)低值可回收物補(bǔ)貼政策，本文的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值和政策參考意義也將進(jìn)一步顯現(xiàn)。

本文其余部分結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分從理論上對(duì)基于企業(yè)成本導(dǎo)向和政府節(jié)約導(dǎo)向的綜合選擇方法進(jìn)行設(shè)計(jì)分析；第三部分以上海為例進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行探討分析；第四部分為結(jié)論及政策建議。

二、理論設(shè)計(jì)：企業(yè)成本與政府節(jié)約綜合選擇法(BC-GE法)

(一) 基于企業(yè)成本

一般來(lái)說(shuō)，城市低值可回收物處理全過(guò)程包括前端收集、中端運(yùn)輸、后端處置三個(gè)階段，從理論上來(lái)看，企業(yè)在這三個(gè)階段都會(huì)有收益與成本。對(duì)于不同企業(yè)，由于其經(jīng)營(yíng)所需人員、場(chǎng)地、設(shè)備等的數(shù)量及成本均各不一樣，而且不同區(qū)域所對(duì)應(yīng)的土地成本、轉(zhuǎn)運(yùn)站費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用等都有所不同，這些因素都是動(dòng)態(tài)的、可變動(dòng)的因素。為提供有指導(dǎo)、可推廣的核算方式方法，本文將這些可變動(dòng)因素內(nèi)化到具體指標(biāo)數(shù)據(jù)的變動(dòng)上，企業(yè)在前端收集、中端運(yùn)輸、后端處置三大階段的成本、收益、利潤(rùn)計(jì)算用如下公示表示[1]：

Si=Si1+Si2+Si3

(1)

Ci=Ci1+Ci2+Ci3

(2)

(3)

其中，Si1代表第i種低值可回收物回收和利用企業(yè)所實(shí)現(xiàn)的直接利潤(rùn)(元)，主要是指企業(yè)通過(guò)銷售低值可回收物而獲得的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，即企業(yè)各類低值可回收物的產(chǎn)量乘以相應(yīng)銷售價(jià)格再減去企業(yè)成本，由于低值可回收物的低值性，這一數(shù)值往往為負(fù)，這是企業(yè)不愿意從事低值可回收物回收利用的根本原因；Si2代表第i種低值可回收物回收利用時(shí)所節(jié)省的垃圾運(yùn)費(fèi)和管理費(fèi)(元)，主要是指由于低值可回收物被收集、不再是和垃圾混合在一起，而使垃圾減量進(jìn)而節(jié)約的垃圾運(yùn)費(fèi)和管理費(fèi)，這有利于從成本節(jié)約角度來(lái)理解企業(yè)利潤(rùn)提升；Si3代表第i種低值可回收物處理過(guò)程中產(chǎn)生的具體收益，主要包括兩個(gè)方面，一是在具體處置過(guò)程中帶來(lái)的收益，如以焚燒方式處置而帶來(lái)的發(fā)電收入，二是在具體處置過(guò)程中對(duì)社會(huì)環(huán)境、后端處置等產(chǎn)生的“外部性”收益，這有利于從外部性的角度理解對(duì)低值可回收物回收和利用企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的必要性；Ci1代表第i種低值可回收物收集成本，一般包括低值可回收物的收集設(shè)施費(fèi)用、人員工資和福利等各類成本；Ci2代表第i種低值可回收物運(yùn)輸成本，一般包括轉(zhuǎn)運(yùn)站費(fèi)用、土地費(fèi)用、運(yùn)輸車各種費(fèi)用、人員費(fèi)用等各類費(fèi)用成本；Ci3代表第i種低值可回收物處置成本，一般包括處置設(shè)備設(shè)施及人員工資福利等各類成本；Si代表第i種低值可回收物的總收益；Ci代表第i種低值可回收物的總成本；Ri代表第i種低值可回收物回收和利用企業(yè)所實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)率。

值得注意的是，對(duì)城市低值可回收物來(lái)說(shuō)，由于其低值性，往往無(wú)利可圖，市場(chǎng)上沒(méi)有企業(yè)愿意進(jìn)入，這導(dǎo)致各類低值可回收物往往是和不可回收垃圾混合在一起直接焚燒或填埋處理，造成資源浪費(fèi)。在政府實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、企業(yè)出于公益行為等因素驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)才愿意進(jìn)入低值可回收物市場(chǎng)。從理論上來(lái)看，各種低值可回收物的收集成本理應(yīng)不同，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益也有所差別，甚至需要的設(shè)備投資、用工人數(shù)和成本等也有所差異。但事實(shí)上，由于低值可回收物的低值性導(dǎo)致各類低值可回收物往往在前端收集、中端運(yùn)輸都是混合在一起，到后端分揀處置環(huán)節(jié)再經(jīng)人工或分揀設(shè)備分揀分類。因此，本文在核算企業(yè)在前端收集、中端運(yùn)輸、后端處置各環(huán)節(jié)的成本時(shí)采用平均分?jǐn)偟姆绞接?jì)算。在核算企業(yè)利潤(rùn)時(shí)，考慮到社會(huì)環(huán)境收益等外部性數(shù)據(jù)的可得性，僅核算企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。

(4)

