完善國土空間規(guī)劃體系公眾參與制度的思考

唐偉 白楊 夏孟 楊學作

摘要：公眾參與是體現(xiàn)新時代國土空間規(guī)劃體系以人為本理論的重要標志之一，是整個體系中不可或缺的關鍵一招。本文從公眾參與機制的產(chǎn)生與進程、我國公眾參與的發(fā)展、與國外空間規(guī)劃、國內(nèi)其他行業(yè)、空間規(guī)劃體系進程的類比等方面入手，分析其現(xiàn)狀及發(fā)展中存在的問題，以結(jié)合新時代發(fā)展理念而繼承、完善、發(fā)展深化的公眾參與制度的理論邏輯為基礎，實現(xiàn)空間正義的價值理念追求為目標，從公眾參與的主體、范圍、程序、方式和渠道構(gòu)建起融合溝通式的新時代國土空間規(guī)劃體系公眾參與的制度，并提出完善公眾參與制度的實現(xiàn)路徑，以期為新時代國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建提供實踐參考。

關鍵詞：公眾參與;國土空間規(guī)劃體系;理論邏輯;融合溝通式;實現(xiàn)路徑

Abstract： Public participation is one of the important symbols of the people-oriented theory of land and space planning system in the new era， and it is an indispensable key move in the whole system. This paper analyzes its current situation and problems in development from the aspects of the emergence and process of public participation mechanism， the development of public participation in China， the analogy with foreign spatial planning， other domestic industries and the process of spatial planning system. Based on the theoretical logic of the public participation system inherited， improved and deepened in combination with the development concept of the new era， aiming at the pursuit of the value concept of spatial justice， this paper constructs an integrated and communication land spatial planning system in the new era from the subject， scope， procedures， methods and channels of public participation. It puts forward the realization path of improving the public participation system， in order to provide practical reference for the construction of land spatial planning system in the new era.

Key Words： Public participation; Land spatial planning system; Theoretical logic; Integrated communication; Implementation path

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）頒布實施，是黨和國家機構(gòu)深化改革確立后，為解決長達幾十年各類空間規(guī)劃存在“重疊”“交叉”“打架”等問題提供的重要方案之一。在融合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃基礎上，形成“多規(guī)融一”的國土空間規(guī)劃，起到對各空間專項規(guī)劃指導約束作用，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。《若干意見》中明確提出，要“堅持上下結(jié)合、社會協(xié)同，完善公眾參與制度”[1]，使國土空間規(guī)劃編制更科學、審批更高效、實施更合規(guī)、監(jiān)督更全面，用健全完善的公眾參與機制，積極推進國土空間規(guī)劃體系的有效構(gòu)建，提升監(jiān)督實施體系的盡快形成。

國土空間規(guī)劃的最終目的是形成以人為本的高品質(zhì)國土空間保護利用格局，離不開廣泛深入的公眾參與，塑造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態(tài)空間也與最廣泛的人民群眾密不可分，所以從本質(zhì)上公眾參與機制與國土空間規(guī)劃體系是有機統(tǒng)一、深度融合的，只有探索并完善更加符合新時代國土空間規(guī)劃體系的公眾參與機制，才能營造出更加和諧安全和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，才能更好地滿足人民的幸福感與獲得感。因此，研究新時代背景下國土空間規(guī)劃體系公眾參與機制的現(xiàn)狀與存在問題，構(gòu)建全周期、融合溝通式公眾參與機制，探索公眾參與的主體、范圍、方式、渠道等，具有非常重要的理論和實踐意義。

