高校內部審計提質增效的有效路徑

施靜 張明鳳

摘 要：目前，高校內部審計工作存在四個關鍵性問題，即獨立性不夠、審計資源缺乏、審計質量不高、重形式輕整改輕運用。因此，應結合《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》的要求，有針對性地分析高校經濟管理的特征。在此基礎上，從提高、深化對內部審計的認識，建立審計結果運用的聯(lián)動機制，堅持防查結合，創(chuàng)新審計模式，以及打造全方位多層次全覆蓋內審體系等路徑，實現(xiàn)高校內部審計提質增效。

關鍵詞：高校;內部審計;提質增效;有效路徑

中圖分類號：G647.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）06-0068-03

教育部《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）于2020年5月1日起施行，這是貫徹落實習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上重要講話精神的重要舉措，為高校進一步提升內部審計工作質量、發(fā)揮內部審計作用提供了行動指南。近年來，高校隨著規(guī)模不斷擴大、教育經費投入增多，面臨的各種風險也在增加，違法違規(guī)現(xiàn)象呈高發(fā)、上升態(tài)勢，但與此相對應的是高校通過內部審計移送問題線索、嚴肅問責的情形比較少見，內部審計問題應該發(fā)現(xiàn)未提出而被上級巡視、國家審計發(fā)現(xiàn)追責的情形普遍存在，說明目前我國高校內部審計所發(fā)揮的作用及審計質量亟待提高。

高校內部審計作為高校治理的重要組成部分，涉及教學、科研、財務、資產、基建、后勤保障等各項業(yè)務領域，業(yè)務復雜程度要高于一般企業(yè)和機關。就工作目標、依據(jù)和權限而言，高校內部審計與國家審計存在較大差別，就工作側重點、內容而言，也不同于社會審計。高校應以《工作規(guī)定》的施行為契機，按照規(guī)定要求，結合學校實際情況，準確把握學校內部審計工作的發(fā)力點，通過創(chuàng)新內部審計理念、改革內部審計模式、加強信息化建設及加強審計結果運用等基本途徑提升內部審計工作質量和工作效能，以實現(xiàn)促進治理、推動學校教育事業(yè)科學發(fā)展的審計價值。

一、高校內部審計所關注經濟活動的特殊性

1.管理資金量大。高校作為使用財政資金的事業(yè)單位，資金來源渠道多且資金量十分巨大。隨著國家高等教育的快速發(fā)展，高校辦學經費連年增長。在新冠肺炎疫情導致經濟下行、中央“過緊日子”精神的背景下，除少量高校有所緊縮外，教育部官網公布的年度經費預算數(shù)據(jù)顯示教育部直屬高校2020年預算經費情況仍在增長，有10所高校經費預算總額過百億元，其中位列第一的清華大學年度預算高達310.72億元。地方高校經費預算雖然存在地區(qū)差異，但仍不是小數(shù)字，以江蘇省為例，一所萬人學生規(guī)模的高職院校，年預算一般在1.5億～3億元之間。

2.資金性質與管理者角色利益關聯(lián)度不大。高校資金來源包括各類財政撥款、事業(yè)收入、科研收入及捐贈等其他收入，屬于國有資產。高校管理者一般是政府、組織任命，資金安全、風險及損益與自身經濟利益關聯(lián)度不大，就容易出現(xiàn)“崽賣爺田不心疼”的情形。就目前掌握的信息來看，除非涉及犯罪，其他因失職、瀆職或違法違規(guī)等經濟責任導致被追責的案例十分少見，巡視、審計結果運用不力客觀上造成了“只要不放進自己腰包就沒事”的錯誤認識。

3.內部控制存在缺陷。從制度建設層面看，各級各類上位制度較多，高校自身制定的各類管理制度一般都比較齊全，但存在質量不高的情況，表現(xiàn)為與上位制度抵觸、與內部平行制度矛盾、內容不完善、不規(guī)范、有漏洞。有些制度看起來程序流程環(huán)節(jié)較多、審批人也不少，但未有效建立分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗及審計等權力運行制衡機制。由于環(huán)節(jié)間缺乏掣肘、沒有信息共享，往往會出現(xiàn)“誰都審批、誰都不負責”的情況。從制度執(zhí)行層面看，各級各類制度繁多且經常變化，領導層主要為政府部門的政工干部委派和學者晉升，缺乏經營管理的理念、思路和方法，大多實行二級學院為中心的二級管理，個別管理者權力過大又缺乏監(jiān)督制約機制，導致濫用“一支筆”審批制度，有法不依，依法不嚴，也有高校對重大行政決策事項不實施公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定五個法定程序，主要領導“一言堂”，以領導層執(zhí)行僭越制度進行決策。另外，高校的管理層普遍具有高學歷、高智商，有些由于社會閱歷淺，經不住誘惑利用制度和工作流程中的漏洞，謀取私利。