對(duì)于不同的低值可回收物，Ri的具體數(shù)值也會(huì)有所不同。當(dāng)其大于0時(shí)，即低值可回收物回收處置企業(yè)通過(guò)對(duì)低值可回收物的回收處置仍能獲得一定的利潤(rùn)，但利潤(rùn)率不高，不妨把這種狀態(tài)稱為微利經(jīng)營(yíng)；當(dāng)其小于0時(shí)，即低值可回收物企業(yè)無(wú)法獲利，收不抵支、處于虧損經(jīng)營(yíng)。通過(guò)對(duì)低值可回收物從業(yè)企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，能夠改善甚至扭轉(zhuǎn)企業(yè)微利經(jīng)營(yíng)或虧損經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，其獲得的補(bǔ)貼最好能夠達(dá)到社會(huì)上從事各種商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)平均利潤(rùn)率，即：

Pi≥(Ra-Ri)×Ci

(5)

則當(dāng)Ci不變時(shí)，對(duì)于微利經(jīng)營(yíng)和虧損經(jīng)營(yíng)的從業(yè)企業(yè)，其利潤(rùn)率隨補(bǔ)貼變化情況分別如下圖1、圖2所示：

圖1 當(dāng)0≤RiRa時(shí)(微利狀態(tài))

圖2 當(dāng)Rf0時(shí)(虧損狀態(tài))

1. 當(dāng)企業(yè)處于微利狀態(tài)條件下

這意味著就算沒(méi)有政府補(bǔ)貼，企業(yè)也會(huì)有一定的利潤(rùn)，只是利潤(rùn)較小、遠(yuǎn)低于社會(huì)平均利潤(rùn)水平。此時(shí)，有如下推論：

2. 當(dāng)企業(yè)處于虧損狀態(tài)條件下

這意味著如果沒(méi)有政府補(bǔ)貼，企業(yè)只會(huì)虧損。此時(shí)，有如下推論：

(1)沒(méi)有政府補(bǔ)貼時(shí)，企業(yè)虧損金額為Ci×Ri，政府補(bǔ)貼的最低補(bǔ)貼點(diǎn)應(yīng)為企業(yè)收支平衡相抵點(diǎn)，即利潤(rùn)率為0的點(diǎn)，此時(shí)政府補(bǔ)貼金額剛好彌補(bǔ)企業(yè)虧損，即如圖2的C點(diǎn)所示。

(3)與企業(yè)處于微利狀態(tài)條件下相比，當(dāng)政府補(bǔ)貼金額變動(dòng)量相同時(shí)，虧損狀態(tài)時(shí)的企業(yè)利潤(rùn)率變化更為敏感。

(二) 基于政府節(jié)約

對(duì)政府來(lái)說(shuō)，實(shí)行低值可回收物補(bǔ)貼制度能夠有效降低后端垃圾處置數(shù)量，從而節(jié)約處置成本，由于處置量的減少，進(jìn)而降低了處置污染物的產(chǎn)生、從而減少對(duì)環(huán)境的污染和損害，產(chǎn)生正的外部效應(yīng)。若不考慮外部性，僅從經(jīng)濟(jì)成本的角度來(lái)看，城市低值可回收物補(bǔ)貼可以處理成本的減少作為核算基礎(chǔ)，即以低值可回收物后端的填埋、焚燒和堆肥等處理費(fèi)用節(jié)約為基礎(chǔ)進(jìn)行核算。則有：

Qi=qi×n

(6)

其中，Qi表示第i種低值可回收物的處置費(fèi)用，qi表示每噸低值廢舊塑料的處置費(fèi)用，n表示第i種低值可回收物的回收量。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，若僅從經(jīng)濟(jì)成本角度來(lái)考慮，則其對(duì)低值可回收物的補(bǔ)貼金額應(yīng)該小于或等于低值可回收物的處置成本，即：

Pi≤Qi

(7)

(三) 兩種補(bǔ)貼導(dǎo)向的抉擇

政府對(duì)低值可回收物經(jīng)營(yíng)企業(yè)的補(bǔ)貼核算是以企業(yè)成本為導(dǎo)向，還是以政府成本節(jié)約為導(dǎo)向，應(yīng)進(jìn)行綜合分析。為便于分析，在此作出兩個(gè)假設(shè)：(1)政府實(shí)施低值可回收物補(bǔ)貼政策僅考慮經(jīng)濟(jì)成本，不考慮社會(huì)成本、環(huán)境外部性等問(wèn)題。(2)低值可回收物后端填埋、焚燒和堆肥等處置費(fèi)用為政府支出，低值可回收物處置量的減少能節(jié)約政府成本，政府能夠做到將所節(jié)約的處置費(fèi)用拿出來(lái)作為企業(yè)補(bǔ)貼。

為既達(dá)到補(bǔ)貼效果，又控制政府補(bǔ)貼成本，綜合企業(yè)成本角度與政府處置費(fèi)用節(jié)約角度來(lái)看，低值可回收物的補(bǔ)貼金額的約束條件應(yīng)同時(shí)滿足(5)和(7)，則對(duì)應(yīng)的有三種情形：