1 現(xiàn)狀及存在的問題

公眾參與機制，最早應用于20世紀60年代的西方國家的部分地方事務決策與公共政策制定中，直到20世紀90年代才被引入城市規(guī)劃領域內(nèi)，后又逐步應用于土地利用規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃業(yè)務領域，在以上3種空間規(guī)劃內(nèi)都各自形成了獨有的習慣與特性，從公眾參與的領域、限度、途徑與制度背景等，發(fā)展到今天已經(jīng)取得了長足的進步，按謝莉·阿恩斯坦（Sherry Arnstein）1969年發(fā)表的論文《市民參與的階梯》（A Ladder of Citizen Participa-tion）中3個層次8個階梯理論[2]，已經(jīng)跨越告知性參與和征詢性參與前4個階梯，行進至相關者參與和合作性參與階段。然新的國土空間規(guī)劃體系重新構(gòu)建，“五位一體”的發(fā)展理念更加重視生態(tài)文明的貫徹與落實，人民對美好生活的向往比以往更加全面、立體與理智，這就要求公眾參與機制應更加快速地適應新的空間規(guī)劃體系，加快向階梯理論的最高層——“合作性參與”轉(zhuǎn)變，真正形成適應新的國土空間規(guī)劃體系的公眾參與機制。

總結(jié)梳理目前各類空間規(guī)劃公眾參與制度的發(fā)展情況，筆者認為空間規(guī)劃的公眾參與制度還存在以下的不足與問題，亟待改善與提高。

1.1 與國外空間規(guī)劃的公眾參與制度相比

經(jīng)過近百年的發(fā)展，國外一些發(fā)達國家空間規(guī)劃體系的公眾參與機制體制，已經(jīng)相對全面、成熟且具有可操作性。城市規(guī)劃公眾參與的起源地——英國，其空間規(guī)劃體系以規(guī)劃立法為主導、以問題為導向，具有很強的綜合性和靈活性，公眾參與也是其中的一項法定制度，始于1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從早期的簡單磋商、詢問到現(xiàn)在的全過程參與，甚至部分重要項目幾年乃至幾十年的公眾參與[3]，制度已相對成熟，公眾參與度相對較高。德國的空間規(guī)劃，依據(jù)其完善的法律法規(guī)體系，形成從上而下和從下而上的層次分明、完備的空間規(guī)劃體系，其公眾參與貫穿了規(guī)劃的調(diào)研、聽取規(guī)劃咨詢、規(guī)劃編制到實施的全過程，相關法律也進行了明確甚至是強制規(guī)定[4]。美國的空間規(guī)劃體系體現(xiàn)的是其聯(lián)邦性特點，區(qū)域規(guī)劃和土地分類規(guī)劃是核心，主體是州及以下政府，其公眾參與源于聯(lián)邦政府要求市民參與政府對地方項目投資經(jīng)費開支的決策，也就是說在空間規(guī)劃體系的社區(qū)價值評價、目標確定、方案優(yōu)選、規(guī)劃修批及反饋階段起到主要作用，而非從屬作用，參與方式和類型也十分成熟[5]。另外諸如荷蘭、法國、日本等國家的公眾參與制度，都在一定程度上發(fā)展成熟，與這些國家相比，我國國土空間規(guī)劃體系中的公眾參與制度仍處于爬坡路段，參與主體、程序、范圍、渠道、立法等方面還有一定的差距，完善公眾參與制度仍任重而道遠。

