誰(shuí)應(yīng)兜底：相對(duì)貧困視角下的央地社會(huì)救助責(zé)任分工研究

楊立雄

一、前言

社會(huì)救助是保障困難群體基本生存的最后安全網(wǎng)（social protection floor）①本文所說(shuō)的社會(huì)救助是指政府為貧困群體提供現(xiàn)金、實(shí)物和服務(wù)幫助的一種制度安排，為論述方便起見(jiàn)，本文將兜底保障等同于社會(huì)救助。，是公民權(quán)（citizenship）的核心內(nèi)容之一。建立和完善社會(huì)安全網(wǎng)是現(xiàn)代國(guó)家的重要職能，也是政府不可推卸的責(zé)任。但是，應(yīng)該由中央政府還是地方政府承擔(dān)兜底保障的責(zé)任，目前學(xué)界尚無(wú)定論。根據(jù)各國(guó)國(guó)情、福利體制、社會(huì)救助結(jié)構(gòu)等因素，學(xué)者們劃分了中央政府和地方政府在兜底保障中的職責(zé)，形成中央政府主責(zé)、地方政府主責(zé)和央地共管三種社會(huì)救助模式。〔1〕對(duì)于中央政府和地方政府誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)兜底保障責(zé)任，學(xué)術(shù)界持有不同觀點(diǎn)。財(cái)政聯(lián)邦主義主張中央政府承擔(dān)主要責(zé)任〔2〕，但是也有學(xué)者認(rèn)為，地方政府比中央政府更具信息優(yōu)勢(shì)，分權(quán)化模式是更為可取的一種分工方式?！?〕對(duì)福利國(guó)家的研究表明，兜底保障的職能分工呈現(xiàn)責(zé)任下沉（decentralized）和責(zé)任上移（centralized）兩種發(fā)展趨勢(shì)，但社會(huì)救助責(zé)任地方化（localization）和自由裁量權(quán)（discretion）擴(kuò)大化趨勢(shì)更為明顯。〔4〕對(duì)美國(guó)的研究表明，社會(huì)救助責(zé)任呈現(xiàn)上移趨勢(shì)，聯(lián)邦政府承擔(dān)了主要支出責(zé)任；〔5〕對(duì)日本、澳大利亞等國(guó)家的研究表明，社會(huì)救助呈現(xiàn)地方政府承擔(dān)事務(wù)管理、中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任的分工局面?！?〕在我國(guó)，學(xué)界更關(guān)注社會(huì)救助央地職責(zé)分工存在的問(wèn)題，其中包括支出責(zé)任分工不合理造成的地方財(cái)政壓力〔7〕和社會(huì)救助的不公平〔8〕，“因素法”計(jì)算公式存在的缺陷導(dǎo)致中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不公平〔9〕，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方社會(huì)救助的激勵(lì)性不足等問(wèn)題?！?0〕當(dāng)然，也有少數(shù)學(xué)者在探討了社會(huì)救助的央地責(zé)任分工之后，形成了兩種相反觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)救助應(yīng)由地方負(fù)責(zé)或地方主責(zé)，中央給予補(bǔ)助；〔11〕另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)，中央財(cái)政承擔(dān)主要支出責(zé)任〔12〕，地方政府提供配套資金。

從現(xiàn)有研究看，當(dāng)下對(duì)于央地社會(huì)救助分工存在的共識(shí)是：現(xiàn)行社會(huì)救助央地分工不合理，需要做進(jìn)一步調(diào)整。但是，在如何調(diào)整央地社會(huì)救助分工的問(wèn)題上，存在集權(quán)化和分權(quán)化兩種相反的觀點(diǎn)。從分析視角看，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)多將社會(huì)救助視為一個(gè)整體性制度并基于當(dāng)前制度來(lái)分析央地責(zé)任，這種視角切斷了社會(huì)救助發(fā)展的歷史聯(lián)系，忽略了社會(huì)救助項(xiàng)目之間的差異性，難以揭示產(chǎn)生問(wèn)題的歷史根源，也未能清晰地分析不同救助項(xiàng)目的央地責(zé)任分工。為此，本文基于歷史視角，以兜底保障制度為研究對(duì)象，分析社會(huì)救助央地分工的由來(lái)和當(dāng)?shù)芈氊?zé)分工存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出相對(duì)貧困視角下的兜底保障央地責(zé)任分工的改革建議。

二、央地兜底責(zé)任分工的演變

“兜底保障”一詞最早來(lái)自政府文件。2018年6月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“兜底保障”一詞，其保障對(duì)象為完全喪失勞動(dòng)能力和部分喪失勞動(dòng)能力且無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的貧困人。這里并未對(duì)兜底保障加以明確的定義，用法上將兜底保障等同于社會(huì)保障。截至目前，學(xué)界也尚未對(duì)兜底保障進(jìn)行過(guò)明確界定，因此也沒(méi)有學(xué)界公認(rèn)的定義。為此，本文認(rèn)為，兜底保障是指政府對(duì)于困難群眾的基本生活給予保障的一種方式，兜底保障制度主要由最低生活保障和特困人員供養(yǎng)制度組成，兜底保障對(duì)象包括最低生活保障對(duì)象和特困供養(yǎng)人員。從歷史的角度看，兜底保障制度還包括20世紀(jì)90年代以前的社會(huì)救濟(jì)制度。①20世紀(jì)90年代以前，在政府文件中一直使用“社會(huì)救濟(jì)”一詞?！吧鐣?huì)救濟(jì)”與“社會(huì)救助”有一定差別：從救助內(nèi)容看，前者通常指對(duì)貧困者實(shí)施的生活救助，后者則包括了生活救助、專項(xiàng)救助和針對(duì)特定貧困人群的福利服務(wù)；從救助性質(zhì)看，前者具有憐憫和施舍的性質(zhì)，而后者則是一種權(quán)利。兜底保障是社會(huì)救助的基礎(chǔ)性制度，被稱為最后的社會(huì)安全網(wǎng)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，均將兜底保障作為政府的一項(xiàng)重要職能加以完善。

兜底責(zé)任分工的形成不僅與國(guó)家政體相關(guān)，更與財(cái)政管理體制緊密聯(lián)系。受中央集權(quán)行政體制和統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制的影響，在幾千年的發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)形成了中央賑災(zāi)、地方濟(jì)貧的分工模式〔13〕，并在傳統(tǒng)社會(huì)的賑災(zāi)救荒中形成了多層“委托—代理”關(guān)系；〔14〕清代以后，地方財(cái)政走向獨(dú)立分權(quán)，中央政府的社會(huì)救助責(zé)任逐步下沉，民間救助活動(dòng)日趨活躍?！?5〕1949年，中華人民共和國(guó)成立，政治體制、行政體制和財(cái)政體制發(fā)生了變化，中央政府成為權(quán)力高度集中的全能組織體，地方政府成為中央政府的代理人〔16〕，由此也影響了兜底責(zé)任分工的形成，因此考察新中國(guó)成立以來(lái)的兜底保障責(zé)任分工，可以將其劃分為中央兜底、社會(huì)兜底、地方兜底三個(gè)階段。