1. (Ra-Ri)×Ci

在這種情況下，以企業(yè)成本為導(dǎo)向的補(bǔ)貼金額小于以政府處置費(fèi)用減少為導(dǎo)向的補(bǔ)貼金額。此時(shí)，低值可回收物的補(bǔ)貼金額范圍為：0≤Pi≤(Ra-Ri)×Ci，政府通過(guò)實(shí)施低值可回收物補(bǔ)貼制度能夠獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。在這種情況下，建立低值可回收物補(bǔ)貼制度既能解決低值可回收物回收處置問(wèn)題，又能節(jié)約政府成本。政府甚至還能在節(jié)約的政府處置費(fèi)用范圍內(nèi)加大對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼，使企業(yè)獲得超出社會(huì)平均利潤(rùn)率的超額收益。

2. (Ra-Ri)×Ci=Qi

在這種情況下，企業(yè)成本導(dǎo)向的補(bǔ)貼金額與政府處置費(fèi)用減少導(dǎo)向的補(bǔ)貼金額一致，此時(shí)，低值可回收物的補(bǔ)貼金額范圍為：0≤Pi≤(Ra-Ri)×Ci=Qi，政府節(jié)約的低值可回收物處置成本全部用于補(bǔ)貼企業(yè)，政府通過(guò)補(bǔ)貼能讓低值可回收物經(jīng)營(yíng)企業(yè)獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在這種情形下，無(wú)法節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，但能“省事”。

3. (Ra-Ri)×Ci>Qi

在這種情況下，以企業(yè)成本為導(dǎo)向的補(bǔ)貼金額大于以政府處置費(fèi)用減少為導(dǎo)向的補(bǔ)貼金額。這意味著，即使政府將低值可回收物量的減少所節(jié)省的全部處置費(fèi)用用來(lái)補(bǔ)貼企業(yè)，企業(yè)利潤(rùn)水平仍然無(wú)法達(dá)到社會(huì)上從事各種商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)平均利潤(rùn)率。若政府僅從經(jīng)濟(jì)成本角度來(lái)考慮，則此時(shí)，低值可回收物的補(bǔ)貼金額范圍應(yīng)為：0≤Pi≤Qi。在這種情形下，對(duì)于微利企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼可相應(yīng)提升其利潤(rùn)水平，對(duì)于虧損企業(yè)來(lái)說(shuō)，可繼續(xù)分為兩種情形：

(1)(Ra-Ri)×Ci>Qi≥-CiRi

此時(shí)，若將政府所節(jié)省的全部處置費(fèi)用用來(lái)補(bǔ)貼企業(yè)，政府補(bǔ)貼能夠徹底扭轉(zhuǎn)企業(yè)虧損經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“扭虧為盈”，但是企業(yè)盈利水平仍然較低、無(wú)法達(dá)到社會(huì)上從事各種商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)平均利潤(rùn)率。這意味著若有企業(yè)愿意以收支相抵運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)進(jìn)入低值可回收物市場(chǎng)，則政府在給了企業(yè)補(bǔ)貼之后還能節(jié)約一部分政府處置費(fèi)用；若政府財(cái)力允許，將節(jié)約的所有政府處置費(fèi)用全部用來(lái)補(bǔ)貼企業(yè)，則企業(yè)還能夠獲得一定利潤(rùn)、但無(wú)法達(dá)到社會(huì)平均利潤(rùn)率。這對(duì)于部分愿意維持低利潤(rùn)率水平經(jīng)營(yíng)的企業(yè)而言，政府補(bǔ)貼具有決定性意義。

(2)-CiRi>Qi

此時(shí)，若將政府所節(jié)省的全部處置費(fèi)用用來(lái)補(bǔ)貼企業(yè)，政府補(bǔ)貼只能彌補(bǔ)企業(yè)部分虧損、企業(yè)仍然處于虧損狀態(tài)，企業(yè)將退出低值可回收物回收處置行業(yè)，這意味著僅從政府自身經(jīng)濟(jì)收益角度來(lái)實(shí)施的政府補(bǔ)貼政策失靈。

通過(guò)上述分析可知，對(duì)有些低值可回收物，可以以政府處置費(fèi)用節(jié)約為導(dǎo)向進(jìn)行補(bǔ)貼；對(duì)有些低值可回收物，可以以企業(yè)成本為導(dǎo)向進(jìn)行補(bǔ)貼；對(duì)有些低值可回收物，則可以綜合選擇。這樣既能對(duì)各企業(yè)、各類低值可回收物的補(bǔ)貼進(jìn)行精準(zhǔn)核算，又能讓政府根據(jù)自身財(cái)力制定相匹配的具體補(bǔ)貼政策、節(jié)約政府補(bǔ)貼成本，同時(shí)又使企業(yè)獲得最大補(bǔ)貼效果，形成一套精準(zhǔn)的低值可回收物補(bǔ)貼核算系統(tǒng)。

圖3 低值可回收物補(bǔ)貼核算系統(tǒng)