1.2 與國內(nèi)其他行業(yè)的公眾參與制度相比

公眾參與最初應用于地方事務決策與公共政策制定，其目的是解決價值差異與利益沖突問題，而后推廣應用于其他行業(yè)，并得到逐步發(fā)展、成熟、完善。例如，在重大行政決策方面，通過“決策協(xié)商”轉(zhuǎn)變偏好致力合作而實現(xiàn)更徹底的公眾參與以優(yōu)化決策[6]，從公眾參與的組織、決策信息公開、決策聽證、參與的權(quán)利救濟、法律責任追究方面，完善公眾參與重大行政決策法律程序[7];在環(huán)境保護及環(huán)境影響評價方面，逐步形成由知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的環(huán)境保護公眾參與權(quán)利體系[8]，將公眾參與的行為融入具體的環(huán)境影響評價中[9];在城市管理方面，從參與的主體、事項、時機、途徑、反饋及強制性約束等方面進行制度設計，真正實現(xiàn)了城市共治共管、共建共享[10];在社會治理方面，從開放型的立法聽證會、規(guī)范的立法信息公開到科學的立法民意調(diào)查和收集、公眾參與立法的激勵機制[11]，形成主體多元化、過程協(xié)商化、效力實質(zhì)化公眾參與社會治理特點，達成公眾參與有效性、理性與效率的統(tǒng)一[12]。國土空間規(guī)劃體系的公眾參與制度與之相比，呈現(xiàn)一定程度的滯后性，加之國土空間規(guī)劃體系恰逢改革初期，“多規(guī)合一”仍需時間進行磨合，是漸進式改革過程，其公眾參與制度不可能一蹴而就，需要大力探索、建立與完善。

1.3 從國土空間規(guī)劃體系的進程看

創(chuàng)新決勝未來，改革關乎國運。新的國土空間規(guī)劃體系誕生在生態(tài)文明的時代，其服務導向、理論基礎、重要特征和核心價值觀與原有的3種空間規(guī)劃均產(chǎn)生重大轉(zhuǎn)變，相對應地，公眾參與機制也必須與之相適應，積極探索融合溝通式的公眾參與制度，以更好地適應國土空間規(guī)劃體系。原有的空間規(guī)劃，公眾參與的模式主要有3種，一是規(guī)劃編制前期的走訪、調(diào)研及意見收集，主要方式是對話、填寫調(diào)查表等;二是規(guī)劃編制過程的專家學者及專業(yè)團隊的參與，主要方式是座談與論證等;三是規(guī)劃方案的公開征求意見，主要方式是公開公示、問卷調(diào)查等。由此可見，普通公眾相對于具有專業(yè)知識的專家學者、專業(yè)團隊等特殊公眾群體，也因存在專業(yè)知識缺乏、獲取信息不對稱、對未來趨勢預計不準確等因素，無法對相關空間規(guī)劃提出實質(zhì)性的意見或建議，正是由于這種公眾參與機制的不足，導致國土空間規(guī)劃的民意基礎相對欠缺與不足[13]，無法滿足國土空間規(guī)劃體系科學規(guī)劃、精準實施、有效反饋的需求，以創(chuàng)新的形式、用改革的決心完善公眾參與機制，是決勝未來、穩(wěn)固發(fā)展的重要支撐。

2 國土空間規(guī)劃體系公眾參與制度的理論邏輯

公眾參與國土空間規(guī)劃體系的理論研究，既是一個充分吸收和借鑒經(jīng)實踐檢驗有效的成果的實踐過程，更是一個結(jié)合新時代發(fā)展理念而形成與深化的過程，繼承、完善、發(fā)展是其理論不斷豐富的形式，更需要在實踐中不斷檢驗與更新。

2.1實現(xiàn)政府與公眾良性互動的有效載體

從國家層面來說，公眾參與是社會民主和文明的象征[13]。群眾通過公眾參與制度參與到國土空間規(guī)劃民主決策中，不僅是我國社會主義法治進程進步的體現(xiàn)，更能直接實現(xiàn)政府與公眾的良性互動，提高政府決策的透明度，使規(guī)劃決策、監(jiān)督實施充分反映民意、體現(xiàn)民智，拉近政府與公眾的距離，讓政府與公眾成為國土空間規(guī)劃體系監(jiān)督實施的共同體。