（一）中央兜底

中華人民共和國(guó)成立后，政府高度重視社會(huì)救濟(jì)工作，在憲法中明確了公民的社會(huì)救濟(jì)權(quán)②1954年9月20日，在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利?！?，將無(wú)法定扶養(yǎng)人、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的孤老殘弱以及因天災(zāi)人禍或缺乏勞動(dòng)能力造成生活困難的無(wú)業(yè)居民納入保障范圍，給予前者以定期定量救濟(jì)（受助時(shí)間沒(méi)有限制），給予后者以臨時(shí)救濟(jì)（有時(shí)間限制）〔17〕，從而建立了救助范圍較窄、救助水平偏低的兜底保障制度。

在新的政治體制、行政體制和財(cái)政體制下，中央和地方的社會(huì)救濟(jì)責(zé)任分工也發(fā)生變化。在事權(quán)劃分上，中央政府承擔(dān)了社會(huì)救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)和發(fā)布、社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定、重大自然災(zāi)害救濟(jì)的管理等工作，基于當(dāng)時(shí)的“委托—代理”關(guān)系，地方政府變成中央社會(huì)救濟(jì)政策的執(zhí)行者。1956年完成社會(huì)主義改造后，國(guó)家采取“單位（集體）—國(guó)家”同構(gòu)、經(jīng)濟(jì)組織行政化等手段建立了“國(guó)家—單位（集體）—個(gè)人”的依附和控制鏈條〔18〕，將單位（集體）改造成個(gè)人與國(guó)家溝通的中介以及福利傳導(dǎo)的中轉(zhuǎn)站。在城鎮(zhèn)，國(guó)家委托“單位”承擔(dān)起社會(huì)救濟(jì)的事權(quán)責(zé)任；在農(nóng)村，隨著高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的全面興起和土地集體所有制的完成，“集體”不僅是一個(gè)生產(chǎn)單位，也是社會(huì)救濟(jì)的提供者和管理者，甚至成為救濟(jì)制度的創(chuàng)新主體，如農(nóng)村五保供養(yǎng)制度就是農(nóng)村集體創(chuàng)新的產(chǎn)物。在支出責(zé)任方面，社會(huì)救濟(jì)費(fèi)被歸入“撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)”科目，屬地方財(cái)政支出責(zé)任，但是經(jīng)費(fèi)支出被集中到中央和大行政區(qū)，實(shí)際上地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任很小。1954年，大行政區(qū)撤銷，各級(jí)地方財(cái)政得以建立，社會(huì)救濟(jì)預(yù)算指標(biāo)由內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部確定后逐級(jí)下發(fā)至縣級(jí)民政和財(cái)政部門(mén)，基層政府獲得了一定的財(cái)政自主權(quán)。1969—1978年，內(nèi)務(wù)部撤銷期間，社會(huì)救濟(jì)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算指標(biāo)由財(cái)政部直接安排下發(fā)給各級(jí)財(cái)政部門(mén)，地方財(cái)政自由度進(jìn)一步提升。但是從總體上看，地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任仍然較輕。自農(nóng)村開(kāi)展合作化以后，社會(huì)救濟(jì)支出責(zé)任則歸于農(nóng)村集體。以農(nóng)村五保為例，1956年頒布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第五十三條規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的能夠受到教育和年老的死后妥善安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠?！陡呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》再次規(guī)定其資金來(lái)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社從每年的收入當(dāng)中留出的公益金?！?956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》提出，在農(nóng)業(yè)社不能承擔(dān)五保供養(yǎng)工作的情況下，可以請(qǐng)求國(guó)家的酌情救濟(jì)，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，農(nóng)業(yè)社仍然是主要承擔(dān)者。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，威權(quán)體制模糊了中央與地方的邊界，國(guó)家概念掩蓋中央與地方的分歧，“委托—代理”關(guān)系則強(qiáng)化了政府間的利益一致，因而不存在“誰(shuí)應(yīng)兜底”的問(wèn)題。由于中央政府承擔(dān)了主要的管理責(zé)任——實(shí)際上通過(guò)“委托—代理”制將主要管理責(zé)任轉(zhuǎn)移到基層單位、支出責(zé)任，使全國(guó)社會(huì)救濟(jì)受助條件基本統(tǒng)一，受助標(biāo)準(zhǔn)基本一致，在低水平層面上促進(jìn)了兜底保障的公平性。但是，由于地方財(cái)政支出自主操作性空間小，地方制度創(chuàng)新的積極性被壓抑；另外，受“文化大革命”的影響，城鎮(zhèn)產(chǎn)生“隱形貧困”（invisible poverty）群體，農(nóng)村貧困面擴(kuò)大，貧困程度加深，大量貧困人口未能納入兜底保障范圍。

（二）社會(huì)兜底

改革開(kāi)放以后，中央在保持政治集權(quán)的同時(shí)，地方逐步獲得自治權(quán)。在財(cái)政支出方面，經(jīng)歷1980年、1985年和1988年的三次財(cái)政體制改革后，中國(guó)確立了財(cái)政包干體制，地方政府被賦予更大的自主權(quán)，成為具有內(nèi)在行為動(dòng)機(jī)的一級(jí)政府。①此觀點(diǎn)參考了QianY.B.，Weingast B.R.，“China’s Transition to Markets：Market-Preserving Federalism，Chinese Style，”Journal of Policy Reform，vol.1 no.2（1996），p.2。隨著地方財(cái)政自主權(quán)的擴(kuò)大和貧困問(wèn)題的“地域化”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)救助創(chuàng)新的積極性得到釋放。與此同時(shí)，中國(guó)自20世紀(jì)80年代實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，產(chǎn)生大量隱性失業(yè)人員——下崗人員、冗余人員等、“工作貧困”（working poor）群體和就業(yè)不穩(wěn)定人員〔19〕，而傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度又無(wú)法將這些人納入保障范圍，困難家庭的基本生活無(wú)法得到保障，這不僅影響了改革進(jìn)程，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生較為嚴(yán)重的沖擊。在此情形下，中央政府著手改革社會(huì)救濟(jì)制度。1985年，《民政部、財(cái)政部關(guān)于調(diào)整撫恤和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》發(fā)布，改革了撫恤救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整方法和管理方式一刀切的做法，明確了由中央統(tǒng)一制定和地方自行制定標(biāo)準(zhǔn)的范圍和原則，撫恤救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、職工工資掛鉤。這一改革擴(kuò)大了地方政府的撫恤救濟(jì)事權(quán)，增加了地方政府的支出責(zé)任，但是也調(diào)動(dòng)了地方政府兜底改革的積極性，各地兜底保障待遇也逐步拉開(kāi)差距。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，“新貧困”問(wèn)題日趨嚴(yán)峻〔20〕，大批下崗失業(yè)人員因不符合傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)條件而漏到社會(huì)安全網(wǎng)以外。與此同時(shí)，地方政府被賦予更大的自主權(quán)，成為具有內(nèi)在行為動(dòng)機(jī)的一級(jí)政府〔21〕，因此，地方政府更加積極地探索兜底保障的新形式。1993年，上海市率先在全國(guó)探索建立了最低生活保障制度，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的兜底保障制度。上海的改革探索得到國(guó)家民政部的肯定，并掀起了地方兜底保障改革的高潮，到1997年，76個(gè)大中城市建立了最低生活保障制度。①參見(jiàn)阿根：《76市建立最低生活保障線》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》1997年第2期。但是，隨著兜底保障人數(shù)的增加和社會(huì)救助項(xiàng)目的逐步建立，地方政府承擔(dān)的兜底保障管理和支出責(zé)任日趨增加。為減輕支出責(zé)任，地方政府采取了以下兩種主要方式：一是由省以下各級(jí)財(cái)政分擔(dān)支出，包括街鄉(xiāng)；②當(dāng)時(shí)形成了三種分擔(dān)方式：一是市、區(qū)級(jí)財(cái)政分擔(dān)，二是市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分擔(dān)，三是縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)。至今，上海的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、北京的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然承擔(dān)最低生活保障支出責(zé)任。參見(jiàn)曹艷春：《我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助系統(tǒng)建設(shè)研究》，上海：上海人民出版社，2009年，第130頁(yè)。二是由社會(huì)分擔(dān)支出責(zé)任。后一種方式被稱為“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”，即傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象和家庭無(wú)在職人員的困難戶由民政部門(mén)負(fù)責(zé)。家庭有在職人員的困難戶由所在單位負(fù)責(zé)補(bǔ)助。然而，這種方式存在一個(gè)悖論：經(jīng)營(yíng)好的單位保障能力強(qiáng)，而需要補(bǔ)助的人數(shù)卻很少；經(jīng)營(yíng)不好的單位保障能力弱，但需要補(bǔ)助的人數(shù)多。由此，“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”的方式不僅拉大了單位之間補(bǔ)助差距，還導(dǎo)致了大量困難人員未能得到補(bǔ)助。隨著“單位制”和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的逐步瓦解，經(jīng)營(yíng)較為困難的單位和貧困農(nóng)村地區(qū)的大量貧困人口難以實(shí)現(xiàn)兜底保障，“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”的方式被逐步廢止，其保障責(zé)任轉(zhuǎn)移至政府，主要由縣級(jí)政府承擔(dān)。