三、 實(shí)證檢驗(yàn)——以上海為例

上海垃圾分類走在全國(guó)前列，已開(kāi)始探索建立低值可回收物補(bǔ)貼辦法。本文以上海為例，選擇J、D兩家企業(yè)進(jìn)行調(diào)研并收集相關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)展實(shí)證研究。在選擇企業(yè)的過(guò)程中，經(jīng)咨詢業(yè)內(nèi)專家及行業(yè)主管部門后發(fā)現(xiàn)，由于低值可回收物的低值性，從事低值可回收物回收利用的企業(yè)較少，在上海市2018年3月發(fā)布《關(guān)于建立健全本市生活垃圾可回收物回收體系的實(shí)施意見(jiàn)》后，進(jìn)入企業(yè)開(kāi)始增多，大部分企業(yè)成立時(shí)間不長(zhǎng)，有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間后由于虧損等原因倒閉退出、無(wú)法獲得連續(xù)性分析數(shù)據(jù)，考慮到研究需要至少一年較為完整、可對(duì)比數(shù)據(jù)的實(shí)際需求，我們選擇了數(shù)據(jù)相對(duì)完善、經(jīng)營(yíng)時(shí)間在一年以上的J、D企業(yè)展開(kāi)調(diào)研。

(一) 數(shù)據(jù)收集與相關(guān)假定

通過(guò)實(shí)地調(diào)研，我們獲得了J、D兩家企業(yè)在低值可回收物的收集、運(yùn)輸?shù)确矫娴臄?shù)據(jù)(2)考慮到公司商業(yè)保密性，相關(guān)數(shù)據(jù)不在文中公開(kāi)，有需要可與作者聯(lián)系。。按照上海市低值可回收物目錄分類(3)同濟(jì)大學(xué)杜歡政教授團(tuán)隊(duì)在這方面做了大量探索，本文引用其研究成果。具體可參見(jiàn)上海市綠化和市容管理局與同濟(jì)大學(xué)合作編制的《上海市城市生活垃圾“兩網(wǎng)協(xié)同”機(jī)制試點(diǎn)方案》。，J、D兩家企業(yè)的低值廢舊塑料主要包括塑料購(gòu)物袋、保鮮袋、保鮮膜、玩具塑料，低值廢舊玻璃主要包括白玻璃、雜色玻璃，低值廢舊織物和低值廢舊復(fù)合包裝材料因組成較復(fù)雜、不再具體細(xì)分。

為計(jì)算需要，現(xiàn)作出如下假定：一是由于低值可回收物在收集、運(yùn)輸和分揀過(guò)程中會(huì)有損耗現(xiàn)象發(fā)生，通過(guò)前期調(diào)研得知，低值可回收物損耗率為10%-15%之間，為此，本文將低值可回收物損耗率定為10%；二是1年按365天算，企業(yè)每天全負(fù)荷工作；三是鑒于低值廢舊塑料、低值廢舊玻璃、低值廢舊織物和低值廢舊復(fù)合包裝材料是在收集運(yùn)輸?shù)冗^(guò)程都是混合在一起的實(shí)際情況，我們無(wú)法獲得各類低值可回收物的具體收集運(yùn)輸成本，另外，考慮到收集運(yùn)輸過(guò)程中的場(chǎng)地、運(yùn)輸車、人工等也是混合使用，因此，假定其各類低值可回收物所包括的細(xì)分類型垃圾構(gòu)成比例是平均分布，在對(duì)這四種低值可回收物的收集、運(yùn)輸和分揀費(fèi)用進(jìn)行核算時(shí)，按各占收集、運(yùn)輸和分揀總費(fèi)用的四分之一比例進(jìn)行費(fèi)用核算；四是假定社會(huì)平均利潤(rùn)率為8%，當(dāng)企業(yè)獲得的補(bǔ)貼能夠使企業(yè)利潤(rùn)水平達(dá)到社會(huì)平均利潤(rùn)率時(shí)，企業(yè)將大量涌入，行業(yè)將市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；五是假定對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，收到的政府補(bǔ)貼只要能維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，那么補(bǔ)貼就算再高一點(diǎn)僅會(huì)提高企業(yè)利潤(rùn)水平，而不會(huì)在短期內(nèi)影響低值可回收物的回收率；六是在實(shí)際生活中，一家企業(yè)往往回收多類低值可回收物，為便于精準(zhǔn)計(jì)算，假定可以對(duì)企業(yè)按照低值可回收物類別進(jìn)行拆分，即若某企業(yè)回收n類低值可回收物時(shí)，可以將其看成n個(gè)企業(yè)單元、每個(gè)單元專門回收某一類低值可回收物。

(二) 企業(yè)成本測(cè)算

在全年滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)條件下，J、D兩家企業(yè)全年能夠回收低值廢舊塑料總計(jì)876噸、低值廢舊玻璃總計(jì)1825噸、低值廢舊織物總計(jì)730噸、低值廢舊復(fù)合包裝材料總計(jì)219噸。在不考慮市場(chǎng)變化情況下，通過(guò)核算全過(guò)程成本，可以得到，低值廢舊塑料、廢舊玻璃、廢舊織物、廢舊復(fù)合包裝材料的全過(guò)程成本分別為748.29元/噸、359.18元/噸、897.95元/噸、2993.17元/噸。與目前國(guó)內(nèi)多數(shù)研究以混合垃圾測(cè)算各環(huán)節(jié)成本不一樣的是，得到了各具體垃圾(低值可回收物)相應(yīng)成本，但從整體來(lái)看，又大體接近。如，孫月陽(yáng)和宋國(guó)君[22]等測(cè)算了北京生活垃圾的分類收集、混合收集、清運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)、填埋封場(chǎng)前等各環(huán)節(jié)成本分別為404.6元/噸、204.9元/噸、305.5元/噸、129.5元/噸、157.2元/噸，加總起來(lái)約1171元/噸，與上述四類低值可回收物平均全過(guò)程成本1249.6元/噸相差不大。

