未成年人異地司法救助工作的實踐困境和完善路徑

莫家聲

摘 要：加強未成年人司法救助工作是檢察機關履行特殊保護職責的重要舉措。廣東省江門市人民檢察院在辦理的石某甲等3人的未成年人異地司法救助案過程中，面臨救助申請受理啟動難、審查核實難、救助方式受限、救助金監(jiān)管困難等實踐困境。該院通過發(fā)揮領導帶頭辦案的“頭雁效應”，跨省聯(lián)合開展多元救助，采用“分期發(fā)放+委托監(jiān)管”工作機制和公開聽證等方式成功辦理該案。建議可通過健全司法救助異地協(xié)作機制、構建信息共享機制、設置監(jiān)管救助金機構等方式，進一步完善現(xiàn)行國家司法救助制度。

關鍵詞：未成年人 司法救助 異地協(xié)作 信息共享機制

一、救助案件基本情況

廣西柳州市三江縣人石某甲與其妻子農某甲近年來一直在廣東省江門市新會區(qū)務農。2019年9月的一天，二人在菜地割菜時遭受他人故意傷害，致使農某甲當場死亡，石某甲重傷二級、傷殘九級。經查，兩被害人婚后育有二子，其中長子石某乙現(xiàn)年8歲，患孤獨癥為精神殘疾一級;次子農某乙現(xiàn)年4歲，兩人均未成年，需要撫養(yǎng)和監(jiān)護。石某甲既要生產勞動以維持家庭經濟，又要照看撫養(yǎng)兩名幼子，生活十分拮據窘迫。由于罪犯是間歇性精神病人，自身沒有賠償能力，案發(fā)后，其近親屬在代為賠償約10萬元后也不再賠償;石某甲于2020年1月帶石某乙、農某乙離開廣東，回廣西老家生活。

經審查，石某甲等3人雖通過訴訟獲得部分經濟賠償，但未能解決一家三口因案致貧、生活困難的實際問題，仍需救助。2021年5月，廣東省江門市人民檢察院與廣西省柳州市三江縣人民檢察院決定聯(lián)合救助石某甲等3人，共向其發(fā)放司法救助金151852元，并對其在低保、就學、就醫(yī)方面提供幫助，較好地解決了石某甲家庭的困難。

二、本案辦理中面臨的困境

本案是在最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”） 《關于全面加強未成年人國家司法救助工作的意見》（以下簡稱《意見》）實施以來，廣東省江門市人民檢察院辦理的一起典型未成年人異地司法救助案件，雖然該案救助的對象包括一名成年人，但本文主要是聚焦于檢察機關開展未成年人司法救助實踐過程中遇到的困境，并積極尋找相應對策，以期為解決實際問題提供思路。

（一）救助申請受理啟動難

開展司法救助工作的前提，是要啟動救助申請的受理程序。《意見》強調，檢察機關要增強依職權主動救助意識，全面掌握未成年人受害情況和生活困難情況，對符合救助條件的未成年人案件要及時受理辦理。但司法實踐中，司法救助的啟動程序有兩種：一是救助申請人主動向檢察機關提出救助申請;二是檢察機關依職權發(fā)現(xiàn)被害人符合司法救助條件后，主動告知其申請司法救助權利，由申請人提出救助申請。但無論采用哪種方式，均需要申請人向辦案檢察機關提出救助申請。具體到本案，承辦人電話告知石某甲有申請國家司法救助權利時，石某甲表示已帶兩幼子離開廣東，回廣西老家生活。由于石某甲自身文化程度不高，石某乙和農某乙兩名未成年人年齡太小，不具備獨立提出司法救助申請的能力，同時，其住在本地邊遠山區(qū)，因此一直難以提供申請司法救助所需的有效證明材料，直至石某甲回到廣東處理農某甲喪葬事宜，才將申請材料補齊。

（二）救助申請審查難

審查救助申請，是檢察機關辦理國家司法救助案件的必經程序。在審查案件過程中，檢察機關發(fā)現(xiàn)申請人雖然提供了戶籍地廣西三江縣所在村民委員會出具的困難證明，但材料顯示案發(fā)地和申請人常住地均為廣東省江門市新會區(qū)當?shù)?，而沒有提供是否已向常住地其他辦案機關申請或已獲得救助的情況說明。