隨著救助制度的逐步完善，我國(guó)救濟(jì)費(fèi)用支出也在快速增長(zhǎng)，地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重。1991—2006年，地方政府的撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)支出從66.81億元增長(zhǎng)到902.07億元，而中央財(cái)政支出從0.51億元增加到5.61億元，見(jiàn)表1。與此同時(shí)，地方政府還承擔(dān)了新的社會(huì)救助項(xiàng)目的主要支出責(zé)任，如住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等。在包干制下，社會(huì)救濟(jì)費(fèi)被列入縣級(jí)甚至鄉(xiāng)財(cái)政包干范圍，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)逐步加重。人民公社制度撤銷后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)村五保供養(yǎng)的支出責(zé)任主體?！?2〕在財(cái)政支出責(zé)任逐步下沉和農(nóng)村集體支出責(zé)任上移的雙重壓力下，縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)，兜底保障面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

表1 歷年中央財(cái)政和地方財(cái)政的撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)支出 單位：億元

（三）地方兜底

1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市居民最低生活保障條例》，兜底保障的責(zé)任分工形成“地方掌勺，地方埋單”的新模式。即中央政府主導(dǎo)兜底保障制度改革，但是地方政府承擔(dān)兜底保障管理責(zé)任且有較大自由裁量權(quán)，地方財(cái)政承擔(dān)兜底保障支出的主要責(zé)任。地方政府的具體職責(zé)主要包括：（1）在事權(quán)劃分方面，城市居民最低生活保障實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，其管理主體是縣級(jí)人民政府；最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)也歸地方政府，即直轄市、設(shè)區(qū)的市以及縣或縣級(jí)市。（2）在支出責(zé)任劃分方面，城市居民最低生活保障資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，而對(duì)于中央政府所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任未進(jìn)行任何規(guī)定。

此后，這種分工模式成為中央政府主導(dǎo)社會(huì)救助改革的基本原則。如2006年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，國(guó)務(wù)院民政部門(mén)主管全國(guó)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中予以安排。但是隨著社會(huì)救助體系的逐步完善，考慮到地方財(cái)政的承受能力，中央政府開(kāi)始分擔(dān)部分兜底保障項(xiàng)目的支出責(zé)任。2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定，“建立農(nóng)村最低生活保障制度，實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制，按屬地進(jìn)行管理”。在支出責(zé)任方面，要求地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。此文件首次規(guī)定了“中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”，改變了《城市居民最低生活保障條例》中將支出責(zé)任全部歸于地方政府的做法，為中央政府承擔(dān)支出責(zé)任提供了合法性來(lái)源。①實(shí)際上，1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》出臺(tái)后，中央政府就開(kāi)始承擔(dān)了兜底保障支出責(zé)任，但這種責(zé)任未在相關(guān)文件中加以明確規(guī)定。2014年，國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施《社會(huì)救助暫行辦法》，規(guī)定社會(huì)救助具體業(yè)務(wù)的開(kāi)展及行政管理由地方政府負(fù)責(zé)，縣級(jí)以上地方人民政府則負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作。在支出責(zé)任方面，《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，完善社會(huì)救助資金、物資保障機(jī)制。雖然該辦法并未明確規(guī)定各級(jí)政府的支出責(zé)任，但是至少將中央政府納入支出主體之中，從而使中央政府承擔(dān)城鄉(xiāng)最低生活保障支出責(zé)任合法化。

三、央地兜底責(zé)任分工的調(diào)整

在“地方掌勺、地方埋單”的分工模式下，中央政府雖然主導(dǎo)了社會(huì)救助改革，但是給予了地方政府較大的自由裁量權(quán)，同時(shí)也承擔(dān)了主要支出責(zé)任，由此造成各地區(qū)兜底保障制度的差異性和地方財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。面對(duì)這種情形，中央政府對(duì)兜底保障的責(zé)任分工進(jìn)行了微調(diào)，形成“地方掌勺，中央埋單”的分工模式。

（一）支出責(zé)任上移中央

在分稅制下，中央政府與地方政府間在財(cái)權(quán)分配上呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，財(cái)政資源和分配權(quán)力逐級(jí)向上集中。相反，社會(huì)救助事權(quán)的分配卻呈現(xiàn)“正金字塔”結(jié)構(gòu)，越往基層，管理事務(wù)越繁重，支出責(zé)任越大。而且，分稅制改革并沒(méi)有明確中央和地方政府間社會(huì)救助事權(quán)的劃分，造成社會(huì)救助事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配。而隨著社會(huì)救助項(xiàng)目的增多和保障標(biāo)準(zhǔn)的逐年提升，財(cái)政支出快速增長(zhǎng)，地方財(cái)政面臨巨大壓力。2000—2018年，最低生活保障支出從23.7億元增長(zhǎng)到1632.1億元；2007—2017年，醫(yī)療救助支出從42.5億元增長(zhǎng)到370億元；2014—2018年，臨時(shí)救助支出從57.6增長(zhǎng)到130.6億元。①數(shù)據(jù)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)民政部：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》（2000—2018年），北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。面對(duì)這種形勢(shì)，中央政府開(kāi)始承擔(dān)更多支出責(zé)任。1999年，中央財(cái)政承擔(dān)城市居民最低生活保障支出的比例不到17%，但是2000年，中央財(cái)政承擔(dān)的比例猛增至43%。2009年，中央財(cái)政承擔(dān)了農(nóng)村最低生活保障70%的支出責(zé)任，地方財(cái)政承擔(dān)了30%的支出。從城鄉(xiāng)低?？傊С銮闆r看，從2003年開(kāi)始，中央轉(zhuǎn)移支付超過(guò)地方財(cái)政支出，此后逐年增加，至2018年，中央轉(zhuǎn)移支付占比已超過(guò)80%，見(jiàn)表2。至此，兜底保障責(zé)任分工形成“地方掌勺，中央埋單”模式。