(三) 補(bǔ)貼核算

1. 企業(yè)層面補(bǔ)貼

(1)企業(yè)利潤(rùn)率核算

根據(jù)上述低值可回收物補(bǔ)貼核算系統(tǒng)，不僅能核算出低值可回收物企業(yè)利潤(rùn)率，還能得到不同利潤(rùn)率情形下的企業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與金額。

表1 低值可回收物企業(yè)全過(guò)程成本測(cè)算

在核算低值可回收物企業(yè)利潤(rùn)率時(shí)，由于不同企業(yè)的收集、運(yùn)輸、處置成本和低值可回收物的具體收集類別、數(shù)量、銷售價(jià)格等也有所差異，進(jìn)而企業(yè)利潤(rùn)率也有所差異。在得到低值可回收物企業(yè)全過(guò)程成本及收購(gòu)成本的基礎(chǔ)上，采用公式(3)核算企業(yè)的低值可回收物利潤(rùn)率。

值得說(shuō)明的是：在核算企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)時(shí)，僅考慮企業(yè)通過(guò)銷售產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，因此企業(yè)利潤(rùn)簡(jiǎn)化為企業(yè)的各類低值可回收物銷售收入減去企業(yè)成本；不同種類的低值可回收物收購(gòu)價(jià)格、銷售價(jià)格具體如表2所示；由于所采取的是特定調(diào)研企業(yè)的年度數(shù)據(jù)，因此，諸如分揀人員工資與福利在不同地區(qū)、不同時(shí)間的差異，以及不同時(shí)段企業(yè)利潤(rùn)受市場(chǎng)因素影響變化等可變因素，不再具體考慮。

表2 企業(yè)J、D各類低值可回收物購(gòu)銷價(jià)格

(2)企業(yè)補(bǔ)貼核算

通過(guò)低值可回收物補(bǔ)貼核算系統(tǒng)能夠形成低值可回收物經(jīng)營(yíng)企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集——經(jīng)營(yíng)企業(yè)成本評(píng)估——企業(yè)補(bǔ)貼核算的計(jì)算鏈條，可以精確核算不同公司的具體補(bǔ)貼。在此特別關(guān)注政府補(bǔ)貼使企業(yè)收支相抵和企業(yè)獲得平均利潤(rùn)率兩個(gè)情形，有關(guān)結(jié)果如下表3所示。

表3 企業(yè)成本導(dǎo)向下的低值可回收物經(jīng)營(yíng)企業(yè)J、D補(bǔ)貼基本情況

2. 政府層面補(bǔ)貼總支出

在對(duì)企業(yè)成本導(dǎo)向下的企業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行核算之后，可以繼續(xù)核算企業(yè)成本導(dǎo)向下的上海市低值可回收物補(bǔ)貼?！?018年上海市綠化市容統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2018年上海市生活垃圾清運(yùn)量為984.31萬(wàn)噸。參考2014年上海市生活垃圾物理組分調(diào)查數(shù)據(jù)可知，低值廢舊塑料、低值廢舊玻璃、低值廢舊織物的物理組分分別為15.99%、2.31%、2.03%，低值廢舊復(fù)合包裝材料的物理組分?jǐn)?shù)據(jù)沒(méi)有統(tǒng)計(jì)。經(jīng)咨詢相關(guān)業(yè)內(nèi)專家，低值廢舊復(fù)合包裝材料包括紙制復(fù)合包裝材料和塑料復(fù)合包裝材料，部分是混入廢舊塑料中，因此，本文暫不考慮低值廢舊復(fù)合包裝材料，這樣，得到上海市2018年廢舊塑料、廢舊玻璃、廢舊紡織物分別為157.39萬(wàn)噸、22.7萬(wàn)噸、19.98萬(wàn)噸。將相關(guān)數(shù)據(jù)代入低值可回收物補(bǔ)貼核算系統(tǒng)，可以得到基于企業(yè)成本和政府節(jié)約的上海市低值可回收物補(bǔ)貼情況，結(jié)果見(jiàn)表4。

