國外社會(huì)救助“未領(lǐng)取”研究進(jìn)展與啟示*

程中培

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210023)

一、引言

社會(huì)救助制度“未領(lǐng)取”(Non-take-up)現(xiàn)象是福利國家領(lǐng)域的新興議題。20世紀(jì)70年代后，西方發(fā)達(dá)國家政府圍繞“福利緊縮”開展的社會(huì)保障政策調(diào)整，廣泛引入選擇型社會(huì)福利原則，家計(jì)調(diào)查方式被應(yīng)用到福利國家體制設(shè)計(jì)之中，從而達(dá)到控制福利覆蓋規(guī)模和福利支出水平等目標(biāo)。在歐美政治右翼將福利待遇領(lǐng)取人數(shù)持續(xù)下降視為新自由主義福利改革成果的同時(shí)，一些國家社會(huì)保障部門和學(xué)者注意到，家計(jì)調(diào)查式福利項(xiàng)目不同程度地出現(xiàn)“未領(lǐng)取”問題，即處于貧困之中、享有或應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)救助資格的個(gè)體未能得到相應(yīng)社會(huì)救助的狀況[1]。

未領(lǐng)取現(xiàn)象構(gòu)成當(dāng)代社會(huì)政策學(xué)科的反常識(shí)命題——表面上可以“無償”得到的社會(huì)救助在實(shí)踐中領(lǐng)取率遠(yuǎn)未達(dá)到百分之百，尤其是以家計(jì)調(diào)查方法為主導(dǎo)的收入保障項(xiàng)目面臨較大“漏洞”[2]。20世紀(jì)90年代以來，歐美國家社會(huì)保障體系普遍出現(xiàn)“未領(lǐng)取”現(xiàn)象，國際上逐漸形成提高福利項(xiàng)目領(lǐng)取率的政策改革導(dǎo)向。OECD國家開始采取消除行政和信息障礙、促進(jìn)社會(huì)救助項(xiàng)目協(xié)同、加強(qiáng)福利行政數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)等政策干預(yù)措施，改善福利國家相關(guān)要素之間的互動(dòng)，進(jìn)而降低福利項(xiàng)目未領(lǐng)取率[3]。

新時(shí)期全面建成小康社會(huì)的“補(bǔ)短板”問題對(duì)我國社會(huì)救助體系發(fā)展提出更高目標(biāo)，要求完善最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，確保兜住基本生活底線[4]。與西方發(fā)達(dá)國家建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)、面向相對(duì)貧困的社會(huì)救助項(xiàng)目相比，我國社會(huì)救助制度誕生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的急劇轉(zhuǎn)型期；盡管學(xué)界在城市低保政策實(shí)施之初注意到地方救助資格標(biāo)準(zhǔn)過緊導(dǎo)致的“應(yīng)保未保”現(xiàn)象[5]，但圍繞城鄉(xiāng)低保等兜底保障項(xiàng)目的有關(guān)議題亟待拓展。

從我國社會(huì)保障制度高質(zhì)量發(fā)展形勢(shì)來看，穩(wěn)步增加低收入群體收入、促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)，都離不開社會(huì)救助體系兜底保障功能的發(fā)揮。根據(jù)國內(nèi)研究和政策實(shí)踐的需要，本文基于社會(huì)政策學(xué)視角，從概念維度、測(cè)量方法和影響因素方面梳理并述評(píng)國外社會(huì)救助“未領(lǐng)取”研究的進(jìn)展，歸結(jié)“未領(lǐng)取”及其成因分析的理論成果和政策經(jīng)驗(yàn)，形成“未領(lǐng)取”研究的基本框架，從而助推我國社會(huì)救助與社會(huì)政策領(lǐng)域“未領(lǐng)取”問題及其治理研究的深入。

二、社會(huì)救助“未領(lǐng)取”的概念維度

國際上，現(xiàn)代社會(huì)救助項(xiàng)目一般歸為三類：第一類為普通救助，指向收入低于最低收入標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)體提供的現(xiàn)金給付；第二類為類別救助，指向具有特定救助需求的群體提供的現(xiàn)金給付；第三類為專項(xiàng)救助，指實(shí)物或現(xiàn)金形式的特定物品或服務(wù)，包括住房救助和其他專項(xiàng)救助[6]。家計(jì)調(diào)查方法是不同社會(huì)救助項(xiàng)目的共同選擇，體現(xiàn)了社會(huì)救助制度選擇性原則。該方法通過核查申請(qǐng)對(duì)象的收入和財(cái)產(chǎn)狀況認(rèn)定社會(huì)救助資格，瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)貧困群體提供轉(zhuǎn)移支付，避免救助資源流向非貧困群體。

在大多數(shù)國外研究中，“未領(lǐng)取”被定義為個(gè)體有資格獲得但實(shí)際上未得到社會(huì)救助的狀況，這一現(xiàn)象被認(rèn)為源自目標(biāo)定位機(jī)制的運(yùn)作。社會(huì)救助目標(biāo)定位機(jī)制分為兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是設(shè)標(biāo)，即制定相關(guān)救助項(xiàng)目的受益資格標(biāo)準(zhǔn)；二是尋標(biāo)，指根據(jù)已經(jīng)確定的標(biāo)準(zhǔn)找到符合資格的受助對(duì)象[7]。具體而言，首先，社會(huì)救助主管機(jī)構(gòu)要測(cè)定合理的貧困線并設(shè)置資格標(biāo)準(zhǔn)，以此作為貧困識(shí)別的依據(jù)；然后，通過家計(jì)調(diào)查等方式對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者進(jìn)行甄別，確定受助對(duì)象；最后，按照補(bǔ)差方式為前述個(gè)體或家庭提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，使受助對(duì)象的收入達(dá)到規(guī)定的最低收入水平，以維持其基本生活水準(zhǔn)。社會(huì)救助瞄準(zhǔn)過程中過于嚴(yán)苛的資格標(biāo)準(zhǔn)、貧困者放棄申請(qǐng)社會(huì)救助、政策執(zhí)行偏差等各個(gè)環(huán)節(jié)的障礙，都可能導(dǎo)致收入貧困家庭最終未能獲得救助，出現(xiàn)不同形式的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象。對(duì)此，奧爾斯霍特(Oorschot)提出理解“未領(lǐng)取”概念的三個(gè)維度[8]。