表2 中央財(cái)政和地方財(cái)政的城鄉(xiāng)低保支出 單位：億元

但是，農(nóng)村五保供養(yǎng)的支出責(zé)任分工則與之相反，支出責(zé)任上移的現(xiàn)象并不明顯。2002年，全國(guó)全面推開(kāi)農(nóng)村費(fèi)改稅改革，取消“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”以及各種集資，切斷了農(nóng)村五保供養(yǎng)的資金來(lái)源。2004年，國(guó)家民政部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》并提出解決經(jīng)費(fèi)的折中辦法，即除保留原由集體經(jīng)營(yíng)收入開(kāi)支的以外，從農(nóng)業(yè)稅附加收入中列支；村級(jí)開(kāi)支確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)稅附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算。這是首次要求地方財(cái)政承擔(dān)五保供養(yǎng)支出。但是，由于基層公共財(cái)政保障能力弱，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作中“應(yīng)保未?！眴?wèn)題較為突出。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將支出責(zé)任明確由地方人民政府承擔(dān)，要求地方人民政府在財(cái)政預(yù)算中予以安排，同時(shí)中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助。支出責(zé)任主體的改變導(dǎo)致農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)大幅度增長(zhǎng)。2005年農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)300萬(wàn)人，2006年則達(dá)到503萬(wàn)人，2010年則上升到556.3萬(wàn)人。②數(shù)據(jù)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)民政部：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011年，第79頁(yè)。隨著農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)的增長(zhǎng)和供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村五保供養(yǎng)支出快速增加。2011年，農(nóng)村五保供養(yǎng)支出118.4億元，比2005年增長(zhǎng)3.17倍，其資金構(gòu)成為：中央財(cái)政投入10.59億元，地方財(cái)政投入106.06億元，社會(huì)投入1.75億元，也就是說(shuō)，地方財(cái)政承擔(dān)了90%的支出責(zé)任。③《審計(jì)署公布農(nóng)村五保供養(yǎng)資金審計(jì)情況》，2012年8月2日，https://news.qq.com/a/20120802/000808.htm，2020年6月10日。

為規(guī)范中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助行為，2015年，國(guó)家財(cái)政部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《中央財(cái)政困難群眾基本生活救助補(bǔ)助資金管理辦法》，明確自2016年起，對(duì)中央財(cái)政困難群眾基本生活救助補(bǔ)助資金中的低保、特困人員救助供養(yǎng)和臨時(shí)救助等三個(gè)項(xiàng)目的補(bǔ)助資金進(jìn)行整合，統(tǒng)一采用因素法分配，由地方在補(bǔ)助資金總額度內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑使用。中央對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)主要參考城鄉(xiāng)困難群眾數(shù)量、地方財(cái)政困難程度、地方財(cái)政努力程度、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等因素，資金向貧困程度深、保障任務(wù)重、工作效績(jī)好的地區(qū)傾斜。盡管各個(gè)省市在不同年份獲得中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重有所波動(dòng)，但整體上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的貴州、寧夏、甘肅、江西、新疆及受自然災(zāi)害影響較大的四川等地，中央財(cái)政的擔(dān)負(fù)比重明顯高于其他省市，而北京、上海、廣東、天津、江蘇、浙江、福建等地獲得的中央轉(zhuǎn)移支付則較為有限。采用“因素法”劃分中央與地方的財(cái)政支出責(zé)任，消除了兜底保障支出責(zé)任中的人為影響因素，減輕了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政責(zé)任，但同時(shí)也存在負(fù)向激勵(lì)的問(wèn)題。

（二）標(biāo)準(zhǔn)制定上收市級(jí)或省級(jí)政府

最低生活保障制度的目標(biāo)在于保障居民基本生活，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用來(lái)確定。由上述方法確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)雖然存在地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，但是差距不會(huì)過(guò)大。然而，由于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布權(quán)歸地方政府，不僅造成我國(guó)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)5000個(gè)以上，而且還造成保障標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大等問(wèn)題。以2010年第四季度為例。農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均值為每人每月117元，最高450元，最低只有23.3元（富蘊(yùn)縣），前者是后者的19倍；城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)平均值為每人每月251元，最高600元（德安縣），最低115元（惠來(lái)縣），前者是后者的5倍以上。①數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部：《2010年第四季度保障標(biāo)準(zhǔn)》，2012年1月31日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/201302/201302154203369.shtml，2020年6月10日。

當(dāng)前的社會(huì)救助存在一個(gè)悖論：經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，貧困人口越多，財(cái)政越不寬裕，社會(huì)救助對(duì)財(cái)政造成的壓力越大；相反，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，貧困人口越少，財(cái)政越寬裕，社會(huì)救助對(duì)財(cái)政造成的壓力越小。為減輕壓力，地方政府采取的行動(dòng)策略之一是“看菜下飯”：貧困地區(qū)根據(jù)財(cái)政收支情況，采取提高社會(huì)救助門(mén)檻、降低受助標(biāo)準(zhǔn)、減少受助人口等做法，減輕財(cái)政壓力；發(fā)達(dá)地區(qū)則會(huì)通過(guò)降低救助門(mén)檻、提高受助標(biāo)準(zhǔn)等做法，提升受助者的待遇水平。由此，造成發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的兜底保障差距越拉越大。為縮小最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距，規(guī)范最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法，2011年國(guó)家民政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各地在制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法；另外，文件要求省級(jí)人民政府民政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)要在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定中發(fā)揮更大作用。要求條件成熟的地方，由省級(jí)人民政府民政部門(mén)會(huì)同財(cái)政、發(fā)展改革（價(jià)格）、統(tǒng)計(jì)（調(diào)查總隊(duì)）等部門(mén)制定本轄區(qū)內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。雖然本文件只是鼓勵(lì)省級(jí)政府承擔(dān)制定和發(fā)布最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，并未改變中央與地方在兜底保障中的事權(quán)劃分，但是它改變了省級(jí)以下各級(jí)政府的事權(quán)劃分，強(qiáng)化了省級(jí)政府的事權(quán)職責(zé)。此后，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)開(kāi)始逐步從縣級(jí)政府向市級(jí)政府轉(zhuǎn)移，甚至有個(gè)別省份開(kāi)始由省級(jí)政府承擔(dān)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定，這樣的做法導(dǎo)致最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量大幅度減少，且各地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差距也逐漸縮小。如2015年第四季度的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中，城市最高標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的4.3倍，農(nóng)村最高標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的9.2倍。②數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部：《2010年第四季度保障標(biāo)準(zhǔn)》，2012年1月31日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/201302/201302154203369.shtml，2020年6月10日。

