試論我國《民法典》的出臺

鄭海霞

摘? 要：2020年5月，我國民法典正式出臺。本文基于多源流理論，結合我國實際對三源流進行修正。修正后，問題源流包括經濟社會中的焦點事件、單行民事法律施行的反饋;政策源流包括人大代表的建議及議案、專家學者們的建議;政治源流包括中國共產黨領導層的調整及意識形態(tài)變化、國民情緒變化、國際政治壓力。三條源流最終在十三屆全國人大三次會議召開這一時間點聚合。在公共政策的制定中，需要準確抓住問題源流，確定政策議程對象;準確梳理政策源流，重視專業(yè)學者的建言獻策;準確把握政治源流，利用政策之窗的開啟推動三條源流耦合。

關鍵詞：多源流理論;民法典;議程設置

分類號：D922.291.91

一、問題的提出

民法典覆蓋人們衣食住行、生老病死、生產經營等方方面面，是“社會生活的百科全書”“民事權利的宣言書”。十三屆全國人大三次會議于2020年5月28日表決通過了《中華人民共和國民法典》，這是我國第一部以法典命名的法律，開創(chuàng)了法典編撰立法的先河。

然而，新中國民法典編撰的歷史足足有66年，早在1954年，全國人大常委會就開始了民法典的起草工作。民法典的制定早已引起決策者的關注，卻為何歷時時間如此之長，其制定過程背后的推動力量究竟是什么？本文從多源流理論出發(fā)，簡單回顧民法典制定這一政策議程的設置過程，梳理其中的動力因素，希望能夠為科學、民主地出臺公共政策提供啟示。

二、多源流理論

1.多源流理論

美國公共政策學家約翰.W.金登在“垃圾桶決策理論模型”的基礎上，提出了多源流理論，并在其1984年著作的《議程、備選方案與公共政策》一書進行了論述，該理論成為政策變遷理論中的一項重要理論。多源流理論動態(tài)的闡釋了政策制定過程，認為政策能夠被提上議程，是由于諸多因素在一個特定的時間點聚集在一起，進行共同作用的結果?！?】金登對諸多因素歸納為問題源流、政策源流、政治源流三條相互獨立的源流，三條源流匯合，“政策之窗”開啟，進而政策出臺。這一過程的解釋框架如下：

問題源流即社會生活中的各種問題。社會生活中有著眾多問題，但并非每一個問題都能引起關注。能夠引起關注的問題首先需要滿足一定的條件，并且由于一個重大事件形成的導火索，引起公眾廣泛關注。這個條件，包括三個層面。第一是指標標準，例如常見的出生率、通貨膨脹率、消費者價格指數等，政府會關注這些指標的變化;第二是焦點事件，某一次突發(fā)事件會在短期內引起一定范圍內的人們廣泛關注事件背后的焦點問題，促進政府或決策者采取對應的措施;第三是現(xiàn)行項目的反饋信息，現(xiàn)行項目或系統(tǒng)在實行過程中反饋出存在的問題，決策者可以從系統(tǒng)的檢測或評估報告中獲得這些反饋信息，進而關注其中的重點問題。

政策源流即各種政策建議。金登認為，公共政策制定體系中存在著一個共同體，包括研究人員、學者、利益集團、規(guī)劃評估和預算辦公室人員、國會辦事人員等各種專業(yè)人員。政策制定過程中，不同領域的專業(yè)人員互相作用，每一個共同體的結合都對政策的制定有著較大的影響。這些政策制定共同體周圍漂浮著各種各樣的想法、建議，他們不斷地討論著政策議程，表達著對某一問題的看法，這這一過程中，不同的思想產生碰撞，并形成新的火花，逐漸形成融合、形成共識，一些具有操作性、具有價值且能夠被公眾接受的合理方案在其中匯總。