一是初級(jí)或次級(jí)未領(lǐng)取。最為常見的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象是符合資格的貧困者沒有要求或申請(qǐng)他們應(yīng)得的福利，這種情況被稱為“初級(jí)未領(lǐng)取”，因?yàn)樗从跐撛谑芤嫒瞬恢鲝埰涓＠麢?quán)利的決定。英國早期研究大多聚焦于初級(jí)未領(lǐng)取。而在某些情況下，符合資格的個(gè)體確實(shí)申請(qǐng)了某項(xiàng)福利，但最終沒有得到，該情形構(gòu)成“次級(jí)未領(lǐng)取”現(xiàn)象。它既可能是申請(qǐng)者的后續(xù)行為(溝通障礙和拒絕提供經(jīng)濟(jì)狀況信息)所致，也可能是由于社會(huì)救助機(jī)構(gòu)作了錯(cuò)誤的決定(甄別過程中的錯(cuò)誤和自由裁量等)。該維度的劃分標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)生“未領(lǐng)取”原因的次序。

二是完全或部分未領(lǐng)取。“完全未領(lǐng)取”是指選擇不申請(qǐng)福利或申請(qǐng)福利被拒絕的貧困者，最終都得不到該福利項(xiàng)目的任何給付，它同時(shí)囊括初級(jí)未領(lǐng)取和次級(jí)未領(lǐng)取的概念內(nèi)涵。“部分未領(lǐng)取”對(duì)應(yīng)于符合資格的個(gè)體申請(qǐng)福利項(xiàng)目但僅得到部分應(yīng)得待遇的狀況，這種情況下福利資源輸送效率存在損失。該維度的劃分標(biāo)準(zhǔn)是“未領(lǐng)取”對(duì)個(gè)體福利狀況影響的程度。

三是永久或延遲未領(lǐng)取?！拔搭I(lǐng)取”現(xiàn)象具有時(shí)間動(dòng)態(tài)性，符合資格的個(gè)人可能需要一段時(shí)間才意識(shí)到福利項(xiàng)目的存在、具備申請(qǐng)資格及自身能夠有效得到福利。如果個(gè)體在符合福利資格到喪失福利資格之間沒有提出申請(qǐng)，這種“未領(lǐng)取”是永久性的；在符合福利資格的時(shí)間段內(nèi)，個(gè)體在發(fā)出福利申請(qǐng)之前即處于“延遲未領(lǐng)取”狀態(tài)。個(gè)體收集福利項(xiàng)目信息以及福利行政程序運(yùn)作所需的時(shí)間成本，都必然導(dǎo)致“延遲未領(lǐng)取”現(xiàn)象。

以上三種維度的類型劃分實(shí)際上對(duì)應(yīng)救助程序、救助比例和救助時(shí)段的內(nèi)容，后續(xù)“未領(lǐng)取”研究主要從以下方面展開：一是從初級(jí)或次級(jí)未領(lǐng)取的思路延伸對(duì)未領(lǐng)取影響因素的探討；二是根據(jù)完全“未領(lǐng)取”類型進(jìn)行“未領(lǐng)取”比例的測(cè)量；三是針對(duì)延遲“未領(lǐng)取”過程中的時(shí)間成本尋求更為簡(jiǎn)易的福利程序設(shè)計(jì)?？傮w上，國外“未領(lǐng)取”分析呈現(xiàn)自下而上的研究范式，關(guān)注政策目標(biāo)群體的救助申請(qǐng)行為及結(jié)果，較少從自上而下的視角對(duì)政策執(zhí)行和設(shè)計(jì)層面的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象展開討論。

三、社會(huì)救助“未領(lǐng)取”的測(cè)量方法

設(shè)置貧困線是測(cè)量社會(huì)救助“未領(lǐng)取”比例的第一步，收入貧困線一般被作為區(qū)分貧困和非貧困人口的基本條件。貧困研究先驅(qū)朗特里(Rowntree)較早采用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法，通過確定家庭基本生活必需品的清單，按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算并提出一個(gè)滿足最低需求的現(xiàn)金標(biāo)準(zhǔn)[9]，這種以收入貧困線確定貧困對(duì)象的做法普遍被應(yīng)用于各國社會(huì)救助制度中。此后，貧困長(zhǎng)期被視為一個(gè)人或家庭的經(jīng)濟(jì)收入不足以維持基本的生活需要，正如世界銀行提出的“傳統(tǒng)上是用維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的收入或支出水平測(cè)定貧困”[10]。從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困的范式轉(zhuǎn)換，收入仍然是衡量貧困狀態(tài)的最主要維度，以收入不足代表的絕對(duì)貧困是相對(duì)貧困概念中不可或缺的內(nèi)核[11]。

OECD國家一般將家庭收入低于可支配收入中位數(shù)50%～60%作為相對(duì)貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)一般構(gòu)成發(fā)達(dá)國家社會(huì)救助制度的準(zhǔn)入門檻，OECD國家的評(píng)估研究大多把家庭收入低于可支配收入中位數(shù)50%的家戶視為社會(huì)救助對(duì)象[12]。但是，實(shí)踐中社會(huì)救助資格不僅由單一的收入標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，以家計(jì)調(diào)查為主的瞄準(zhǔn)方法往往通過增加財(cái)產(chǎn)限制進(jìn)一步識(shí)別家庭經(jīng)濟(jì)狀況。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的衡量應(yīng)當(dāng)納入相應(yīng)項(xiàng)目本身設(shè)置的財(cái)產(chǎn)限制，實(shí)際財(cái)產(chǎn)(金融和住房資產(chǎn)等)超過最高允許水平的家庭不具備社會(huì)救助資格[13]。