二、影響高校內部審計質量的關鍵性問題

近年來，很多學者對高校內審工作做了不少相關研究，普遍性的看法是高校內部審計存在機制、制度、隊伍、手段及結果運用方面的問題。筆者總結多年工作經驗，認為當前影響高校內部審計工作的是以下四個關鍵性問題。

1.獨立性不夠。內部審計為保證客觀公正，普遍強調獨立性。《工作規(guī)定》明確內部審計應“實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議”“單位應當根據(jù)國家編制管理相關規(guī)定和管理需要，設置獨立的機構或明確相關內設機構作為內部審計機構”“在本單位主要領導下開展內部審計工作”。對獨立性內涵的理解一般有三個方面：一是機構獨立，二是人員獨立，三是業(yè)務獨立。筆者通過網站抽樣調查發(fā)現(xiàn)，目前全國公辦高校中未獨立設置內審機構的比例相當高，東部地區(qū)好于西部地區(qū)，本科院校好于高職院校。江蘇某高職院校調查數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，江蘇省公辦高職院校獨立設置內審機構的比例仍不足36%。筆者所在的沿海經濟、教育發(fā)達地區(qū)，6所公辦高職院校只有3所獨立設置了審計處。這個數(shù)據(jù)反映出目前高校內部審計建設離《工作規(guī)定》要求尚有巨大差距，問題背后折射的是各校領導層對內部審計的重要性認識不足、重視程度不夠。

2.審計資源缺乏。《工作規(guī)定》要求，“單位應當保證內部審計工作所需人員編制”“嚴格內部審計人員錄用標準，合理配備具有審計、財務、經濟、法律、管理、工程、信息技術等專業(yè)知識的內部審計人員”，但未對編制數(shù)提出具體要求。調研發(fā)現(xiàn)，受編制數(shù)限制，許多高校采取紀檢、監(jiān)察、財務和審計相互兼職的做法。江蘇省教育廳2014年曾經發(fā)文規(guī)定，“省屬高校教職工總數(shù)在1 000人以下的，配備不少于3名專職內部審計人員，教職工總數(shù)超過1 000人的，超過部分按不低于2‰比例增配專職內部審計人員。內部審計機構承擔單位合同審核職能的，所需人員另行配備?！边@個數(shù)量規(guī)定現(xiàn)在看來已不符合審計需要，僅靠專職內部審計人員要完成內部審計“全覆蓋”幾乎是不可能的，更難奢求工作質量。即便如此，筆者所在地區(qū)7所高校中也僅有2所達到這個標準。從人員配備看，調研顯示，高校內審處負責人大多系財務、后勤、基建等部門輪崗、調入，有些甚至是退二線、即將退休或被邊緣化的干部，高校受進人機制限制，一般也很難引進符合《工作規(guī)定》要求的專業(yè)人員。問題背后折射的依然是各校領導層的重視程度。

3.審計質量不高。調研顯示，目前高校內審工作質量較高的是基建、修繕工程、財務預決算以及三公經費審計等，原因在于國家相關政策的對這部分的強制要求。其他如內管干部經濟責任、財務收支、科研經費等內部審計普遍存在流于形式、不好管、不敢管的情形，甚至全權委托社會機構完成，審計結果避重就輕、含糊其詞。還有諸如發(fā)展規(guī)劃決策、績效、內控及風險管理審計等與領導層相關的，審計計劃一般不涉及。究其原因主要在領導支持程度、審計手段方法、內審地位以及內審人員自身素質和擔當?shù)葞讉€方面。另外，也與內審部門過多地涉入被審對象業(yè)務活動的決策和執(zhí)行過程，從而給后續(xù)審計工作帶來被動有關。

4.重形式，輕整改，輕運用。相當多高校的內部審計停留在“有”這個層面，有的只出審閱報告，有的不發(fā)整改通知書，也有的無督促整改這個環(huán)節(jié)或只要求提交整改報告，無審計約談、無整改結果報告制度，不進行跟蹤檢查，還有的高校審計整改督促的職責歸屬不清。調研同時發(fā)現(xiàn)，高校對內部審計發(fā)現(xiàn)的問題一般都不愿直面問題、自揭家丑、避重就輕，少見根據(jù)內審結果問責或移送重大違紀違法問題線索的情形。

三、高校內部審計提質增效的有效路徑

1.提高、深化對內部審計的認識。高校尤其是領導層應根據(jù)中央及習近平同志對審計工作的部署要求，提高對內審重要性的認識，認真學習落實《工作規(guī)定》的具體內容，充分認識內部審計在管理、治理體系中所發(fā)揮的促進權力規(guī)范運行、促進反腐倡廉、促進學校事業(yè)高質量發(fā)展的特殊作用。為提高高校領導重視內審工作的動因，上級黨務、行政和業(yè)務主管部門的監(jiān)管顯得至關重要，要把高校尤其是主要領導人內部審計工作成效作為紀檢監(jiān)察、巡視、組織人事考核的重要內容。遺憾的是，《工作規(guī)定》僅規(guī)定了被審單位及內審機構和人員的法律責任，但未涉及單位及領導層，一定程度上會對高校提升內部審計質量帶來不利影響。