政治源流可以明顯的積極促進或者消極抑制政策制定議程。金登認為，政治源流主要包括國民情緒的變化、政府的更替、有組織的政治力量以及選舉的結果或意識形態(tài)在國會的分布情況等因素構成。不同于政策源流中不同意見的碰撞、融合，政治源流中各個利益主體之間通過討價還價達成共識。

多源流的耦合：問題源流、政策源流、政治源流這三條源流彼此獨立，由不同力量支配，它們在一個特定的時間匯聚在一起，“政策之窗”開啟。所謂政策之窗，就是“政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。”【2】政策之窗在何時開啟，人們有時可以預知，但有時會出現(xiàn)在人們的預料之外。一般而言，政策之窗會由于問題源流或者政治源流中出現(xiàn)某一重大變化而開啟。因此，推動者需要關注問題源流和政治源流的變化，才能準確把握政策之窗的開啟時機。如若錯過，只能等待下一次政策之窗開啟。

2.我國民法典制定議程設置的多源流分析框架

由于國情不同，我們不能簡單照搬金登的多源流理論解釋我國的公共政策制定。因而，基于我國民法典立法的實踐過程，應當對該理論框架進行修正、補充，使其更好地解釋我國民法典議程設置過程。

在問題源流方面，民事商事活動雖有具體指標體現(xiàn)，經濟生活中指標的變動會引起相應事件，但并無明確指標指向民法典的立法。因此，問題源流應當修正為：首先，焦點事件，民事、商事活動中曝光的諸如霸座、電梯廣告收益等焦點事件，使得民法典立法愈發(fā)收到公眾和有關部門的重視;其次，反饋，我國現(xiàn)行民事單行法律適用過程中反饋出的不能完全覆蓋經濟生活的問題，顯示出民法典立法的必要性。

在政策源流方面，基于我國實行人民代表大會制度，全國人大擁有立法權，因此，人大代表的意見建議、提出的議案在民法典的制定過程中發(fā)揮著重要作用。同時，我國民商事法律方面的專業(yè)學者，對民法典進行了長達數十年孜孜不倦的研究，就民法典的制定提出了各種意見、建議，編撰了法典草稿，對我國民法典制定起到了重要的推動作用。因此，政策源流可修訂為：人大代表的議案和建議、專家學者們研究。

在政治源流方面，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨的領導層人員調整與意識形態(tài)的變遷，在政治源流中起到最為關鍵的作用;其次，隨著經濟社會的發(fā)展，我國公眾愈來愈關注民法典立法的進程，因此，國民情緒的變化在民法典制定議程設置中起到重要作用;再次，尤其在我國加入WTO之后，部分國家對我國實行市場經濟體制不予認可，以及愈發(fā)受到重視的法治化營商環(huán)境的需求，都推動著我國民法典立法的進程，由此，國際政治壓力促進了我國民法典制定議程設置。故而，政治源流應修訂為：中國共產黨領導層的調整及意識形態(tài)的變遷、國民情緒的變化、國際政治壓力。

三、展開分析與論證

1.民法典出臺的問題源流

在民法典出臺的過程中，經濟社會中的焦點事件和現(xiàn)行單行法律施行的反饋等共同構成了問題源流。

1.1經濟社會中的焦點事件

如果某個問題要引起社會公眾和相關部門的注意，那么需要某些具有推波助瀾作用的焦點事件的發(fā)生?！半S著焦點事件件數的增加并且形勢變得愈來愈惡劣的話，那么公眾就會意識到某一普遍問題的存在。”【3】在1954年和1962年，我國先后兩次起草民法典，但都以失敗告終。從經濟層面分析，就在于我國當時實行計劃經濟體制，缺乏民法賴以存在的經濟社會條件，社會中不存在引起民法典出臺的問題源流。而在改革開放之后，尤其近年來，隨著我國市場經濟的發(fā)展，社會中霸座事件、孩子給游戲大額充值、見義勇為后是否承擔賠償責任，“扶不扶”“救不救”問題、“人肉搜索”問題、垃圾短信問題，等等，與人們生活息息相關的事件層出不窮，引起人們的廣泛關注和討論。這些問題使得公眾意識到制定一部社會百科全書的民法典的重要性和必要性。