財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的引入增加了社會(huì)救助認(rèn)定過程的復(fù)雜性。研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中可能呈現(xiàn)出不同的設(shè)置模式(見表1)[14]。從相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)的結(jié)果來看，資格模擬意味著對(duì)社會(huì)事實(shí)的簡(jiǎn)化，加上地方資格標(biāo)準(zhǔn)差異和政策執(zhí)行者自由裁量等因素，研究者很難選取出一種面面俱到的社會(huì)救助資格條件。因此，如何模擬社會(huì)救助資格成為“未領(lǐng)取”測(cè)量面臨的難題，甄別家庭是否符合社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確度受制于可用數(shù)據(jù)的范圍及質(zhì)量。

表1 社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置模式

在社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)的模擬完成之后，對(duì)“未領(lǐng)取”比例的估計(jì)有多種計(jì)算方式，本文介紹最常見的“未領(lǐng)取率”指標(biāo)的測(cè)量。該指標(biāo)主要依據(jù)社會(huì)救助資格從相關(guān)家庭中逐步甄別出社會(huì)救助對(duì)象，依次劃定項(xiàng)目的覆蓋率、資格率和領(lǐng)取率對(duì)社會(huì)救助對(duì)象進(jìn)行層層區(qū)分，領(lǐng)取率測(cè)量的精準(zhǔn)性受到貧困風(fēng)險(xiǎn)、資格變化和定期待遇管理等動(dòng)態(tài)因素的干擾[15]。具體而言，未領(lǐng)取率指符合項(xiàng)目資格但未獲得救助的人數(shù)與符合項(xiàng)目資格總?cè)藬?shù)的比例，這種情況下社會(huì)救助覆蓋范圍由領(lǐng)取率和未領(lǐng)取率相加組成，即未領(lǐng)取率=(1-領(lǐng)取率)。

國外社會(huì)救助“未領(lǐng)取”的測(cè)量實(shí)踐，始于20世紀(jì)六七十年代英國社會(huì)保障部門和研究者針對(duì)全國和地方范圍的社會(huì)調(diào)查。結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)英國的補(bǔ)充援助、房租津貼和學(xué)校免費(fèi)午餐等項(xiàng)目未領(lǐng)取率在30%～50%之間[16]。20世紀(jì)80年代后，歐美其他國家也開始對(duì)福利項(xiàng)目的“未領(lǐng)取”比例進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，以美國、德國、法國和荷蘭等國的“未領(lǐng)取”問題研究較為典型，未領(lǐng)取率指標(biāo)成為各國衡量福利政策效果的重要依據(jù)。福奇(Fuchs)等根據(jù)申請(qǐng)率和給付率指標(biāo)，對(duì)近年歐洲國家社會(huì)救助項(xiàng)目的“未領(lǐng)取”現(xiàn)象調(diào)查進(jìn)行歸納，研究顯示，各國的社會(huì)救助項(xiàng)目申請(qǐng)率在11%～94%之間，其中近半數(shù)社會(huì)救助項(xiàng)目的未領(lǐng)取率達(dá)到50%以上[17]。不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)救助制度“未領(lǐng)取”現(xiàn)象是西方發(fā)達(dá)國家和轉(zhuǎn)型國家福利改革過程中普遍面臨的問題，這些國家中甚至出現(xiàn)較發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)救助領(lǐng)取率低于其他地區(qū)的趨勢(shì)。

盡管如此，由于貧困現(xiàn)象的隱蔽性以及政府部門主導(dǎo)的社會(huì)救助專項(xiàng)調(diào)查的缺乏，具有權(quán)威性、定期性和系統(tǒng)性的官方數(shù)據(jù)很少，圍繞當(dāng)前各國“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的具體測(cè)量證據(jù)仍非常有限[18]。針對(duì)“未領(lǐng)取”比例的估計(jì)大多來自相關(guān)研究的自行調(diào)查或二手?jǐn)?shù)據(jù)，這些測(cè)量往往在“未領(lǐng)取”的類型、資格標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)方法上存在較大差異，各類調(diào)查結(jié)論之間可比性不高。

四、社會(huì)救助“未領(lǐng)取”的影響因素

早期關(guān)于社會(huì)救助“未領(lǐng)取”影響因素的議題脫胎于20世紀(jì)50年代英國老年人財(cái)務(wù)狀況研究，60年代后相關(guān)研究對(duì)象才被拓展到針對(duì)有撫養(yǎng)子女的工薪家庭和其他福利項(xiàng)目的分析中，學(xué)界逐漸探討“未領(lǐng)取”現(xiàn)象背后的成因[19]。英國社會(huì)政策學(xué)界圍繞“未領(lǐng)取”問題形成了一些共識(shí)，無知、污名感和行政復(fù)雜性被廣泛認(rèn)為是導(dǎo)致家計(jì)調(diào)查式社會(huì)救助“未領(lǐng)取”的三大要素[20]。但總體上，這一時(shí)期“未領(lǐng)取”影響因素研究較為分散，已有文獻(xiàn)對(duì)各種原因之間的關(guān)系和作用機(jī)制缺乏深入辨析。