2.2以人為本的核心理念是根本立場

國土空間規(guī)劃體系的指導思想之一是堅持以人民為中心，塑造的高品質(zhì)生活與建設的美好家園均是實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更加公平，其目的是更好地滿足人的需求，需要共治共享，需要最廣大人民群眾的智慧;公眾參與正是體現(xiàn)與實現(xiàn)以人為本思想的重要途徑，融合溝通式地參與到國土空間規(guī)劃的編制審批與實施監(jiān)督全過程中，針對群眾最關心的國土空間資源短缺、代際不均、生態(tài)環(huán)境破壞、基本農(nóng)田保護的現(xiàn)實問題，用理性的規(guī)劃思想、主人翁的規(guī)劃精神去實現(xiàn)人與自然的和諧共生，真正達到共治共享。

2.3實現(xiàn)國土空間治理體系能力現(xiàn)代化的有效途徑

2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十九大明確提出的戰(zhàn)略目標，國土空間治理治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為其中的組成部分之一，重要性不言而喻，國土空間治理最終靠人實現(xiàn)。構(gòu)建融合溝通式的公眾參與制度，把人對國土空間治理的環(huán)節(jié)向前推至規(guī)劃設計階段、向后延續(xù)至規(guī)劃實施監(jiān)督環(huán)節(jié)，未雨綢繆和積極反饋，真正將國土空間治理體系和治理能力與公眾需求緊密融合，從需求到治理建立有效銜接，最后再付諸實踐進行檢驗，通過有效反饋修正規(guī)劃設計，提升國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。

2.4實現(xiàn)人與自然和諧共生的重要保障

新時代國土空間生態(tài)文明建設的時代要求與最終目標是人與自然、人與社會、自然與社會和諧共生，實現(xiàn)代際平衡和永續(xù)發(fā)展，其中人占據(jù)著主導的地位，山水林田湖草沙共同體的系統(tǒng)治理、綜合施策思想，打造全世界的人類命運共同體，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。完善融合式公眾參與制度，根植于最廣泛、深入的公眾參與群體，拓展多樣化、靈活式的公眾參與渠道，將經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益有機融合于一體，以切實有效的常態(tài)化公眾參與機制助力人與自然和諧共生的平穩(wěn)實現(xiàn)。

2.5實現(xiàn)空間正義的價值理念追求

“空間正義”指空間資源和權(quán)利的公平和公正分配[14]，體現(xiàn)著公平公正分配制度的社會追求，是空間規(guī)劃的價值核心，空間規(guī)劃只有秉承空間正義的理論體系，完善公眾參與制度，才能確保使最廣大的民眾獲取國土空間資源的機會是均等與公平的，才能徹底解決空間公共性缺失、空間公共資源分配不均、城鄉(xiāng)資源發(fā)展不均等諸多“非正義現(xiàn)象”，以及政府干預過多、只顧眼前利益、公眾參與隨意且目的性不強等非正常的“博弈”，結(jié)合政府“放管服”深化改革，讓服務型政府真正與社會大眾一起為所有人的利益服務，使國土空間公平正義早日實現(xiàn)成為可能。

3 融合溝通式公眾參與制度構(gòu)建

構(gòu)建并完善體系完備、權(quán)責分明、應用合理的公眾參與制度，需要明確其參與主體、范圍、程序、參與方式與渠道等，還應經(jīng)歷長時間“實踐—完善—實踐”過程，才能使其制度更加成熟，從而更好地服務于國土空間規(guī)劃體系，塑造更加公平、安全、美好的國土空間總體格局。

3.1 公眾參與主體

公眾參與的主體必然是公眾，泛指國土空間規(guī)劃配置公共資源與利益的獲得人員，即與空間規(guī)劃范圍存在利益關系的所有人，也包含相鄰區(qū)域的利益相關者，甚至涉及某流域上游段落規(guī)劃時其下游涉及區(qū)域的社會公眾，綜合起來說就是任何能影響國土空間規(guī)劃的編制與實施的個體或群體。