2.建立審計結果運用的聯(lián)動機制。高校要建立健全內部審計部門與組織、人事、紀檢、執(zhí)紀等部門的工作協(xié)調機制，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來。高校內部審計部門對審計中發(fā)現(xiàn)的內部控制缺陷，應及時出具審計意見書，督促有關部門進行整改;審計結果應按照有關規(guī)定在一定范圍內公示;對于發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題線索，應及時移送紀檢監(jiān)察部門核實查處。高校執(zhí)紀機構要嚴格督促被審部門和人員按照審計意見和建議，認真落實整改，對整改不力、屢審屢犯、造成損失的，要嚴格追責問責。

3.轉變工作理念，堅持防查結合。應充分認識高校內部審計工作不同于國家審計和社會審計的特殊性，它具有向內性，應該是學校事業(yè)發(fā)展的助推器?！吧瞎ぶ挝床??！备咝炔繉徲嬄氊煈ㄎ粸榧炔殄e追責，更重要的是通過行使監(jiān)督、評價和建議職能，幫助學校管理者辨別、評估、管理風險，強化內部控制，關注績效，充分發(fā)揮其在學校治理體系建設中“保健醫(yī)生”的“治已病、防未病”的重要作用。提升內部審計“免疫系統(tǒng)”功能關鍵是建立“事前預防、事中控制、事后審查、督查整改”的四段式綜合防治機制，并注重前兩段管理。高校經濟活動具有共性，一般可梳理出 “預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、采購業(yè)務管理、資產業(yè)務管理、建設項目業(yè)務管理、合同業(yè)務管理”六個主要模塊，要對上述領域內部控制基礎情況進行評價，并進而分析研究編制學校內部控制報告，結合內部審計發(fā)現(xiàn)的問題及時查漏補缺。

4.創(chuàng)新審計模式。首先，整合審計資源，從“業(yè)務審計”向“管理審計”轉變。面對高校經濟領域的特殊性，要有效履行內部審計職責、實現(xiàn)內部審計全覆蓋的目標，單純依靠高校內部審計機構自身的審計資源有時難免捉襟見肘。高?？赏ㄟ^兩個途徑實現(xiàn)“業(yè)務審計”向“管理審計”轉變：一是充分利用自身人才優(yōu)勢，聘請校內具有注冊審計師、律師、注冊會計師等資格的教師加入兼職內部審計審計隊伍，并對待遇、工作量認定予以制度明確;二是根據(jù)工作需要、分類購買社會審計服務，一些如經濟責任、財務收支、三公經費專項等政策性較強的審計采取由校方主導、事務所參與配合的專項審計項目組模式進行;有些如工程造價咨詢、工程結算、工程竣工決算、清產核資等事務性、專業(yè)性較強的審計可委托事務所完成。在審計過程中，高校內部審計機構應始終堅持主導審計監(jiān)督和審計質量管理，統(tǒng)一標準，界定內容，監(jiān)控流程。其次，規(guī)范社會審計行為，有效提高社會審計服務質量。社會審計的質量受到環(huán)境因素、人員素質、技術方法、經濟利益等多方面影響。為加強社會審計質量控制，可重點關注以下幾個方面工作：其一，建立社會審計服務資源庫，審計項目可分類招標確定多家機構，工程類審計實行被審單位和審計機構背靠背制度;其二，要求社會審計服務機構簽訂誠信合同，注重考核評價;其三，提高資費標準提高社會審計服務積極性，如工程結算以核減額為獎勵基數(shù)的標準可考慮取規(guī)定資費上限。

5.落實全覆蓋要求，打造全方位多層次內審體系。高校要結合實際，按照《工作規(guī)定》要求，充分考慮審計資源狀況，統(tǒng)籌安排，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進內部審計全覆蓋工作?；诟咝９芾斫Y構，內部審計應以資金、資產、資源及經濟責任（4Z）為主線，分校級、職能部門、二級學院三個層面，貫穿學校經濟活動中預算、財務收支、采購、資產、建設項目、合同業(yè)務管理等主要領域，具體應包括上級政策落實情況、發(fā)展規(guī)劃及“三重”項目、經營、內控及風險管理、三公經費管理及使用情況、科研經費管理及使用情況、專項經費績效、財務預算及決算情況、經營單位財務收支、物資和服務采購、經濟合同管理、建設項目跟蹤、建設及零星工程預算控價、建設及零星修繕工程結算、建設項目竣工決算、內管干部履行經濟責任情況以及其他專項審計等內部審計項目。

參考文獻：

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