20世紀(jì)80年代以來，隨著多元線性回歸等統(tǒng)計(jì)方法的引入和“未領(lǐng)取”測(cè)量模型的提出，“未領(lǐng)取”影響因素研究在理論解釋力和方法適用性上更加深入。國外相關(guān)研究進(jìn)一步運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理等領(lǐng)域的理論，圍繞“未領(lǐng)取”現(xiàn)象成因展開探討，形成多元研究路徑并取得顯著進(jìn)展。下文將從社會(huì)政策學(xué)視角出發(fā)，按照個(gè)體、政策執(zhí)行、政策設(shè)計(jì)和其他等四個(gè)層面對(duì)國外已有研究的影響因素進(jìn)行歸結(jié)。

(一)個(gè)體層面因素

多數(shù)國家的社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)把家庭(或個(gè)人)提出相應(yīng)項(xiàng)目的申請(qǐng)作為啟動(dòng)社會(huì)救助程序的第一道門檻，個(gè)體如何做出社會(huì)救助申請(qǐng)的行為決策成為相關(guān)研究的焦點(diǎn)。早期文獻(xiàn)中，韋斯伯德(Weisbrod)以一篇簡(jiǎn)要工作論文點(diǎn)出“未領(lǐng)取”問題分析的核心原則——“當(dāng)事人是否申請(qǐng)的決定可以被理解為成本和收益之間的權(quán)衡”，這成為后來“未領(lǐng)取”研究領(lǐng)域最重要的見解之一[21]。此后，“未領(lǐng)取”研究者大多遵循“收益—成本”框架，從申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)收益角度看待社會(huì)救助待遇可能帶來的物質(zhì)利益，把當(dāng)事人申請(qǐng)社會(huì)救助過程中的各種阻礙轉(zhuǎn)化為不同類別的成本因素。

理性決策模式以“效用最大化”為原則，方法清晰且易于理解，因而成為“未領(lǐng)取”影響因素研究的主流思路。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家墨菲特(Moffit)基于“理性人”假設(shè)，較早提出涵蓋個(gè)體層面“收益—成本”因素的福利污名模型，推導(dǎo)公式為：U=U(Y+γPB)-φP[22]。該模型的福利污名表現(xiàn)為兩種形式的負(fù)效用，一是φ表示參與福利行為本身帶來的水平污名，二是γ表示福利收入邊際效用低于私人收入邊際效用時(shí)的可變污名。其中，U表示個(gè)體總收入帶來的效用，Y表示私人收入，P表示參與福利的概率，B表示預(yù)期福利收入。當(dāng)只有水平污名時(shí)(γ=1)，任何福利收入的增加都將提高個(gè)體參與福利的概率；如果存在可變污名，個(gè)體僅在γ>0的條件下才會(huì)參與福利，從而揭示預(yù)期福利收入和污名成本對(duì)申請(qǐng)行為的影響路徑。

隨著“非理性決策”和“動(dòng)態(tài)性”等概念的引入，上述框架也面臨越來越多的補(bǔ)充和挑戰(zhàn)。本文首先從“收益—成本”權(quán)衡的靜態(tài)角度，把個(gè)體層面當(dāng)事人放棄社會(huì)救助申請(qǐng)的影響因素歸納為經(jīng)濟(jì)收益、信息和程序成本、心理和社會(huì)成本三類；然后，從動(dòng)態(tài)角度考慮申請(qǐng)行為決策的時(shí)間因素，即增加經(jīng)驗(yàn)和觸發(fā)事件一類。具體梳理如下。

其一，經(jīng)濟(jì)收益因素。一般認(rèn)為，社會(huì)救助待遇意味著一種現(xiàn)金給付權(quán)利，甚至某些救助項(xiàng)目提供的實(shí)物福利也可以被視為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要估計(jì)申請(qǐng)行為可能帶來的預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益。大多數(shù)量化研究都從經(jīng)濟(jì)收益角度考察某一國家或地區(qū)的領(lǐng)取率水平的影響因素。例如，澳大利亞社會(huì)救助項(xiàng)目的領(lǐng)取率較高被認(rèn)為是由于救助項(xiàng)目保障水平較高，而且目標(biāo)群體較為貧困，二者之間形成較大經(jīng)濟(jì)激勵(lì)促進(jìn)了申請(qǐng)行為[23]。也有研究發(fā)現(xiàn)，在控制預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益內(nèi)生性的前提下，家庭的需要程度(即應(yīng)得權(quán)利水平)和預(yù)期的資格期限(即收益時(shí)長(zhǎng))是申請(qǐng)行為最主要的決定因素，而申請(qǐng)過程中的成本因素相對(duì)次要[24]。

其二，信息和程序成本因素。信息成本指?jìng)€(gè)體搜集社會(huì)救助項(xiàng)目規(guī)定(如資格條件、保障標(biāo)準(zhǔn)和申請(qǐng)程序)等信息所付出的時(shí)間和精力等成本，程序成本則指?jìng)€(gè)體進(jìn)入社會(huì)救助申請(qǐng)程序可能產(chǎn)生的等待時(shí)間、金錢和不確定性等成本[25]。二者的共通之處在于假定社會(huì)救助申請(qǐng)者通常面對(duì)信息不完全的狀況，因而信息和程序某種程度上具備交易成本的特征。美國食物券計(jì)劃的案例表明，當(dāng)處于“未領(lǐng)取”狀態(tài)的家庭被告知具有領(lǐng)取食物券的資格之后，很大一部分家庭在幾周內(nèi)申請(qǐng)了相應(yīng)補(bǔ)助[26]。而且，社會(huì)救助信息也可能產(chǎn)生“規(guī)模效應(yīng)”；一旦個(gè)體領(lǐng)取某項(xiàng)福利待遇，往往增加其申請(qǐng)另一項(xiàng)福利待遇的可能性[27]。程序成本具體表現(xiàn)為填寫申請(qǐng)表格的困難、交通費(fèi)用、申請(qǐng)排隊(duì)時(shí)間、審核結(jié)果的不確定性及“冒領(lǐng)”的行政懲罰等負(fù)面效應(yīng)，它們使一些申請(qǐng)者無法完成社會(huì)救助的申請(qǐng)程序[28]。社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)通常難以直接測(cè)量信息和程序成本因素對(duì)“未領(lǐng)取”行為的“凈效應(yīng)”，已有文獻(xiàn)較多運(yùn)用實(shí)地試驗(yàn)或質(zhì)性研究方法進(jìn)行分析。