表4 上海市低值可回收物補(bǔ)貼金額核算

(四) 結(jié)果分析與討論

通過(guò)對(duì)上海的實(shí)證分析，可得到以下結(jié)論。

首先，基于企業(yè)成本(Business Cost)與政府節(jié)約(Government Economization)的綜合選擇方法(不妨稱為BC-GE選擇法)，能夠核算出低值可回收物經(jīng)營(yíng)企業(yè)的全過(guò)程成本、利潤(rùn)率及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額等指標(biāo)，為政府實(shí)現(xiàn)企業(yè)精準(zhǔn)補(bǔ)貼提供核算方法與依據(jù)。在本例中，若要讓J、D企業(yè)實(shí)現(xiàn)收支相抵，則須分別對(duì)它們補(bǔ)貼45.57萬(wàn)元、66.12萬(wàn)元，若要讓J、D企業(yè)獲得8%的社會(huì)平均利潤(rùn)率，則須分別對(duì)它們補(bǔ)貼53.12萬(wàn)元、77.44萬(wàn)元。此外，通過(guò)掌握各個(gè)企業(yè)利潤(rùn)率，有利于發(fā)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，推廣低值可回收物收集、運(yùn)輸處置的良好經(jīng)驗(yàn)，倒逼經(jīng)營(yíng)能力差的企業(yè)向經(jīng)營(yíng)能力好的企業(yè)看齊，促進(jìn)低值可回收物經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)，有利于實(shí)現(xiàn)“適者生存”。

其次，BC-GE選擇法能夠從區(qū)域?qū)用婧怂愠龈黝惖椭悼苫厥瘴镅a(bǔ)貼金額，可為地方政府制定低值可回收物補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額提供核算方法與參考，通過(guò)綜合比較兩種導(dǎo)向的補(bǔ)貼金額及“一刀切”式補(bǔ)貼金額，便于政府在不影響低值可回收物回收率的前提下盡可能節(jié)約政府補(bǔ)貼成本。在本例中，通過(guò)企業(yè)成本與政府節(jié)約綜合選擇法得到上海低值可回收物補(bǔ)貼共計(jì)為36916.56萬(wàn)元，比按照上海市生活垃圾處置費(fèi)用221元每噸、采取“一刀切”式補(bǔ)貼的總支出共節(jié)約7307.80萬(wàn)元?！耙坏肚小笔窖a(bǔ)貼之所以較高，是因?yàn)椴扇∵@種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)使部分低值可回收物獲得了額外利潤(rùn)，然而，從政府節(jié)約角度來(lái)看，只要企業(yè)能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，低值可回收物的回收率就不會(huì)受到影響。因此，降低這些獲得了額外利潤(rùn)的低值可回收物補(bǔ)貼至能維持企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的水平，一方面既節(jié)約了政府成本，一方面又能不降低低值可回收物回收率、達(dá)到了補(bǔ)貼效果。更具體的來(lái)看，上海低值可回收物補(bǔ)貼通過(guò)BC-GE選擇法核算結(jié)果，主要有四類情形：(4)理論上可能的全部情形應(yīng)是根據(jù)政府節(jié)約導(dǎo)向下的補(bǔ)貼金額、“一刀切”式補(bǔ)貼金額和企業(yè)成本導(dǎo)向下收支相抵時(shí)及獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率時(shí)這4個(gè)金額數(shù)值的大小關(guān)系進(jìn)行排列組合得到的所有情形。上海案例只出現(xiàn)了其中4種。

第一類是“一刀切”式補(bǔ)貼金額>政府節(jié)約導(dǎo)向下的補(bǔ)貼金額上限>企業(yè)成本導(dǎo)向下核算出來(lái)的企業(yè)能夠獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率時(shí)的補(bǔ)貼金額。本例主要有低值廢舊塑料中的玩具塑料和低值廢舊玻璃中的白玻璃，此時(shí)，在“一刀切”式補(bǔ)貼方式下，這兩類低值可回收物企業(yè)分別能獲得2494.08萬(wàn)元、2180.46萬(wàn)元利潤(rùn)，其中超額利潤(rùn)分別為374.11萬(wàn)元、1886.44萬(wàn)元。在這種情形下，“一刀切”式政府補(bǔ)貼是不合適的。政府完全可以以企業(yè)成本為導(dǎo)向進(jìn)行補(bǔ)貼，而且還能節(jié)約大量成本。其中，在企業(yè)收支相抵情形下，政府在對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼之后還可分別節(jié)約2494.08萬(wàn)元、1339.17萬(wàn)元；在企業(yè)獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率情形下，可分別節(jié)約374.11萬(wàn)元、1045.15萬(wàn)元。

第二類是企業(yè)成本導(dǎo)向下核算出來(lái)的企業(yè)能夠獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率時(shí)的補(bǔ)貼金額>“一刀切”式補(bǔ)貼金額>政府節(jié)約導(dǎo)向下的補(bǔ)貼金額上限>企業(yè)成本導(dǎo)向下核算出來(lái)的收支相抵時(shí)的補(bǔ)貼金額。本例中，此類主要是低值廢舊塑料中的保鮮膜，此時(shí)，在“一刀切”式補(bǔ)貼方式下，保鮮膜企業(yè)能扭虧為盈，但盈利較低、無(wú)法達(dá)到社會(huì)平均利潤(rùn)率水平，其利潤(rùn)為1813.19萬(wàn)元。在這種情況下，“一刀切”式政府補(bǔ)貼也是不節(jié)約的。