（三）現(xiàn)行兜底保障責(zé)任劃分存在的問(wèn)題

在“地方掌勺，中央埋單”的分工模式中，地方政府承擔(dān)了兜底保障的管理責(zé)任，負(fù)責(zé)制定和發(fā)布兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)制定兜底保障資格條件，而支出責(zé)任則主要由中央政府承擔(dān)。從理論上分析，這種模式會(huì)產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，即地方政府將更多的貧困人口納入兜底保障范圍，但是事實(shí)卻呈現(xiàn)出相反的狀況。自2000年以來(lái)，地方政府在最低生活保障中承擔(dān)的支出責(zé)任比例持續(xù)下降，從2015年開(kāi)始，地方財(cái)政的最低生活保障支出的絕對(duì)數(shù)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是最低生活保障人數(shù)持續(xù)下降的趨勢(shì)并沒(méi)有發(fā)生改變，反而出現(xiàn)加速減少的趨勢(shì)。城鎮(zhèn)低保人數(shù)自2010年的2300多萬(wàn)人減少到2019年底的860萬(wàn)人，平均每年減少150萬(wàn)人以上；農(nóng)村低保人數(shù)自2013年的近5400萬(wàn)人減少到2019年底的3456萬(wàn)人，平均每年減少320萬(wàn)人；低保覆蓋面從最高6%降低到3%左右，少數(shù)省市已跌至1%以下。特困供養(yǎng)人員，即農(nóng)村五保，自2010年的556.3萬(wàn)人下降到2019年的439.3萬(wàn)人。與此同時(shí)，政府加大了對(duì)困難群眾的保障力度，社會(huì)救助資源向兜底保障人群集中，抬升了福利懸崖。2014年，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》將教育救助、住房救助、醫(yī)療救助和就業(yè)救助與低保、特困供養(yǎng)資格掛鉤，進(jìn)一步加劇了福利懸崖效應(yīng)。近年來(lái)，各級(jí)政府高度重視民生保障工作，出臺(tái)了多項(xiàng)保障政策，再次抬升了福利懸崖。于是形成“保障人數(shù)減少——保障力度加大——福利懸崖抬升”的怪圈，由此導(dǎo)致受助群體對(duì)福利依賴加重，貧困邊緣群體的社會(huì)剝奪感日益增強(qiáng)。

2011年以后，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量有所減少，地區(qū)之間保障標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)差距有所下降，但是我國(guó)地域廣闊，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量仍然達(dá)到800個(gè)以上，而且在相對(duì)差距縮小的同時(shí)，絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的最大值與最小值的差距，城市從2008年的每人每月298元上升到2017年的每人每月524元，農(nóng)村從2008年的每人每月377元上升到2017年的648元①說(shuō)明：（1）2008年云南省迪慶藏族自治州的最低生活保障數(shù)據(jù)疑似有誤，故將其刪除。（2）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)只統(tǒng)計(jì)地市平均標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部：《統(tǒng)計(jì)季報(bào)——低保標(biāo)準(zhǔn)》（2008—2017年），http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/bzbz/，2020年6月20日。，這不僅關(guān)乎兜底保障的科學(xué)性問(wèn)題，更關(guān)乎平等的公民權(quán)利問(wèn)題。20世紀(jì)中葉，馬歇爾提出影響至今的“公民身份”（citizenship）概念，將其定義為“一種共同體的所有成員都擁有的地位”〔23〕，而擁有這種地位的人其被賦予的權(quán)利和義務(wù)都是平等的?，F(xiàn)代國(guó)家的基本特征是平等而普遍的公民身份，而公民身份的核心內(nèi)容是社會(huì)權(quán)利，社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)張有助于縮小收入差距，降低階級(jí)社會(huì)的不平等程度。社會(huì)救助是社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)，直接體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民的責(zé)任〔24〕，國(guó)家有義務(wù)為貧困成員提供有尊嚴(yán)的生活，保障其享有無(wú)差別的權(quán)利。盡管不同的國(guó)家采取不同的方式去實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)權(quán)利，但是就一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，這種權(quán)利不應(yīng)體現(xiàn)出過(guò)大差別，尤其是兜底性的社會(huì)權(quán)利應(yīng)以需求為導(dǎo)向，而非財(cái)政支出導(dǎo)向，應(yīng)為所有有需求的社會(huì)成員提供保障基本生存的條件，消除身份差別，縮小地域差距。但是，在現(xiàn)行央地分工模式下，由地方政府制定兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，造成兜底保障差距拉大，出現(xiàn)了兜底保障“漏出”和“福利化”并存的現(xiàn)象。

四、央地兜底責(zé)任分工的未來(lái)走向

經(jīng)過(guò)多年的改革和探索，我國(guó)建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)救助制度，形成以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)為核心，以專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助和社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的新型社會(huì)救助體系?！?5〕與此同時(shí)，隨著我國(guó)貧困形態(tài)的逐步轉(zhuǎn)型和困難群眾救助需求的升級(jí)，兜底保障在社會(huì)救助體系中的地位受到?jīng)_擊。面對(duì)這種形勢(shì)，兜底保障亟待改革，央地責(zé)任分工需要進(jìn)一步調(diào)整。

（一）夯實(shí)相對(duì)貧困背景下的兜底保障

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40多年的高速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二位，人均GDP突破1萬(wàn)美元大關(guān)，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)均下降到0.4以下，“吃不飽”“穿不暖”的絕對(duì)貧困已被基本消除。居民收入的快速增長(zhǎng)和福利制度的快速完善，導(dǎo)致兜底保障人數(shù)快速下降，兜底保障在社會(huì)救助中的基礎(chǔ)性地位受到?jīng)_擊。

在相對(duì)貧困背景下，最低生活保障制度的內(nèi)生缺陷也導(dǎo)致了兜底保障擴(kuò)面難。首先，貧困線與救助線的合二為一，極大地限制了保障標(biāo)準(zhǔn)的提高。貧困線可以衡量家庭或個(gè)人是否符合救助的標(biāo)準(zhǔn)，救助線則是計(jì)算家庭或個(gè)人是否可以領(lǐng)取救助的標(biāo)準(zhǔn)，二者通常是分離的。但是在最低生活保障制度中二者是一致的，即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)既是資格標(biāo)準(zhǔn)也是受助標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，必然同等程度提升受助標(biāo)準(zhǔn)，這不僅造成財(cái)政支出增長(zhǎng)，而且抬升福利懸崖，因而各地對(duì)提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)都持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。其次，大量貧困邊緣家庭被排除于兜底保障之外。最低生活保障以家庭為單位進(jìn)行申請(qǐng)，但是并未按家庭結(jié)構(gòu)設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)和救助標(biāo)準(zhǔn)，即所有家庭類型均以同等標(biāo)準(zhǔn)判斷其資格，而符合條件的家庭則按均一標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。這對(duì)于殘疾人家庭、多子女家庭、單親家庭、病患家庭等是不公平的，這類家庭即使收入水平高于貧困線，但是其生活水平并未擺脫貧困。然而現(xiàn)行制度未能將更多的此類家庭納入保障范圍，也未能對(duì)這類家庭給予更高水平的保障。

絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困是研究貧困的兩個(gè)不同視角，相對(duì)貧困并不是絕對(duì)貧困之上的一種貧困形態(tài)，而是包含了絕對(duì)貧困并擴(kuò)展到貧困邊緣的貧困形態(tài)。與絕對(duì)貧困視角不同，相對(duì)貧困視角中的絕對(duì)貧困內(nèi)涵應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化，兜底保障在福利體制中仍然起到非常重要的作用。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二位，但是居民收入仍然處于世界中下水平，中低收入人口數(shù)量龐大，還有大量脆弱家庭處于貧困邊緣，生活救助仍是多數(shù)貧困家庭的第一救助需求。而且，2020年是脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵年份，所有建檔立卡的貧困戶即將擺脫貧困狀態(tài)，但是他們中的大多數(shù)仍然難以擺脫發(fā)展困境，存在較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)。所以，在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，兜底保障只能強(qiáng)化，不能減弱。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，以生活救助為主要內(nèi)容的兜底保障制度一直是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容，也是福利國(guó)家體制的重要組成部分?！?6〕如日本的生活保護(hù)法實(shí)施了60多年，生活補(bǔ)貼的重要地位一直未變；韓國(guó)實(shí)施的國(guó)民基本生活保護(hù)則主要關(guān)注于生活救助；美國(guó)實(shí)施的貧困家庭臨時(shí)援助計(jì)劃和補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃關(guān)注于貧困家庭的生活保障；在國(guó)際勞工組織倡導(dǎo)的社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)中，生活保護(hù)是其重要內(nèi)容?？疾彀l(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助的責(zé)任分工，中央政府承擔(dān)了社會(huì)救助的主要支出責(zé)任。從發(fā)展趨勢(shì)看，西方的財(cái)政分權(quán)（fiscal decentralization）〔27〕非但沒(méi)有造成社會(huì)救助支出責(zé)任的下移，反而顯示出中央財(cái)政支出責(zé)任加重的趨勢(shì)，美國(guó)和瑞典呈現(xiàn)“財(cái)政收權(quán)、責(zé)任分權(quán)”（centralising financial power，decentralising responsibility）〔28〕的發(fā)展趨勢(shì)。28個(gè)OECD國(guó)家①這28個(gè)國(guó)家分別是：丹麥、奧地利、韓國(guó)、瑞士、挪威、比利時(shí)、荷蘭、英國(guó)、日本、以色列、芬蘭、新西蘭、澳大利亞、意大利、瑞典、美國(guó)、西班牙、法國(guó)、波蘭、匈牙利、愛(ài)爾蘭、愛(ài)沙尼亞、斯洛文尼亞、捷克、斯洛伐克、葡萄牙、希臘、盧森堡。的社會(huì)保護(hù)數(shù)據(jù)顯示，中央政府承擔(dān)的平均支出責(zé)任超過(guò)85%，甚至有些兜底性保障的支出責(zé)任全歸于中央財(cái)政，如美國(guó)的補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)救助的支出責(zé)任全部歸于聯(lián)邦政府。中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任，有利于縮小兜底保障待遇差距，也有利于地方政府盡可能將更多的貧困人口納入保障范圍，從而強(qiáng)化了社會(huì)救助的基礎(chǔ)性保障地位。

鑒于貧困形態(tài)的轉(zhuǎn)型和最低生活保障面臨的困境，亟須建立起與相對(duì)貧困相適應(yīng)的兜底保障制度，并改革央地兜底保障職責(zé)分工，強(qiáng)化兜底保障的基礎(chǔ)性地位，實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困背景下的“應(yīng)保盡?！?。

（二）建立中央主責(zé)的基本生活保障制度

最低生活保障制度和特困人員供養(yǎng)制度是兜底保障的核心組成部分。在相對(duì)貧困背景下，兩項(xiàng)制度存在的設(shè)計(jì)缺陷阻礙兜底保障的擴(kuò)面，且兩項(xiàng)制度之間存在交叉和重復(fù)，需要進(jìn)一步理順兩者的關(guān)系。基于此，建議改革最低生活保障制度，整合特困人員供養(yǎng)制度，建立基本生活保障制度。具體改革措施包括：將最低生活保障與特困人員供養(yǎng)中的生活救助和臨時(shí)救助的生活救助合并成基本生活保障制度；基本生活保障遵循兒童優(yōu)先、強(qiáng)弱有別、積極救助等原則并基于家庭結(jié)構(gòu)類型進(jìn)行分類保障；優(yōu)先保障兒童、殘疾人、失能老年人、病患者等的利益，降低單親家庭、殘疾人家庭、純老家庭、重病患者家庭等特殊家庭的準(zhǔn)入門(mén)檻；將資格線和救助線進(jìn)行分離，大幅度提高資格線，將更多邊緣家庭納入保障范圍，小幅度提高救助線，實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、低保障”的目標(biāo)。

在基本生活保障的事權(quán)劃分上，中央政府應(yīng)加強(qiáng)以下兩個(gè)方面的管理職能：（1）制定和發(fā)布基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)。由國(guó)務(wù)院民政部門(mén)會(huì)同統(tǒng)計(jì)、財(cái)政等部門(mén)制定全國(guó)基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布；在全國(guó)基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，地方政府可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，但是調(diào)整幅度應(yīng)在規(guī)定范圍以內(nèi)。將基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和發(fā)布權(quán)收歸中央政府，有利于提高基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，大幅度減少基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量，縮小地區(qū)之間的差別，促進(jìn)兜底保障的公平性。（2）監(jiān)督和檢查基本生活保障政策的執(zhí)行。中央政府要加強(qiáng)對(duì)地方政府管理行為和過(guò)程的統(tǒng)一性和規(guī)范性考評(píng)，制定詳細(xì)具體的可測(cè)量指標(biāo)，對(duì)地方政府的管理行為和管理過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格而詳細(xì)的考核；加大績(jī)效評(píng)價(jià)因素在分配補(bǔ)助任務(wù)和財(cái)政資金所占權(quán)重；加大績(jī)效評(píng)價(jià)因素在管理費(fèi)分擔(dān)中的權(quán)重；將績(jī)效考核結(jié)果排名并通報(bào)，以此作為評(píng)優(yōu)和問(wèn)責(zé)的依據(jù)。尤其重要的是，中央政府要改進(jìn)對(duì)地方政府的社會(huì)救助績(jī)效考核方式，提高績(jī)效考核的科學(xué)性，建立有利于擴(kuò)大覆蓋面的正向激勵(lì)機(jī)制。改進(jìn)現(xiàn)有考核指標(biāo)中“錯(cuò)保率”（wrong coverage）占比過(guò)重的做法，建立漏保率 （leakage）和“錯(cuò)保率”相結(jié)合的考核指標(biāo)體系，提高地方政府兜底保障的精準(zhǔn)程度，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基本生活保障政策的監(jiān)督和檢查，防止地方政府采取“變通執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”等行為〔29〕，提高政策執(zhí)行的規(guī)范性，促進(jìn)全國(guó)政策的統(tǒng)一性；通過(guò)建立科學(xué)的考核指標(biāo)，擴(kuò)大基本生活保障的保障面，以便鞏固基本生活保障制度的基本性地位。