其三，心理和社會(huì)成本因素。社會(huì)救助的“污名感”被早期“未領(lǐng)取”研究認(rèn)為是阻礙申請(qǐng)行為的主要影響因素，對(duì)待社會(huì)救助申請(qǐng)者的消極社會(huì)態(tài)度會(huì)使得申請(qǐng)者的福祉受到負(fù)面影響，也被稱為“福利污名”效應(yīng)[29]。在申請(qǐng)社會(huì)救助過程中，家計(jì)調(diào)查的入戶程序、過長(zhǎng)的審批等待時(shí)間、工作人員的懷疑和鄙夷之情等，都可能導(dǎo)致申請(qǐng)者感到隱私、尊嚴(yán)受損，進(jìn)而形成恥辱感[30]。社會(huì)救助的“污名感”同時(shí)受到定性和定量研究的關(guān)注。一方面，直接測(cè)量污名感的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“污名感”給社會(huì)救助對(duì)象帶來的心理和社會(huì)成本較為微弱，只有不到10%的貧困家庭認(rèn)同污名是其不申請(qǐng)救助的原因，大部分受訪者將不申請(qǐng)救助歸因于不符合資格條件或不需要救助[31]。美國AFDC項(xiàng)目的質(zhì)性訪談證據(jù)同樣表明，“污名感”對(duì)于極度需要的受助者而言作用甚微，受助者除采取“回避”策略(即退出社會(huì)救助申請(qǐng))之外，也能夠使用“重塑”策略對(duì)自我社會(huì)身份重新定義，即塑造積極的社會(huì)形象來申請(qǐng)救助[32]。但是，也有量化研究表明，福利污名感是社會(huì)救助申請(qǐng)的顯著影響因素，一些采用代理指標(biāo)、間接測(cè)量污名感的數(shù)據(jù)的分析表明，老年人、具有較高教育水平、定居較小規(guī)模城鎮(zhèn)的群體可能因污名感知較強(qiáng)而申請(qǐng)社會(huì)救助的可能性較低[33]。

針對(duì)“福利污名”效應(yīng)的爭(zhēng)議，泰勒-顧柏(Taylor-Gooby)認(rèn)為污名感實(shí)際上可能被低估，因?yàn)樽屨{(diào)查的受訪者承認(rèn)被污名本身就是一種“污名化”[34]?？死什计?Kronebusch)提出，圍繞污名的社會(huì)調(diào)查問題常常迫使受訪者把一些負(fù)面特征(如懶惰、被誤導(dǎo))歸咎于自己，從而導(dǎo)致測(cè)量偏差[35]。因此，通過第三人稱提問等間接方式來測(cè)量福利污名感，既符合研究倫理，也有利于獲取更可靠的證據(jù)。

其四，經(jīng)驗(yàn)和觸發(fā)事件因素。個(gè)體所具有的社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)知識(shí)是其感知自身生活需要、理解并應(yīng)用救助程序的基礎(chǔ)因素。如前所述，早期研究強(qiáng)調(diào)處于弱勢(shì)狀態(tài)的貧困者更可能因?qū)戎?xiàng)目的“無知”而忽視社會(huì)救助申請(qǐng)。個(gè)體受教育水平指標(biāo)構(gòu)成個(gè)體社會(huì)救助知識(shí)水平的代表性因素。研究發(fā)現(xiàn)，教育因素可能對(duì)救助申請(qǐng)行為產(chǎn)生雙向影響：一是強(qiáng)化“福利污名”效應(yīng)，教育程度較高者對(duì)家計(jì)調(diào)查機(jī)制和個(gè)人隱私問題更加敏感，在救助申請(qǐng)上容易產(chǎn)生心理阻礙；二是帶來“信息效應(yīng)”，較高的文化水平有利于個(gè)體搜尋、掌握社會(huì)救助資格及程序要求，增進(jìn)申請(qǐng)救助的可能性[36]。個(gè)體參與社會(huì)救助的自身經(jīng)驗(yàn)也構(gòu)成影響申請(qǐng)行為決策的重要因素，曾經(jīng)申請(qǐng)社會(huì)救助項(xiàng)目失敗的個(gè)體更有可能放棄下一次申請(qǐng)機(jī)會(huì)，這也反映出個(gè)體對(duì)于每次申請(qǐng)行為結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。

此外，觸發(fā)事件構(gòu)成申請(qǐng)行為決策中不可控制的因素，家庭的收入驟降、支出陡增都會(huì)誘發(fā)個(gè)體尋求外部幫助的動(dòng)機(jī)，來自親戚、朋友和福利工作者的建議也可能成為申請(qǐng)社會(huì)救助的直接推動(dòng)力[37]。觸發(fā)事件的個(gè)體行為效應(yīng)表現(xiàn)為“門檻”(Threshold)形式，科爾模型(Kerr’s Model)認(rèn)為個(gè)體必須依次通過“感知需要、獲取知識(shí)、感知資格、感知效用、認(rèn)知福利和預(yù)估處境穩(wěn)定性”六個(gè)階段，才能做出福利申請(qǐng)的決定[38]?？傮w而言，經(jīng)驗(yàn)和觸發(fā)事件因素對(duì)不申請(qǐng)行為存在雙向作用，其促進(jìn)或阻礙作用的產(chǎn)生取決于個(gè)體的具體經(jīng)歷內(nèi)容。相比于靜態(tài)的知識(shí)或受教育水平，個(gè)體的救助經(jīng)驗(yàn)和觸發(fā)事件表現(xiàn)為具有時(shí)間動(dòng)態(tài)性的事件史因素。由于數(shù)據(jù)和指標(biāo)選取的困難，已有文獻(xiàn)對(duì)該類因素大多以質(zhì)性訪談研究為主。

