集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市要點(diǎn)

張國(guó)婷 阮洪彪

摘要：近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步，2020年1月1日起修訂生效的《中華人民共和國(guó)土地管理法》破除了長(zhǎng)期以來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，在中國(guó)土地管理制度發(fā)展史上具有劃時(shí)代意義。毋庸置疑，法律越早落地，其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益就越大，但允許入市和實(shí)施入市之間還存在不小的距離。如何解決法律政策落實(shí)中的“難點(diǎn)”、“堵點(diǎn)”，打通落地“最后一公里”，成為當(dāng)前全面推開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵。本文認(rèn)為盡快實(shí)現(xiàn)上海市全面推開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意義重大。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性;建設(shè)用地;入市要點(diǎn)

引言：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將改變長(zhǎng)期以來(lái)由地方政府運(yùn)用土地征收壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的土地供給模式，集體經(jīng)營(yíng)新建設(shè)用地入市主體成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的首要問(wèn)題。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體的實(shí)踐來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體呈多元化，是由《物權(quán)法》《土地管理法》規(guī)定代表“集體”行使土地所有權(quán)的主體多元（由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體）;申請(qǐng)主體和審批主體的多元化不利于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中各項(xiàng)法律關(guān)系的明確化，容易引起多種法律糾紛。

一、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地具有相同的權(quán)能

①相同的法律地位。新《土地管理法》掃清了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的障礙，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的條件，賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同等交易的權(quán)能。從《民法典》法理剖析，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與國(guó)有建設(shè)用地具有了相同的物權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織增加了土地所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)人具有與國(guó)有土地使用權(quán)人相同的用益物權(quán)。②相同的交易規(guī)則。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同市場(chǎng)、同規(guī)則交易。新《土地管理法》對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市條件、范圍和程序等規(guī)定，是與國(guó)有建設(shè)用地入市一樣，也應(yīng)在符合規(guī)劃、依法報(bào)批等法定要求后才可以進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。從《民法典》法理剖析，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)行為，出資、贈(zèng)與和互換等民事行為，以及抵押權(quán)的設(shè)立與處置，都和國(guó)有建設(shè)用地適用相同的民事法則，同樣需要通過(guò)訂立合同（協(xié)議）的方式確定法律關(guān)系，按照相同規(guī)則解決合同糾紛。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市要點(diǎn)

1.盡快依法界定農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的條件和范圍

首先，建議將本市郊區(qū)的城市開(kāi)發(fā)邊界范圍以外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入入市的范圍。顯然，這樣做是符合新《土地管理法》的要求的，但需要說(shuō)明的是，在具體實(shí)施時(shí)，只有符合郊野單元規(guī)劃和用途管制要求的地塊才能入市。國(guó)土空間規(guī)劃編制要因地制宜，嚴(yán)控新增集體建設(shè)用地。其次，建議對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的集體土地（即“城中村”）統(tǒng)一實(shí)施先征收為國(guó)有土地后入市的模式。上海作為成熟的城鎮(zhèn)化地區(qū)，大量“城中村”已消失在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程之中，若允許仍少量存在的“城中村”實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，可能會(huì)因利益分配帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。尤其是對(duì)部分跨城市開(kāi)發(fā)邊界的地塊，要從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益均衡等方面綜合考慮，妥善處理。最后，嚴(yán)禁集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于新建普通商品住房。由于歷史原因，目前仍存在部分所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，要密切關(guān)注借集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之名將存量小產(chǎn)權(quán)房合法化，甚至以各種明目新建農(nóng)村住宅的情況。探索適宜集體建設(shè)用地的土地用途及管理措施。

2.明確“集體成員權(quán)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重塑集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員關(guān)系

目前，集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織改革的方式和路徑是推行股份合作制法人，農(nóng)民基于“集體成員權(quán)”成為“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”的成員，“集體成員權(quán)”以“戶(hù)”的形式存在，“戶(hù)”按照股份制原則，以土地量化入股集體經(jīng)濟(jì)組織，形成股東和法人的關(guān)系，由合作制法人將土地進(jìn)行承包、租賃、或者開(kāi)辦企業(yè)等，成員權(quán)和股權(quán)得以區(qū)分，集體成員對(duì)進(jìn)行股份合作制的集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)享有股東權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織法人與集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地者之間形成承包、租賃等合同關(guān)系，受合同法進(jìn)行調(diào)整;農(nóng)民個(gè)體在與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地者開(kāi)辦的企業(yè)內(nèi)工作，形成勞動(dòng)、雇傭關(guān)系，受勞動(dòng)法的調(diào)整;但是否入市流轉(zhuǎn)則須履行民主議定決策程序，通過(guò)完善村民自治健全集體所有權(quán)的行使機(jī)制，集體土地所有權(quán)行使與保障集體成員的權(quán)利相一致，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)向個(gè)體權(quán)利的重新界定。

3.盡快完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)制度建設(shè)

首先，出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法。明確認(rèn)定成員資格是集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的基本前提，是進(jìn)行各種產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。目前國(guó)家或本市層面尚無(wú)規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)，建議盡快總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)并形成制度規(guī)范。其次，研究明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，明確其在成立、經(jīng)營(yíng)管理、收益分配、破產(chǎn)處置等方面的規(guī)則和程序。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施主體，應(yīng)符合獨(dú)立市場(chǎng)主體的特征，依法設(shè)立，組織邊界明確，權(quán)責(zé)清晰，行權(quán)規(guī)范。目前集體經(jīng)濟(jì)組織尷尬的存在形式嚴(yán)重影響其進(jìn)行正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。應(yīng)盡快賦予集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)的法律主體地位。最后，建立集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。產(chǎn)權(quán)制度改革后，不管集體經(jīng)濟(jì)組織以何種形式存在，都應(yīng)嚴(yán)格按章程行使權(quán)利，嚴(yán)格村民會(huì)議召開(kāi)程序，依法行使組織權(quán)利，以期通過(guò)程序公正最大限度確保內(nèi)容公正。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，實(shí)為城市化的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)歸國(guó)有的“催化器”;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)釋放了入城土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使得城市化的農(nóng)民集體能夠負(fù)載其成員的生存保障，實(shí)現(xiàn)了入城土地集體所有權(quán)所負(fù)載的政策功能，此乃城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地實(shí)現(xiàn)概括國(guó)有化的作用機(jī)理。此種意義上，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有制的改變乃是基于政策考量的結(jié)果。

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