此類案件在實踐中的救助申請審查上，主要存在三個問題：一是調查核實時間跨度長?！兑庖姟访鞔_，辦理未成年人司法救助案件，由案件管轄地檢察機關給予救助。這就要求辦案機關辦理未成年人異地救助案件時，不但要到案發(fā)地，還要到救助申請人戶籍所在地和經常居住地核實其關于勞動能力、就業(yè)狀況、家庭收入、判決執(zhí)行、是否已獲得救助等情況，致使調查核實耗時時間長。二是缺乏救助信息共享機制。雖然近年來，各地檢察機關進一步加強了與法院、公安、司法行政部門的銜接，爭取教育、民政、財政、人力資源、退役軍人、扶貧等部門的支持，各地建立了司法救助和社會救助信息互聯(lián)互通機制，但只限于本行政區(qū)域內，對于跨市、跨省等本行政區(qū)域以外的救助情況，辦案機關無法掌握。正是由于救助信息不能異地共享，未成年人跨區(qū)域核實情況更是多有不便，可能導致救助申請人和辦案機關“多地跑”“折返跑”。三是救助金額認定難。根據《意見》的規(guī)定，救助金以案件管轄地的人民檢察院所在省、自治區(qū)、直轄市上一年度職工月平均工資為基準確定。同時應綜合考慮救助申請人實際遭受的損失、救助申請人及其家庭的經濟狀況等因素。對于異地申請人，由于各地經濟條件差距較大，特別是對未成人遭受心理嚴重創(chuàng)傷后，心理治療費用各地缺乏相應的標準，容易導致最終認定的救助金額可能與救助申請人當?shù)氐纳顥l件并不相符。

（三）救助方式受到限制

《意見》要求，檢察機關決定對未成年人支付救助金的，應當根據未成年人家庭的經濟狀況，綜合考慮其學習成長所需合理費用后進行確定，對于實施救助后仍生活困難的被害人，檢察機關可以協(xié)調當?shù)卣块T將其納入其他形式的社會救助。但工作實踐中，跨省聯(lián)系實施多元化救助的困難較大，檢察機關采用一次性“大水漫灌”的救助方式效果往往不好。在本案中，石某乙和農某乙兩名未成年人心理上遭受痛失至親的心靈創(chuàng)傷;生活上，失去了一名撫養(yǎng)人，另一名撫養(yǎng)人石某甲又因傷被評定為重傷二級、九級傷殘，仍面臨不斷增加的醫(yī)療費用，兩名未成年人因案返貧致困情況仍然存在，甚至出現(xiàn)生活無著、學業(yè)難繼等問題亟待解決。未成年人的應變能力和心理承受能力較弱，若兩名未成年人日后需要長期心理治療或身體康復，則有可能會突破救助限度。顯然，通過一次性發(fā)放的救助金的方式遠遠解決不了其實際問題。因此，如何確保司法救助的方式能切實解決石某甲一家的實際困難是檢察機關需要解決的難題。

（四）救助金監(jiān)管困難

由于未成年人特殊的身心特點，司法救助一般由其監(jiān)護人代為向檢察機關提出申請，救助金也往往由其代為保管和使用。由于缺乏相應的監(jiān)管措施，檢察機關發(fā)放救助金后，難以確保救助金用作未成年人必需的合理支出，有可能導致截留、侵占、私分或者挪用救助金的情況發(fā)生。雖然檢察機關可以通過電話溝通、實地回訪等方式掌握救助金的使用情況，但受各種因素限制，特別是鑒于本案跨省救助的未成年人司法救助案件的特殊性，檢察機關回訪的次數(shù)更為有限，對尚未具備完全民事行為能力，沒有實際經濟賬戶的石某乙、農某乙而言，救助金的使用幾乎完全依賴于其監(jiān)護人。如何確保監(jiān)護人盡心盡責將救助金?？顚Ｓ茫蔀闄z察機關在司法救助工作中面臨的難題。

三、開展未成年人異地司法救助的路徑

（一）領導帶頭辦案，發(fā)揮“頭雁效應”

領導干部帶頭辦理疑難復雜的“釘子案”“骨頭案”，對發(fā)現(xiàn)和解決辦案中深層次的問題發(fā)揮著至關重要的作用。鑒于本案是跨省救助的未成年人救助案件，案件的受理審查、救助標準、救助方式等均區(qū)別于一般的救助案件，因此，兩地檢察機關均組建由檢察長為主辦檢察官的專案組。辦案組先后走訪江門市中級人民法院、新會區(qū)人民檢察院、新會區(qū)大澤鎮(zhèn)黨委政府和公安派出所等機關單位，并聯(lián)合柳州市三江縣人民檢察院、石某甲所在的村民委員會，深入石某甲的家里，實地調查核實其個人和家庭情況，為審查認定該案的救助金額和救助方式提供了必要條件。