(二)政策執(zhí)行層面因素

政策執(zhí)行因素對(duì)個(gè)體社會(huì)救助申請(qǐng)及其結(jié)果的作用曾被早期研究視為“黑箱”，很少有文獻(xiàn)提到救助管理機(jī)構(gòu)和工作人員對(duì)個(gè)體申請(qǐng)行為的影響。早期研究通常潛在假定是貧困者一旦提出救助申請(qǐng)，都能獲得相應(yīng)的社會(huì)救助待遇。上述思路忽視社會(huì)救助機(jī)構(gòu)及管理者可能做出錯(cuò)誤審核的決定，導(dǎo)致符合資格條件的申請(qǐng)者仍然得不到相應(yīng)救助的狀況。庫里(Currie)指出，以往經(jīng)濟(jì)學(xué)研究路徑僅僅關(guān)注社會(huì)救助資格的標(biāo)準(zhǔn)及模擬，卻未能考慮到這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行過程[39]。從家計(jì)調(diào)查一般程序而言，個(gè)體必須通過申請(qǐng)、審核(實(shí)施家計(jì)調(diào)查)和發(fā)放等階段才能最終領(lǐng)取社會(huì)救助待遇。由政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致個(gè)體的社會(huì)救助申請(qǐng)被否決，構(gòu)成反思“未領(lǐng)取”現(xiàn)象成因的另一種維度。

斯皮克(Spicker)把實(shí)施家計(jì)調(diào)查面臨的行政障礙歸納為公平性和復(fù)雜性兩大難題。公平性問題表現(xiàn)為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何確定資格準(zhǔn)入的“門檻”、處理不同性質(zhì)財(cái)產(chǎn)和對(duì)待不同結(jié)構(gòu)家庭的公平困境。復(fù)雜性問題表現(xiàn)為個(gè)體收入、家庭結(jié)構(gòu)、工作方式都具有動(dòng)態(tài)性和多樣性特征，不同收入來源的屬性、家庭成員的范圍和靈活就業(yè)者的收入難以被納入標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估之中[40]。因此，梳理政策執(zhí)行層面“未領(lǐng)取”問題的影響因素，實(shí)質(zhì)上對(duì)應(yīng)社會(huì)救助審核階段面臨的各種行政障礙。本研究將其劃分為行政成本和基層官僚兩類因素，前者延續(xù)“收益—成本”思路聚焦于社會(huì)救助行政的管理成本，后者關(guān)注政策執(zhí)行者特征對(duì)家計(jì)調(diào)查過程產(chǎn)生的影響。

其一，行政成本因素。目標(biāo)定位構(gòu)成社會(huì)救助制度的中心環(huán)節(jié)，旨在界定和識(shí)別相應(yīng)的社會(huì)救助對(duì)象，其所依據(jù)的核心標(biāo)準(zhǔn)即家庭是否處于事實(shí)貧困狀態(tài)。斯科特認(rèn)為，現(xiàn)代國家機(jī)器的基本特征是簡(jiǎn)單化，國家通過塑造可見的信息“地圖”使社會(huì)更清晰和更便于被管理，進(jìn)而區(qū)別性地介入到貧困人口救濟(jì)活動(dòng)中去[41]。社會(huì)救助審核階段的工作目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)貧困事實(shí)清晰化，識(shí)別社會(huì)救助對(duì)象信息并進(jìn)行傳遞，政策執(zhí)行者的信息提取成本是這一階段的主要阻礙。例如，在政策執(zhí)行過程中，救助信息供給的程度和質(zhì)量、行政程序的簡(jiǎn)易性、組織的內(nèi)部連通性及外部協(xié)調(diào)性等具體因素都可能影響審核結(jié)果的準(zhǔn)確性[42]。

其二，基層官僚因素。自利普斯基提出基層官僚理論以來，一線政策執(zhí)行者對(duì)社會(huì)政策過程的重要影響受到相關(guān)研究的關(guān)注[43]?？ɡ飱W(Kallio)和科沃(Kouvo)認(rèn)為，福利國家一定程度上在公民面前表現(xiàn)為與之直接聯(lián)系的基層官僚形象，各種形式的社會(huì)保障及轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目往往被操控于具有獨(dú)自決策、選擇對(duì)象和實(shí)施家計(jì)調(diào)查等權(quán)力的基層官僚之手[44]。研究表明，社會(huì)救助審核工作的任務(wù)分配受到行政資源分配、基層官僚的態(tài)度及當(dāng)事人的申請(qǐng)策略等因素的共同影響[45]。一方面，在申請(qǐng)階段，基層官僚的自身特征及行為構(gòu)成當(dāng)事人產(chǎn)生“福利污名感”和“觸發(fā)事件”等因素的外部環(huán)境，其也可以通過“勸退”或“勸入”的行動(dòng)直接影響社會(huì)救助對(duì)象的申請(qǐng)決策。另一方面，在審核階段，基層官僚對(duì)待社會(huì)救助申請(qǐng)者可能有不同的政策執(zhí)行策略，如扮演“社區(qū)保護(hù)者”或“福利守門人”的角色，表現(xiàn)為寬容或嚴(yán)苛的資格審查方式，進(jìn)而決定個(gè)體的社會(huì)救助申請(qǐng)能否得到批準(zhǔn)[46]。