第三類是“一刀切”式補(bǔ)貼金額>企業(yè)成本導(dǎo)向下核算出來(lái)的企業(yè)能夠獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率時(shí)的補(bǔ)貼金額>企業(yè)成本導(dǎo)向下核算出來(lái)的收支相抵時(shí)的補(bǔ)貼金額>政府節(jié)約導(dǎo)向下的補(bǔ)貼金額上限。此時(shí)，政府節(jié)約的全部處置費(fèi)用尚無(wú)法彌補(bǔ)企業(yè)虧損，但在“一刀切”式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下，企業(yè)卻能獲得高出社會(huì)平均利潤(rùn)率的超額利潤(rùn)。本例中，主要是低值廢舊玻璃中的雜色玻璃，其利潤(rùn)為820.07萬(wàn)元，其中超額利潤(rùn)為526.05萬(wàn)元。此時(shí)，“一刀切”式補(bǔ)貼對(duì)政府來(lái)說(shuō)是最不經(jīng)濟(jì)的。

第四類是“一刀切”式補(bǔ)貼金額=政府節(jié)約導(dǎo)向下的補(bǔ)貼金額上限<企業(yè)成本導(dǎo)向下核算出來(lái)的收支相抵時(shí)的補(bǔ)貼金額。主要有低值廢舊塑料中的塑料購(gòu)物袋、保鮮袋，低值廢舊織物：收支相抵情形下，政府除了將所節(jié)約的處置費(fèi)用全部補(bǔ)貼給企業(yè)外，還須要分別追加補(bǔ)貼2295.98萬(wàn)元、5228.77萬(wàn)元、2333.67萬(wàn)元；從推動(dòng)行業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度來(lái)看，若要讓企業(yè)獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率，則追加的金額更大，分別需要4415.95萬(wàn)元、7348.74萬(wàn)元、3625.5萬(wàn)元。值得一提的是，這一分析結(jié)果僅是將政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人的角度進(jìn)行綜合選擇分析的結(jié)果，事實(shí)上，政府不僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)成本、更多的是關(guān)注社會(huì)成本、環(huán)境成本、民生福祉等因素。對(duì)垃圾進(jìn)行焚燒填埋會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)成本，如宋國(guó)君[20]等以2015年北京為例，測(cè)算出生活垃圾管理全過(guò)程社會(huì)成本為2253元/噸，若上海參照這一標(biāo)準(zhǔn)，則上海的社會(huì)成本高達(dá)45.08億元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)需要的補(bǔ)貼金額。這也在另一個(gè)角度說(shuō)明，政府在制定政策時(shí)確實(shí)不是只關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益，而是更加關(guān)注社會(huì)民生。

再次，BC-GE選擇法能夠從區(qū)域?qū)用婧怂愠龅椭悼苫厥瘴镄袠I(yè)僅維持正常運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展時(shí)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這能夠?yàn)閰^(qū)域從產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度制定階段性補(bǔ)貼政策。上海作為全國(guó)第一個(gè)強(qiáng)制推行垃圾分類的城市，提出“確保在2022年前全市實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋”[21]，而現(xiàn)行的“一刀切”式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下，部分價(jià)值廢舊塑料和低值廢舊織物仍然要進(jìn)入填埋環(huán)節(jié)、并不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。若要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須確保所有低值可回收物能夠全部回收處置，這也就意味著必須讓低值可回收物企業(yè)至少維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)甚至讓企業(yè)能夠獲利，根據(jù)BC-GE選擇法核算結(jié)果，其補(bǔ)貼金額區(qū)間應(yīng)為46774.98萬(wàn)元至57134.74萬(wàn)元，這意味著上海市需要在現(xiàn)行的“一刀切”式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)總金額的基礎(chǔ)上，追加2550.62萬(wàn)元至12910.38萬(wàn)元補(bǔ)貼。追加2550.62萬(wàn)元時(shí)，所有企業(yè)能夠以收支相抵狀態(tài)維持正常運(yùn)營(yíng)；追加12910.38萬(wàn)元時(shí)，企業(yè)獲得8%的社會(huì)平均利潤(rùn)率，低值可回收物問(wèn)題能夠市場(chǎng)化解決、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

最后，BC-GE選擇法能夠從區(qū)域?qū)用婧怂愠龈黝惖椭悼苫厥瘴镅a(bǔ)貼敏感度，這為各地根據(jù)自身政府財(cái)力制定相應(yīng)的梯度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提供參考。BC-GE選擇法通過(guò)測(cè)定不同企業(yè)的各類低值可回收物利潤(rùn)率，能夠得到區(qū)域(行業(yè))層面的各類低值可回收物利潤(rùn)率，從而較為直觀反映低值可回收物對(duì)政府補(bǔ)貼的敏感度。上海的例證表明，政府節(jié)約導(dǎo)向下的補(bǔ)貼上限大多小于企業(yè)成本導(dǎo)向下的補(bǔ)貼金額，為建設(shè)節(jié)約型政府，可以實(shí)行梯度補(bǔ)貼政策(如下圖4所示)，即在保證能夠和現(xiàn)行補(bǔ)貼政策維持相同的回收率前提條件下，不再采取“一刀切”式的補(bǔ)貼方式，而是對(duì)不同低值可回收物執(zhí)行不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)施梯度補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)把握兩大導(dǎo)向：一是按照對(duì)政府補(bǔ)貼敏感度從高到低的順序補(bǔ)貼低值可回收物從業(yè)企業(yè)，在相同利潤(rùn)率條件下補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越少越節(jié)約；二是政府補(bǔ)貼總支出以政府處置費(fèi)用節(jié)約為上限，在進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，先力爭(zhēng)補(bǔ)貼能夠使微虧企業(yè)扭虧、無(wú)利企業(yè)微利，再考慮讓企業(yè)獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率甚至更高利潤(rùn)率水平。本例中，上海的梯度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：第一梯度，低值廢舊玻璃(白玻璃補(bǔ)貼32.45元/t)；第二梯度，低值廢舊玻璃(雜色玻璃補(bǔ)貼165.41元/t)和低值廢舊塑料(玩具塑料補(bǔ)貼175.13元/t、保鮮膜194.35元/t)；第三梯度，低值廢舊塑料(塑料購(gòu)物袋、保鮮袋)、低值廢舊織物，以及第四梯度仍執(zhí)行“一刀切”式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)即參照上海市生活垃圾處置費(fèi)221元/噸執(zhí)行。