（二）兩地聯(lián)合救助，解決實際困難

為解決石某甲的后顧之憂，切實保障兩名未成年人的合法權益，江門市人民檢察院聯(lián)合柳州市三江縣人民檢察院決定對石某甲等3人開展多元化救助，推動司法救助和社會救助的全面銜接。一是開展跨省協(xié)作，共同聯(lián)合救助。兩地檢察機關經審查后，均認為3名申請人符合需要救助的情形，并綜合考量救助申請人的家庭經濟狀況和實際困難，共決定向申請人發(fā)放司法救助金151852元。二是積極協(xié)調，促成免除相關費用，緩解經濟壓力。江門市人民檢察院商請當?shù)毓矙C關協(xié)調民政部門，依法減免農某甲火化、喪葬等費用共3萬多元。三是加強社會救助銜接，落實生活保障。柳州市三江縣人民檢察院積極協(xié)調當?shù)孛裾?、教育、殘?lián)等部門對3人開展低保、就學、就醫(yī)等方面多元化救助。目前，石某甲一家已納入當?shù)氐捅＜彝ィ钣辛嘶颈Ｕ稀?/p>

（三）通過分期發(fā)放和第三方代管，強化資金使用監(jiān)督

為確保救助金用于兩名未成年申請人的學習和生活，保障未成年人的合法權益，江門市人民檢察院依托“司法+金融”的服務模式，按照《意見》要求，實行司法救助金“分期發(fā)放+委托監(jiān)管”工作機制。一是采用救助金分期發(fā)放模式。對救助金由他人代管的限制民事行為能力、無民事行為能力或生活不能自理的當事人，根據實際需要分期發(fā)放救助金，并加強對后續(xù)使用的監(jiān)督，確保救助金真正用于救助對象基本生活保障。二是規(guī)范分期發(fā)放托管方式。江門市人民檢察院與中國農業(yè)銀行江門分行簽訂《專項資金托管協(xié)議》，由檢察機關委托銀行代管需分期發(fā)放的司法救助金，銀行按照檢察機關劃賬指令，直接向被救助人賬戶分期發(fā)放救助金，保障被救助人基本生活需求，遇到嚴重疾病等特殊情況急需用錢時，被救助人可向檢察機關申請?zhí)崆爸〔糠志戎?。三是引入第三方監(jiān)管機制。江門市人民檢察院委托石某甲等3人所在的村民委員會作為第三方基層組織協(xié)助監(jiān)管司法救助金發(fā)放，并與救助金使用人、管理人、協(xié)管組織簽訂使用監(jiān)督管理協(xié)議。第三方基層組織對救助金發(fā)放使用情況進行不定期監(jiān)督檢查，若發(fā)現(xiàn)救助金使用異常，及時向檢察機關報告，檢察機關將督促限期整改，確保救助金用到實處。

（四）公開聽證，增強案件辦理效果

考慮到石某甲一家來回奔波的實際困難，江門市人民檢察院辦案人員奔赴廣西，與柳州市三江縣人民檢察院在當?shù)卮迕裎瘑T會聯(lián)合召開司法救助聽證會，江門市人民檢察院檢察長作為該案承辦人主持聽證會，柳州市三江縣人民檢察院檢察長，兩地辦案檢察官、當?shù)劓?zhèn)政府和村民委員會工作人員、村民代表、被救助人石某甲等參加。聽證會現(xiàn)場，主持人詳細介紹原案基本情況，并圍繞石某甲等3人申請司法救助一案的相關法律問題進行了釋法說理，聽取了村委代表的發(fā)言并當場宣布救助決定。同時，江門市人民檢察院還就該案與當?shù)卮迕裎瘑T會達成救助金使用監(jiān)督管理協(xié)議，確保救助金用于兩名未成年申請人的學習和生活，保障未成年人的合法權益。

四、完善司法救助工作的意見建議

（一）建立完善司法救助異地協(xié)作機制

當前，隨著司法救助工作的深入推進，檢察機關根據本地工作情況，建立了司法救助內部協(xié)作機制，細化控告申訴檢察部門和相關業(yè)務部門協(xié)作配合工作流程，并與法院、公安、民政、教育、衛(wèi)生等單位協(xié)作配合，建立聯(lián)動機制，切實解決被救助人入學就業(yè)、就醫(yī)、心理治療等方面的困難。但各地檢察機關異地救助協(xié)作的配套機制不健全，特別是未成年人作為特殊群體，在提出救助申請方面存在一定困難，檢察機關在開展異地未成年人救助過程中，案件的受理、救助的標準認定、家庭經濟狀況的核查及救助后的幫扶、回訪等銜接配合工作中應當強化主動救助意識，對符合救助條件的未成年人因特殊困難不能提供申請材料和相關證明的，檢察機關應當及時幫助其完成救助申請材料的準備工作。