(三)政策設(shè)計(jì)層面因素

社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)構(gòu)成“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的制度成因，在圍繞“社會(huì)救助制度能否全面有效覆蓋貧困人口”的探討中“第三級(jí)未領(lǐng)取”概念形成，它指社會(huì)救助對(duì)象與貧困對(duì)象的群體范圍之間存在距離。奧爾斯霍特(Oorschot)認(rèn)為，福利項(xiàng)目安排本身可能導(dǎo)致“未領(lǐng)取”問題，家計(jì)調(diào)查式社會(huì)救助項(xiàng)目中模糊的資格條件、復(fù)雜的行政規(guī)則和被動(dòng)的申領(lǐng)程序等特征，都對(duì)部分貧困者的救助申請(qǐng)行為形成制度阻礙[47]。研究發(fā)現(xiàn)，家計(jì)調(diào)查式社會(huì)救助項(xiàng)目普遍面臨“未領(lǐng)取”問題，而普惠式和繳費(fèi)式社會(huì)保障項(xiàng)目很少出現(xiàn)這一現(xiàn)象[48]。

已有進(jìn)展表明，社會(huì)救助制度存在選擇性原則的貫徹程度愈高，未領(lǐng)取率也愈高的趨勢(shì)，尤其表現(xiàn)為家計(jì)調(diào)查方法對(duì)特定群體的污名化作用。對(duì)此，相關(guān)研究將政策設(shè)計(jì)層面的影響因素劃分為四類：瞄準(zhǔn)程度、瞄準(zhǔn)方式、給付類型與結(jié)構(gòu)、自由裁量程度[49]。這類因素構(gòu)成“未領(lǐng)取”問題發(fā)生的宏觀背景，往往被用作批判家計(jì)調(diào)查機(jī)制的論據(jù)，很少有文獻(xiàn)對(duì)政策設(shè)計(jì)層面因素與“未領(lǐng)取”問題的相關(guān)或因果關(guān)系展開實(shí)證分析。由于研究較少且基本觀點(diǎn)一致，本文主要從瞄準(zhǔn)機(jī)制和給付機(jī)制方面進(jìn)行梳理。

其一，瞄準(zhǔn)機(jī)制因素。結(jié)合前述，社會(huì)救助項(xiàng)目瞄準(zhǔn)機(jī)制的運(yùn)作主要包括“設(shè)標(biāo)”和“尋標(biāo)”環(huán)節(jié)：前者在于設(shè)置適當(dāng)?shù)木戎胶唾Y格條件；后者的代表性瞄準(zhǔn)方式有家計(jì)調(diào)查、代理家計(jì)調(diào)查、社區(qū)瞄準(zhǔn)、地理瞄準(zhǔn)、人口特征瞄準(zhǔn)和自我瞄準(zhǔn)等。結(jié)合前述，在“設(shè)標(biāo)”環(huán)節(jié)，救助水平、資格條件分別對(duì)應(yīng)于個(gè)體層面的經(jīng)濟(jì)收益、信息和行政成本因素，救助水平降低、資格條件變復(fù)雜、核查次數(shù)更頻繁等原因都可能導(dǎo)致未領(lǐng)取率的上升，而且救助水平不僅包括經(jīng)濟(jì)收益，還包括項(xiàng)目潛在提供的服務(wù)等額外收益[50]。在“尋標(biāo)”環(huán)節(jié)，家計(jì)調(diào)查方式的“污名感”“復(fù)雜性”等問題飽受詬病，被認(rèn)為是社會(huì)救助申請(qǐng)階段心理和社會(huì)成本的重要來源，但其他瞄準(zhǔn)方式也有局限。印度農(nóng)村的案例顯示，社區(qū)瞄準(zhǔn)方式面臨救助資源被地方精英“俘獲”的困境，由此部分貧困者轉(zhuǎn)向其他社會(huì)保護(hù)主體(如市場(chǎng)、非官方組織和公民社會(huì)等)尋求幫助[51]。

其二，給付機(jī)制因素。首先，哪種社會(huì)救助待遇給付形式能夠最大限度減輕領(lǐng)取人的污名感是相關(guān)研究關(guān)注的焦點(diǎn)。有研究發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的食物券、救助超市等方式被認(rèn)為具有較強(qiáng)的“福利污名”效應(yīng)，采用銀行卡或現(xiàn)金形式更能夠減輕污名感，并顯著提高領(lǐng)取率[52]。其次，給付周期和給付水平也可能影響受助者的申請(qǐng)行為。風(fēng)險(xiǎn)厭惡原則使得人們往往會(huì)避免為獲得未來收益而付出當(dāng)下代價(jià)的行動(dòng)，加上貧困者的短期行為傾向，長(zhǎng)時(shí)間的審核等待時(shí)間和較低的社會(huì)救助待遇可能阻礙個(gè)體申請(qǐng)救助[53]。概言之，“未領(lǐng)取”問題是選擇型社會(huì)救助項(xiàng)目的伴生現(xiàn)象，而非僅限于家計(jì)調(diào)查機(jī)制，各個(gè)層面因素之間存在復(fù)合影響路徑，不同福利體制下的“未領(lǐng)取”問題分析可能具有異質(zhì)性。

(四)其他影響因素

“未領(lǐng)取”問題的形成也涉及貧困、社會(huì)生活等多方面宏微觀因素的作用。在政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和申請(qǐng)者行為之外，“未領(lǐng)取”的其他因素大致可以歸為文化和社會(huì)兩類。其一，文化因素與社會(huì)救助申請(qǐng)階段的信息、心理成本密不可分。貧困者可能對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目具有積極或消極的福利態(tài)度并影響其申請(qǐng)行為，而且，基層官僚的社會(huì)救助審核工作也離不開一定的價(jià)值認(rèn)同和文化背景[54]。其二，社會(huì)因素表現(xiàn)為當(dāng)事人可能存在的“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”。一些研究表明，部分族群、社區(qū)成員的社會(huì)救助申請(qǐng)比例遠(yuǎn)高于其他群體，社交網(wǎng)絡(luò)可能會(huì)降低個(gè)體參與社會(huì)救助項(xiàng)目的成本[55]。因此，文化背景和社會(huì)因素構(gòu)成社會(huì)救助參與主體的外部約束之一，扮演著政策執(zhí)行的環(huán)境角色，對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)、審核乃至政策設(shè)計(jì)發(fā)揮著間接且綜合的影響。