在基本生活保障的支出責(zé)任方面，需要進(jìn)行兩個(gè)方面的調(diào)整：一是強(qiáng)化中央政府支出責(zé)任，并在相關(guān)法律中加以明確規(guī)定。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，多數(shù)國(guó)家由中央政府承擔(dān)社會(huì)救助的主要支出責(zé)任。28個(gè)OECD國(guó)家的數(shù)據(jù)顯示，中央政府承擔(dān)的平均支出責(zé)任超過(guò)85%；從發(fā)展趨勢(shì)看，財(cái)政分權(quán)〔30〕并未導(dǎo)致社會(huì)救助支出責(zé)任的下沉，反而呈現(xiàn)中央財(cái)政支出責(zé)任逐步加重的趨勢(shì)。①對(duì)美國(guó)的研究表明，社會(huì)救助責(zé)任呈現(xiàn)上移趨勢(shì)，聯(lián)邦政府承擔(dān)了主要支出責(zé)任；對(duì)日本、澳大利亞等國(guó)家的研究表明，社會(huì)救助呈現(xiàn)地方政府承擔(dān)事務(wù)管理、中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任的分工格局。目前，我國(guó)中央政府承擔(dān)了最低生活保障80%的支出責(zé)任，但是在社會(huì)救助法規(guī)條文中未加以明確規(guī)定。為此，需要在現(xiàn)有支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定中央政府的主要支出責(zé)任。尤其是在推進(jìn)社會(huì)救助立法時(shí)，應(yīng)增加基本生活保障立法的條款，確立基本生活保障的財(cái)政投入，明確中央在基本生活保障支出中的主體地位。二是改革因素法，簡(jiǎn)化基本生活保障中央轉(zhuǎn)移支付計(jì)算方法。因素法主要依據(jù)城鄉(xiāng)最低生活保障對(duì)象數(shù)量、地方財(cái)政困難程度、城鄉(xiāng)最低生活保障資金安排情況等因素，向貧困程度深、保障任務(wù)重、工作績(jī)效好的地區(qū)傾斜。②參見(jiàn)2015年1月6日，《財(cái)政部民政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政困難群眾基本生活救助補(bǔ)助資金管理辦法〉的通知》；2017年6月12日，《財(cái)政部民政部關(guān)于印發(fā)〈中央財(cái)政困難群眾救助補(bǔ)助資金管理辦法〉的通知》。因素法有效地制止了“哭窮”競(jìng)爭(zhēng)，但是因?yàn)榭紤]因素過(guò)多，導(dǎo)致計(jì)算較為復(fù)雜，且各地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付公平性有待提高。要建立基本生活保障制度，就需依據(jù)各省市居民平均收入與全國(guó)平均收入的比值范圍確定中央政府與地方政府的分擔(dān)比例。為簡(jiǎn)便起見(jiàn)，可以將各省市的收入水平劃分為3—5個(gè)檔次，根據(jù)不同檔次設(shè)立分擔(dān)比例。以2018年為例，將2018年各地區(qū)居民收入與全國(guó)平均收入進(jìn)行比較，將其劃分為三檔，可以反映出基本生活保障各地區(qū)的分擔(dān)比例，見(jiàn)表3；也可以將檔次分得更細(xì)，使分擔(dān)比例可以劃分得更為精細(xì)。

表3 2018年各地區(qū)的居民收入?yún)^(qū)間與分擔(dān)比例

建立適應(yīng)相對(duì)貧困形態(tài)的基本生活保障制度，形成“中央主導(dǎo)，中央埋單”的管理模式，有利于逐步縮小公民權(quán)利的差距，促進(jìn)兜底保障的公平性；同時(shí)也有利于擴(kuò)大兜底保障的覆蓋面，鞏固兜底保障的基礎(chǔ)性地位，讓更多人共享社會(huì)發(fā)展成果。除此之外，中央政府還應(yīng)承擔(dān)跨區(qū)域的流動(dòng)人口應(yīng)急性救助的主要責(zé)任，保障其基本生活。之所以要由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任，目的在于防止地方政府基于財(cái)力考慮將流動(dòng)人口排除在外，或者將流動(dòng)人口驅(qū)趕到鄰近地區(qū)等現(xiàn)象的發(fā)生。救助內(nèi)容包括流浪乞討人員救助、流浪兒童救助、棄嬰救助、身份不明人員的臨時(shí)救助等。中央政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮，在全國(guó)層面建立救助站，承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任，將具體管理工作委托給地方民政來(lái)管理。對(duì)于由中央承擔(dān)的社會(huì)救助事權(quán)，應(yīng)制定統(tǒng)一的受助資格條件、標(biāo)準(zhǔn)化的經(jīng)辦流程和差距不大的保障標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能促進(jìn)地區(qū)的均等化發(fā)展。

（三）地方承擔(dān)兜底以外社會(huì)救助的主要責(zé)任

從相對(duì)視角看待貧困的話，貧困的邊界將大大擴(kuò)展，貧困人群從絕對(duì)貧困對(duì)象擴(kuò)展到低收入家庭，救助需求從生存向基本生活條件保證和發(fā)展性保障轉(zhuǎn)向，社會(huì)救助制度則從兜底保障為主向多層次救助轉(zhuǎn)向。目前，我國(guó)已實(shí)施多個(gè)社會(huì)救助項(xiàng)目，這些社會(huì)救助項(xiàng)目的保障目標(biāo)、保障對(duì)象、家計(jì)調(diào)查、救助形式等均有所區(qū)別。梳理現(xiàn)有社會(huì)救助項(xiàng)目，可以劃分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次為濟(jì)貧，即兜底保障，其目標(biāo)在于保障基本生存，主要由城鄉(xiāng)最低生活保障制度和特困人員供養(yǎng)制度組成；第二個(gè)層次為紓困，其目標(biāo)在于緩解貧困人群或貧困邊緣人群的特定救助需求，主要由住房救助、教育救助、就業(yè)救助等組成；第三個(gè)層次為救急難，其目標(biāo)在于緩解緊急性或臨時(shí)性生存危機(jī)，由受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助組成，見(jiàn)表4。

表4 中國(guó)社會(huì)救助體系的整合與責(zé)任分工

在上述三個(gè)層次中，濟(jì)貧，這種兜底保障是基礎(chǔ)，是最后的安全網(wǎng)，需要由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。地方政府則在中央政府發(fā)布的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定和發(fā)布本地區(qū)的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)；在中央基本生活保障政策的基礎(chǔ)上制定本地區(qū)的基本生活保障對(duì)象的資格條件；建立本地區(qū)的基本生活保障管理信息系統(tǒng)；制定本地區(qū)的基本生活保障管理制度。縣級(jí)政府則承擔(dān)基本生活保障具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦工作。在支出責(zé)任方面，地方政府承擔(dān)相應(yīng)的基本生活保障業(yè)務(wù)支出，承擔(dān)所有管理費(fèi)用和設(shè)施設(shè)備支出。