3.2公眾參與范圍

國土空間規(guī)劃體系所覆蓋的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，是公眾參與的全部范圍，包含國家、省、市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各層級，以及特定區(qū)域、流域、領域等規(guī)劃，即凡是對未來一段時期、一定區(qū)域所做的空間總體安排與部署的活動，都需要讓社會公眾進行溝通式、主動型的參與。在參與的周期上，應該涵蓋空間規(guī)劃的全生命周期，即從規(guī)劃編制、審批到規(guī)劃實施、監(jiān)督形成閉環(huán)，建立從“開門做規(guī)劃”到“開門實施規(guī)劃”全過程的公眾參與機制[15]，真正讓公眾參與制度有機融入整個國土空間規(guī)劃體系各個環(huán)節(jié)之中，體現(xiàn)公眾參與制度的廣泛性、深入性與融入性。

3.3公眾參與程序

公眾參與制度應貫穿于國土空間規(guī)劃的全周期，其各個環(huán)節(jié)參與的程序與內(nèi)容略有不同，但重點都是體現(xiàn)民主與文明的進步與發(fā)展，讓公眾的民意融入空間規(guī)劃的相關環(huán)節(jié)，使空間規(guī)劃調(diào)查更接地氣、決策更合民意、實施更加順暢，規(guī)劃結(jié)果更得民心。

3.3.1 規(guī)劃前期階段

編制一部科學合理、符合實際、操作性強的空間規(guī)劃，必須進行前期實地調(diào)研與資料收集工作，此階段是公眾參與空間規(guī)劃全程的開始，參與形式主要是面對面溝通及相關調(diào)查表的填寫，在如何更好地收集公眾意愿的方式上，德國“耶拿脈管”項目設計的組織者，采取了用抽象圖像代表具體措施內(nèi)容和將公眾投票場所設置在便捷可達的公園草坪內(nèi)兩方面改進[16]，實現(xiàn)公眾參與的民主與公平，取得了較好的公眾參與度，達到了預期目標，值得學習與借鑒。

3.3.2 規(guī)劃編制階段

在匯總整理分析前期調(diào)研與資料收集的基礎上，結(jié)合對未來發(fā)展趨勢的分析判斷，編制多種規(guī)劃方案，此階段的公眾參與重點是對規(guī)劃方案提出意見和建議，以融合溝通的方式，優(yōu)選出使大多數(shù)階層較滿意的最佳方案，需不斷完善聽證、論證等制度形式，參與的難點是公眾對于相關空間規(guī)劃專業(yè)知識的了解和所掌握信息量的不對稱，需持續(xù)普及、提升公眾的相關知識素養(yǎng)，以及通過國土空間基礎信息平臺、移動客戶端、手機APP等推送空間規(guī)劃知識等，如“上海2035”以不同形式、不同平臺邀請公眾、企業(yè)與專家參與，注重溝通協(xié)商[17]，取得較好效果;在此階段公眾參與的另一種方式是，規(guī)劃成果公示期間的社會公開征集意見建議，如前段時間《山東省國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》向社會公開征求意見，是全國第17個公示省級國土空間規(guī)劃的省份，另有近14個市縣級、15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間規(guī)劃也向社會公開征求意見（數(shù)據(jù)來源于網(wǎng)絡：https：//zhuanlan.zhihu.com/p/370854120）。

3.3.3 規(guī)劃審批階段

空間規(guī)劃經(jīng)同級人大或人大常委會審議并報相應層級人民政府直至國務院審批后方能生效實施，人大或人大常委會審議是規(guī)劃審批階段公眾參與的方式，是空間規(guī)劃實施前的最后一次審核，人大或人大常委會也正是社會公眾行使權(quán)利、表達訴愿的組織形式，公眾在此階段能參與審議的重點是空間規(guī)劃的目標確定、規(guī)劃方案、實施保障措施，可提出意見建議并經(jīng)討論后進行重新調(diào)整，完善規(guī)劃相關內(nèi)容。