1.2現(xiàn)行單行法律施行的反饋

1979年我國第三次組織起草民法典失敗后，民事立法由“批發(fā)”轉向“零售”，及先不制定民法典，而是制定各類單行法。但這些單行法在施行過程中反饋出諸多引起關注的問題，例如，小區(qū)電梯廣告、外墻廣告收入歸誰的問題，引發(fā)出了一些矛盾糾紛;繼承法中對遺囑進行了相應規(guī)定，但隨著社會發(fā)展，打印遺囑十分常見，但打印遺囑應當如何規(guī)范，其效力問題常常引發(fā)糾紛;夫妻離婚時債務該如何分配，共債共簽還是單方舉債共同償還，法律規(guī)定仍然存在問題;我國民事立法中存在著“重物輕人”的體系缺陷，對于人格權保護的規(guī)定過于原則、簡單。因此，從這些現(xiàn)行單行法律的反饋來看，適應時代需求制定民法典迫在眉睫。

2.民法典出臺的政策源流

在民法典出臺的過程中，人大代表的議案和建議、專家學者建議等共同構成了政策源流。

2.1人大代表的議案和建議

民法典出臺的背后 ，凝聚了無數人的努力，他們一直努力推動民法典的制定，并在人民代表大會的舞臺上一次次發(fā)聲。雖然筆者未能找到幾十年來全國人大代表提出制定民法典的議案和建議的準確數據，但與此相關的各類報道很多。例如，2015年吳青代表提出議案建議盡快重新啟動民法典編纂;孫憲忠代表提交民法典編纂議案;2019年有32件議案涉及民法典編纂內容。除此之外，人大代表關于物業(yè)管理、未成年利益保護、個人隱私和信息、知識產權保護等具體民事法律內容的建議議案更是不勝枚舉。

2.2專家學者們的建言獻策

幾十年來，專家、學者們對于民法典制定的必要性、民法典的立法理念、立法目的、制定原則等各方面各抒己見，促進形成了民法典制定的豐富“政策原湯”。江平、王家福、佟柔、魏振瀛四位泰斗級的民法專家，是民法典制定的專家咨詢小組成員。在民法典的第三次起草工作中，組成人員中就包括著法學專家、學者。在2002年第四次民法典起草工作中，多為民法學專家即直言不諱反對民法典草案，認為草案不過是把現(xiàn)有的幾部法律拼湊起來，實際意義不大，且其中錯誤、矛盾、漏洞很多，甚至保留了一些落后的規(guī)則。此后，民法典的起草工作暫停，很多法學專家非常焦急，更是聯(lián)合上書，提醒中央領導不要忘記民法典制定工作，例如徐國棟教授在2004年提出了其草擬的綠色民法典草案，王利民教授、楊立新教授、梁慧星教授都組建了自己的團隊，并提出了建議稿;中國社會科學院、中國法學會、中國民法學研究會也紛紛成立了工作組，起草了民法典各分編的專家建議稿。

3.民法典出臺的政治源流

在民法典的出臺過程中，中國共產黨領導層的人事調整與意識形態(tài)的變遷、國民情緒的變化、國際政治壓力等共同構成了政治源流。

3.1中國共產黨領導層的人事變化和意識形態(tài)的變遷

縱觀民法典的制定歷程，作為執(zhí)政黨的中國共產黨領導層的意識形態(tài)變遷在民法典制定過程起了極為重要的作用。第一次民法典立法工作，由于1957年的反右運動和1958年大躍進運動，工作中斷;在毛澤東主席指示下，我國第二次啟動民法典立法工作，但之后遇到“四清運動”和文化大革命，起草工作再次擱淺。這表明，制定民法典需要黨的領導層有著推進這一工作的共識，需要由一個穩(wěn)定的政治環(huán)境。在第三次民法典立法時機不成熟、第四次民法典立法不了了之之后，2014年10月，十八屆四中全會決定“編纂民法典”，由此，我國正式啟動民法典的第五次編纂工作，并最終正式制定了民法典。