紓困救助以保障基本生存條件、減輕支出壓力、提升生活質(zhì)量為目標(biāo)，已超出兜底保障的范疇被多數(shù)國(guó)家劃為福利支出。根據(jù)福利地域化理論，理應(yīng)屬于地方政府責(zé)任。住房具有很強(qiáng)的地域性，各地住房?jī)r(jià)格以及住房結(jié)構(gòu)、面積均存在很大不同，故住房救助的責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)。教育救助是發(fā)展型救助項(xiàng)目，在義務(wù)教育階段，國(guó)家有責(zé)任保障公民接受教育的權(quán)利。從屬性上看，它屬于國(guó)家福利的組成部分，但是在非義務(wù)教育階段，社會(huì)救助責(zé)任則應(yīng)由地方政府承擔(dān)。就業(yè)救助從本質(zhì)上說(shuō)是一種公共服務(wù)，公共服務(wù)尤其是帶有發(fā)展性質(zhì)的就業(yè)服務(wù)應(yīng)主要由地方政府承擔(dān)。

急難救助關(guān)系到個(gè)人或家庭的基本生存，但是救助對(duì)象并不完全是貧困者，它具有超越區(qū)域的特征，應(yīng)由中央與地方共同承擔(dān)。如重大自然災(zāi)害所造成的損失非區(qū)縣一級(jí)政府所能承擔(dān)，即使是省市一級(jí)政府也無(wú)能為力，故需要按災(zāi)害等級(jí)實(shí)行分級(jí)管理；①《自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》規(guī)定，災(zāi)害救助資金實(shí)施分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)；對(duì)遭受特大自然災(zāi)害的省份，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助，受災(zāi)群眾生活救助資金由中央和地方按比例承擔(dān)。流浪乞討人員往往是跨區(qū)域流動(dòng)的，為防止地方政府基于財(cái)力的考慮將流動(dòng)人口排除在外，需要中央政府承擔(dān)跨區(qū)域性、身份不明人員的社會(huì)救助責(zé)任。醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)的高低與醫(yī)療費(fèi)用支出的范圍和上限相關(guān)，而這些又與地方的醫(yī)療保險(xiǎn)政策相關(guān)。而且，醫(yī)療救助責(zé)任的高低與地方醫(yī)療保險(xiǎn)制度的完善與否密切相關(guān)，中央政府承擔(dān)過(guò)多的醫(yī)療救助責(zé)任不利于地方政府完善醫(yī)療保險(xiǎn)政策，地方政府理應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。

目前，我國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目日益增多，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但是保障人群并沒(méi)有擴(kuò)大，反而在縮小，形成福利懸崖。為此，基于梯度救助思想，未來(lái)應(yīng)建立低收入家庭保障制度，將受助范圍擴(kuò)展到低收入家庭。低收入家庭的范圍可以限定為人均收入高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，但低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的家庭。低收入家庭的救助保障主要有專項(xiàng)救助，如住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助。建立低收入家庭保障制度，形成梯度救助，不僅有利于貧困邊緣群體基本生活的改善，也有利于提升基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大基本生活保障面。目前，北京、上海等少數(shù)地區(qū)已建立了低收入家庭保障制度，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，收到了良好效果，但是還存在認(rèn)定門(mén)檻高、保障人數(shù)少、施救措施單一、制度差異過(guò)大等問(wèn)題，亟須從中央層面進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一。地方政府承擔(dān)低收入家庭保障制度的管理職責(zé)和主要支出責(zé)任，其中包括制定低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)、制定低收入家庭資格條件、制定低收入家庭管理制度、承擔(dān)全部管理費(fèi)支出和60%以上的業(yè)務(wù)支出責(zé)任。中央政府在低收入家庭保障制度中的職責(zé)應(yīng)包括：制定低收入家庭保障的政策，推進(jìn)全國(guó)低收入家庭保障制度建設(shè)；檢查監(jiān)督地方政府低收入家庭保障制度建設(shè)；根據(jù)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平給予補(bǔ)助。

五、結(jié)語(yǔ)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)兜底保障的央地分工經(jīng)歷了“委托—代理”“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”和“中央請(qǐng)客，地方埋單”三個(gè)發(fā)展階段。在“中央請(qǐng)客，地方埋單”分工模式下，地方政府承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)和支出責(zé)任。為減輕地方政府責(zé)任，中央財(cái)政加大了地方的補(bǔ)貼力度，甚至在某些社會(huì)救助項(xiàng)目上中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任遠(yuǎn)超地方政府，最終形成“中央請(qǐng)客，地方掌勺，中央埋單”的責(zé)任分工新局面。在現(xiàn)行社會(huì)救助體制下，根據(jù)中央的統(tǒng)一安排，地方政府建立起兜底保障的社會(huì)安全網(wǎng)，但是由于社會(huì)救助事權(quán)歸于地方政府，各地根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定了具有地方特征的社會(huì)救助資格條件、家計(jì)調(diào)查內(nèi)容、社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致了各地救助待遇之間差距過(guò)大和受助條件迥異等問(wèn)題。在支出責(zé)任方面，中央政府承擔(dān)了80%的支出責(zé)任，但是并未扭轉(zhuǎn)各地最低生活保障對(duì)象和特困人員供養(yǎng)對(duì)象連年下滑的趨勢(shì)，越來(lái)越多的低保申請(qǐng)者被排拒在社會(huì)安全網(wǎng)之外，導(dǎo)致低收入人口和貧困人口應(yīng)保盡保的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，“兜底”的社會(huì)安全網(wǎng)存在被擊穿的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)貧困人口構(gòu)成的變化和社會(huì)救助體系的逐步完善，兜底保障制度的基礎(chǔ)性地位受到?jīng)_擊，兜底保障中的央地責(zé)任劃分不合理、地方政府兜底不力、中央對(duì)地方的監(jiān)管弱化等問(wèn)題越來(lái)越突出，兜底保障制度亟待改革。鑒于貧困形態(tài)的變化和現(xiàn)有兜底保障制度存在的問(wèn)題，我們的首要任務(wù)是改革現(xiàn)行兜底保障制度，建立基本生活保障制度，強(qiáng)化中央政府在基本生活保障中的管理責(zé)任和支出責(zé)任。在基本生活保障方面，中央政府應(yīng)收回政策制定權(quán)和保障標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布權(quán)，由中央政府將管理權(quán)授予地方政府，同時(shí)授予地方政府一定的自由裁量空間；而在支出責(zé)任方面，采用簡(jiǎn)化因素法，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定中央政府和地方政府的分擔(dān)比例。由中央政府承擔(dān)兜底保障責(zé)任，不僅有利于縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)公民權(quán)利平等的實(shí)現(xiàn)，而且有利于進(jìn)一步牢固社會(huì)安全網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)不能少”地全面進(jìn)入小康社會(huì)的目標(biāo)，解除農(nóng)村困難家庭的后顧之憂。同時(shí)，為緩解相對(duì)貧困，應(yīng)梳理社會(huì)救助項(xiàng)目，建立分層社會(huì)救助體系，并由地方政府承擔(dān)除兜底保障之外的社會(huì)救助責(zé)任。為應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困形態(tài)的變化，促進(jìn)兜底保障的公平性，還應(yīng)建立梯度救助機(jī)制，將低收入家庭納入保障范圍。低收入家庭保障的管理和支出責(zé)任應(yīng)由地方政府承擔(dān)，為了減輕地方政府的財(cái)政責(zé)任，中央政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r給予財(cái)政補(bǔ)貼。