五、結(jié)論與啟示

在20世紀(jì)80年代歐美國家推行“福利削減”政策調(diào)整之后，“未領(lǐng)取”現(xiàn)象成為當(dāng)代社會(huì)政策學(xué)科與社會(huì)救助實(shí)踐面臨的棘手議題，該領(lǐng)域研究理論與實(shí)踐之間存在深刻張力。國外學(xué)界和政府機(jī)構(gòu)圍繞“未領(lǐng)取”的概念、測(cè)量及其成因形成的經(jīng)驗(yàn)和結(jié)論，能夠?yàn)榻窈笪覈鐣?huì)救助體系高質(zhì)量發(fā)展提供重要借鑒。國外研究進(jìn)展表明，理論上，“未領(lǐng)取”現(xiàn)象表現(xiàn)為家計(jì)調(diào)查等選擇型瞄準(zhǔn)方式的副產(chǎn)品，并根據(jù)救助程序、救助比例和救助時(shí)段被劃分為不同的概念維度?！拔搭I(lǐng)取”指標(biāo)測(cè)量精準(zhǔn)性取決于社會(huì)救助資格條件的設(shè)置及模擬，影響因素研究重視個(gè)體層面救助申請(qǐng)行為決策的“收益—成本”分析并呈現(xiàn)“自下而上”的研究范式。政策上，“未領(lǐng)取”問題構(gòu)成西方福利改革的關(guān)鍵議題，發(fā)達(dá)國家社會(huì)救助項(xiàng)目大多存在一定比例未領(lǐng)取率，其政策改革導(dǎo)向聚焦于提升信息傳遞性、簡(jiǎn)化行政程序和優(yōu)化福利體制要素配置等新公共管理模式手段。

社會(huì)救助“未領(lǐng)取”研究的局限體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，國際比較研究有待深入。當(dāng)前主要受限于各國社會(huì)救助制度安排不一、發(fā)展中國家社會(huì)救助“未領(lǐng)取”議題尚未凸顯及調(diào)查數(shù)據(jù)缺乏等原因。其次，有關(guān)結(jié)論“碎片化”趨勢(shì)明顯。文獻(xiàn)之間缺乏理論對(duì)話，大多數(shù)研究立足各自學(xué)科脈絡(luò)，其視角單一且以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法為主，強(qiáng)調(diào)綜合的社會(huì)政策學(xué)科對(duì)此研究相較薄弱。第三，自上而下的研究范式較少。相關(guān)文獻(xiàn)偏重對(duì)“未領(lǐng)取”的微觀行為研究，可能忽視對(duì)“未領(lǐng)取”現(xiàn)象背后制度、文化和社會(huì)背景等宏觀因素的分析?；诖?，我國社會(huì)救助領(lǐng)域相關(guān)政策和研究可從以下方面拓展。

一是推動(dòng)社會(huì)救助專項(xiàng)調(diào)查及評(píng)估，建立全國性調(diào)查追蹤數(shù)據(jù)平臺(tái)。與國外研究進(jìn)展相比，我國社會(huì)救助領(lǐng)域存在質(zhì)性和量化分析等實(shí)證研究均偏少的局面，現(xiàn)有評(píng)估研究大多利用大型社會(huì)調(diào)查公開數(shù)據(jù)的個(gè)別題項(xiàng)展開[56]?？傮w上，社會(huì)政策領(lǐng)域目前缺乏全國性、高質(zhì)量且可開放獲取的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，一定程度上制約政策評(píng)估研究的廣度和深度。建議通過政府有關(guān)部門牽頭主導(dǎo)，高校、科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)智庫等專業(yè)組織開展社會(huì)調(diào)查的協(xié)作方式，推動(dòng)社會(huì)救助專項(xiàng)追蹤調(diào)查并建立數(shù)據(jù)平臺(tái)，促進(jìn)相關(guān)研究和政策完善。

二是反思“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的社會(huì)政策屬性，探究中國特色社會(huì)救助理論。從國外社會(huì)救助“未領(lǐng)取”的學(xué)科進(jìn)展來看，經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理等領(lǐng)域形成各自理論脈絡(luò)下“未領(lǐng)取”影響因素的解釋路徑，但相關(guān)文獻(xiàn)缺乏對(duì)不同理論框架及其縫隙的系統(tǒng)性反思。歸根結(jié)底，社會(huì)救助政策固然集經(jīng)濟(jì)、心理、社會(huì)和公共管理等多重屬性于一身，但其本質(zhì)上屬于影響人們福祉狀態(tài)的社會(huì)政策。從社會(huì)政策理論和我國社會(huì)救助實(shí)踐出發(fā)，進(jìn)一步探索本土化社會(huì)救助的研究議題及分析框架，有利于理解中國情景下“未領(lǐng)取”現(xiàn)象的特質(zhì)及治理之策。

三是健全分層分類社會(huì)救助體系，鞏固社會(huì)政策托底保障合力。“十四五”時(shí)期，我國社會(huì)救助體系進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，制度的補(bǔ)短板問題和兜底線任務(wù)更為突出。結(jié)合國外社會(huì)救助政策經(jīng)驗(yàn)，要減少“未領(lǐng)取”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)、健全分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)，發(fā)揮階梯式“社會(huì)安全網(wǎng)”作用，鞏固多主體、多層次兜底保障合力，達(dá)到“應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救”的目標(biāo)。