3.2國民情緒的變化

“國民情緒是指國家內部有眾多公眾具有共同或者相似的思路和想法，這種情緒能夠被感知，并且易發(fā)生轉變，此種轉變能對一個國家的政府政策議程和政策結果產生重大影響。”【4】隨著社會生活中諸多引發(fā)爭議的民事事件的不斷發(fā)生，人們給予極大關注、并展開充分討論，這種國民情緒匯集，不僅體現(xiàn)在人大代表的議案、專家學者的建議之中，更體現(xiàn)在人們對民法典制定的關注當中。根據新京報報道，2019年12月28日至2020年1月26日，中國人大網公布了民法典草案，在短短一個月的時間中就征集到了114574條意見。

3.3國際政治壓力

我國是否實行市場經濟，成為一些發(fā)達國家阻礙我國的重要借口。2001年我國以非市場經濟身份加入WTO后，更好地調整國內經濟發(fā)展、管理成為一項重要問題。正是在此背景之下，我國于2002年啟動了民法典的第四次立法。2016年，在我國加入WTO15年后，歐美日等發(fā)達國家仍然拒絕承認我國的市場經濟地位，同時世界銀行發(fā)布的對各國營商環(huán)境的評估報告中，法治化營商環(huán)境是重要組成部分。所以，面對國際政治的壓力，我國亟需制定一步完善的民法典，進而更好地調整我國經濟社會的發(fā)展。

4.政策之窗與多源流耦合：民法典出臺

隨著民法典制定議程的推進，問題源流、政策源流和政治源流這三股源流終于在政策之窗匯聚。從民法典出臺的幾十年來看，前三次的制定中，問題流、政策流、政治流均未明顯形成;第四次的制定中，三股源流初步形成，但未成熟。第五次啟動民法典制定后，各源流的具體內容均逐步成熟，并最終在十三屆全國人大三次會議這一政策之窗匯聚，民法典正式出臺！

四、結論

民法典的制定經歷了曲折、漫長的過程，它的出臺是經濟社會發(fā)展需要、國內外多種因素共同作用的結果。本文運用多源流理論框架，并結合我國具體國情對其修正，用其剖析我國民法典制定議程有其適用性。

在公共政策的制定中，制定者或者推動者，要善于抓住問題源流，從而從中確定一個政策問題。在社會生活中，各種問題層出不窮。這就需要我們在眾多的信息中準確把握問題源流，準確確立政策議程的對象。

在公共政策的制定中，需要準確梳理政策源流。在政策源流中，不同的參與主體從自己的研究領域出發(fā)，提出各種各樣的政策建議，豐富的“政策原湯”中漂浮著不同的思想。而政策建議是否具有可執(zhí)行性和科學性，需要對政策方案進行評估和論證，使各種意見逐漸趨于一致。在這之中，要尤為重視專家學者的作用，重視權威人士的政策建議，即使發(fā)現(xiàn)其中有價值的論點和建議，使問題更好解決。

在公共政策的制定中，更要重視政治源流。政治源流對政策議程的影響巨大，可謂一股決定性力量。這就要求準確把握政治源流的走向，進而有力推動政策制定。

在公共政策的制定中，還需要準確把握政策之窗的開啟時機，政府換屆、“兩會”等重要會議的召開，這些是可以預期的政策之窗，準確把握這一時機，才能快速推動三條源流耦合。

參考文獻：

[1]馮靖婷.多源流理論視角下職業(yè)打假政策演變研究[D].鄭州：鄭州大學公共管理學院，2019.

[2]約翰.W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：人民大學出版社，2004.209.

[3]約翰.W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：人民大學出版社，2004.119.

[4]約翰.W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：人民大學出版社，2004.186.

1494500520353