圖4 政府節(jié)約導(dǎo)向下的政府補(bǔ)貼梯度

四、 結(jié)論與政策建議

實(shí)行低值可回收物補(bǔ)貼政策是為了彌補(bǔ)企業(yè)虧損、進(jìn)而提高低值可回收物回收率。本文研究表明，目前大多數(shù)城市采取的參照垃圾處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低值可回收物進(jìn)行“一刀切”式補(bǔ)貼的做法還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。本文通過(guò)構(gòu)建企業(yè)成本與政府節(jié)約綜合選擇方法(BC-GE選擇法)，以上海為實(shí)證進(jìn)行檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)BC-GE選擇法核算后形成的梯度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)能夠在不降低低值廢棄回收率的前提下，比采取參照生活垃圾處置費(fèi)用221元每噸“一刀切”式補(bǔ)貼的方式能夠節(jié)約政府補(bǔ)貼支出7307.8萬(wàn)元。(5)值得說(shuō)明的是，由于所調(diào)研企業(yè)中有企業(yè)是由上海國(guó)有企業(yè)改制過(guò)來(lái)、運(yùn)行成本偏高，使得廢舊塑料、廢舊復(fù)合包裝材料兩類低值可回收物成本偏高，會(huì)推高補(bǔ)貼金額；另外由于廢舊復(fù)合包裝材料物理組分缺、在計(jì)算上海市補(bǔ)貼時(shí)沒(méi)有將其納入，會(huì)拉低補(bǔ)貼金額。經(jīng)初步分析和咨詢業(yè)內(nèi)專家，這一增一減兩種影響較小且大體能相互抵消，故最后的核算數(shù)據(jù)仍是值得信賴的。具體梯度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：第一梯度為低值廢舊玻璃(白玻璃補(bǔ)貼32.45元/t)；第二梯度為低值廢舊玻璃(雜色玻璃補(bǔ)貼165.41元/t)和低值廢舊塑料(玩具塑料補(bǔ)貼175.13元/t、保鮮膜194.35元/t)；第三梯度為低值廢舊塑料(塑料購(gòu)物袋、保鮮袋)、低值廢舊織物仍執(zhí)行現(xiàn)在的221元/t補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。上海要實(shí)現(xiàn)“確保在2022年前全市實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾零填埋”目標(biāo)，則需要在現(xiàn)行補(bǔ)貼總金額的基礎(chǔ)上追加2550.62萬(wàn)元(企業(yè)收支相抵)—12910.38萬(wàn)元(企業(yè)獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率)，這為上海實(shí)現(xiàn)垃圾分類目標(biāo)、促進(jìn)低值可回收物產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了階段性補(bǔ)貼政策安排參考。

當(dāng)前，我國(guó)正在普遍推行垃圾分類制度，各大城市將不斷實(shí)行低值可回收物補(bǔ)貼政策，為節(jié)約政府支出、建設(shè)節(jié)約型政府，同時(shí)又不影響低值可回收物回收利用，主要的政策建議包括：(1)實(shí)行低值可回收物梯度補(bǔ)貼政策，改變對(duì)所有低值可回收物采取如參照垃圾處置費(fèi)“一刀切”式的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同種類低值可回收物實(shí)行不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。(2)探索建立低值可回收物補(bǔ)貼核算系統(tǒng)，將低值可回收物收集、運(yùn)輸、處置等全過(guò)程的核心經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)納入相關(guān)抽樣調(diào)查體系，對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)做到精確補(bǔ)貼，推動(dòng)企業(yè)“適者生存”，形成良好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。(3)各地可根據(jù)自身財(cái)力或垃圾分類目標(biāo)等實(shí)際目標(biāo)，根據(jù)補(bǔ)貼敏感度制定低值可回收物梯度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，具體來(lái)說(shuō)，對(duì)財(cái)力不足地區(qū)，可以政府處置費(fèi)用節(jié)約為上限，優(yōu)先保障第一梯度、第二梯度等補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低的企業(yè)正常維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)；對(duì)財(cái)力較充裕地區(qū)，可制定低值可回收物補(bǔ)貼階段性規(guī)劃，以企業(yè)獲得社會(huì)平均利潤(rùn)率為導(dǎo)向，不斷完善市場(chǎng)體系，推動(dòng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。