（二）推動建立未成年人司法保護聯(lián)席會議機制

檢察機關要積極主動履職，爭取黨委政法委的支持，聯(lián)合法院、公安、司法行政、教育、民政、共青團、婦聯(lián)等單位，建立未成年人司法保護聯(lián)席會議機制。通過定期召開會議，共同研究解決未成年人司法保護中的重大疑難問題，實現(xiàn)信息資源共享，重點加強對孤兒、農村留守兒童、進城務工子女等特殊群體的關愛救助，為進一步準確把握救助標準，決定救助金額和救助方式提供依據，既可以為實現(xiàn)多元化救助提供基礎平臺，也可以避免出現(xiàn)重復救助，還便于司法機關依職權主動對符合救助條件的人進行司法救助。各有關部門可以全面、準確、及時掌握未成年救助申請人的救助情況，避免申請人和辦案機關“多地跑”“折返跑”，縮短案件審查核實時間，提高辦案效率。

（三）準確把握異地救助受理和救助標準

按照《意見》要求，對身體重傷或嚴重殘疾、家庭生活特別困難的未成年人，以及需要長期進行心理治療或身體康復的未成年人，在辦理救助案件過程中，在明確救助條件、救助標準、救助程序等內容時，要充分考慮當?shù)氐娜司钏?，要結合救助申請人人身損害或財產損失對其生活造成的影響，細化完善辦案機關和當?shù)貦z察機關司法救助案件受理標準。建議進一步完善檢察業(yè)務應用系統(tǒng)的跨院共享和文書移送功能，以高檢院部署應用檢察案例庫為契機，探索建立司法救助相似案件對比數(shù)據庫，根據家庭條件、傷殘程度、醫(yī)療費用、就業(yè)狀況、家庭收入、賠償情況、過錯程度、當?shù)刈畹蜕顦藴实?，合理設置篩選條件，確保救助符合實際情況。[1]

（四）設置監(jiān)管救助金使用專門機構

未成年救助案件的辦理不同于普通的司法救助案件，如何確保救助金專款專用，還需要相應監(jiān)管機構的介入。本案中，檢察機關引入當?shù)卮逦瘯鳛榈谌奖O(jiān)管機構監(jiān)管救助金的使用，但司法實踐中，還可以有更多的社會力量參與到這項工作上來。有學者認為，可以建立或組織專門的未成年救助申請人保護機構。[2] 該保護機構可由政法機關牽頭，共青團、婦聯(lián)、工會、慈善、律協(xié)、社會工作服務機構、志愿者隊伍、基層組織等人員組成，對未成年人救助金的使用進行動態(tài)監(jiān)管。一是強化對救助金使用情況的監(jiān)管，確保救助金?？顚Ｓ谩０l(fā)現(xiàn)監(jiān)護人存在挪用、侵占救助金或將救助金用于吸毒、賭博等違法行為的，檢察機關督促限期整改，必要時可將救助金直接交由保護機構代管。二是靈活救助金的發(fā)放方式。保護機構動態(tài)掌握被救助人的家庭情況，發(fā)現(xiàn)被救助人出現(xiàn)重大疾病等家庭變故情形，及時向檢察機關報告，檢察機關可根據案件情況提前支取部分救助金。

（五）積極開展多元方式救助

在司法救助案件中，未成年人遭受的是身心雙重傷害，既需要解決其生活上面臨的急迫困難，也需要對其進行心理寬慰和精神上的支持及關懷，安排好他們未來的學習和生活。檢察機關在開展未成年人國家司法救助工作中，要增強對未成年人的特殊、優(yōu)先保護意識，改變“給錢了事”“大水漫灌”的簡單化一次性救助方式。檢察機關控告申訴檢察部門和未成年人檢察部門要落實內部職責分工，注意加強溝通聯(lián)系和協(xié)助配合，針對未成年人的具體情況，積極調動各方力量，依托政法、民政、教育、社會保障、殘聯(lián)等部門構建外部合作機制，為未成年被害人提供“滴灌式”精準救助，如納入低保、免除義務教育階段生活費、提供生活補貼、技能培訓、法律援助、心里健康輔導、殘疾人專項補貼等不同形式組合，切實解決未成年被害人及家屬生活困難問題，突出長遠救助效果。

[1] 參見彭贊清：《我國司法救助理論實踐研究綜述》，載最高人民檢察院第十檢察廳編：《控告申訴檢察工作指導》（2020年第4輯），中國檢察出版社2021年版，第73頁。

[2] 參見王春燕、陳心言：《未成年人國家司法救助實踐與完善》，《人民檢察》2018年第18期。

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