3.3.4 規(guī)劃實施監(jiān)督階段

規(guī)劃實施監(jiān)督是檢驗規(guī)劃方案最佳的實踐措施，充分發(fā)揮公眾參與的規(guī)劃實施監(jiān)督作用，讓社會公眾成為空間規(guī)劃實施保障的有力監(jiān)督者，使每個人對身邊破壞新發(fā)展與生態(tài)文明理念、不利于空間開發(fā)保護總體格局的行為及時舉報，形成全社會監(jiān)督規(guī)劃實施的濃厚氛圍。另外，積極參與按常規(guī)進行的空間規(guī)劃年度體檢、中期評估與修改完善，如2018年進行的“上海2035”總規(guī)實施滿意度社會調(diào)查，利用線上平臺等多種途徑歷時一月收回問卷8200份，從而得出市民對哪些較為滿意、對哪些滿意度較低等[18];合理利用空間規(guī)劃申述和變更機制[19]，對發(fā)展形勢的變化和空間規(guī)劃實施過程中的問題，公眾及時向空間規(guī)劃委員會提起申述和變更申請，依法及時對空間規(guī)劃進行調(diào)整完善，保障空間規(guī)劃的順利實施。

3.3.5 規(guī)劃標準規(guī)程制定

空間規(guī)劃相關標準規(guī)程是規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督的法定依據(jù)與參考，公眾參與標準規(guī)程制定的全過程，每個環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)最廣范圍公眾的意見建議，使標準規(guī)程更接地氣、更符合公眾意愿，真正體現(xiàn)標準規(guī)程的人民性，讓以人文本的空間規(guī)劃體系更合乎民心、順民意。

3.4 公眾參與方式

為激發(fā)公眾參與的熱情與積極性，需整合傳統(tǒng)公眾參與的方式和豐富新形勢下參與的形式，以保證公眾能規(guī)范有序地參與到空間規(guī)劃體系中。公眾參與的方式主要有3種，一是公開征求意見建議與問卷調(diào)查，應明確反饋意見的方式與期限等，拓寬參與途徑如政府網(wǎng)站、新媒體、客戶端等，后期應將征求意見的采納情況向公眾公布;二是聽證座談與溝通協(xié)商，應提高透明度、擴大參與度、提升認可度，逐步延伸協(xié)商的規(guī)劃事項，協(xié)調(diào)所有相關利益方參與，做好相關記錄并存檔;三是信息反饋，重點是規(guī)劃編制前的資料匯集、編制成果公示意見收集以及實施階段的監(jiān)督信息報告等。進入新時代，適時探索公眾參與的全新方式，如市民評審團與意見征詢組、焦點與顧問小組、地方戰(zhàn)略伙伴、街區(qū)議事會、公共調(diào)查與辯論、城鎮(zhèn)電子會議等，以適應不同階層的公眾需求，不斷滿足公眾的獲得感，促進國土空間規(guī)劃體系更好地落地生根、開花結(jié)果。

3.5 公眾參與渠道

以融合溝通為核心的國土空間規(guī)劃體系公眾參與，需要豐富多樣、綠色暢通的參與平臺，確保社會公眾的民情民意、建言獻策和監(jiān)督反饋能及時、便捷、安全地反映至相關政府部門手中，提升空間規(guī)劃的透明度的同時激發(fā)公眾參與的熱情。公眾參與的渠道，按信息流通方式主要有3種：一是向社會公眾收集資料或者征求意見時的信息反饋，此反饋渠道應按指定方式進行，一般采取填寫問卷、電子郵箱、書面郵寄或提供方指定的其他渠道;二是座談溝通、咨詢商函、聽證論證等的信息交流，多采用面對面或電話交談方式進行，這種渠道更加公平、透明;三是社會公眾直接就空間規(guī)劃全周期的意見建議、違反規(guī)劃行為等進行反饋，主要參與渠道有網(wǎng)絡、移動客戶端、新媒體等新形式和電子郵件、電話、傳真、信件等傳統(tǒng)形式。另外，還應積極拓展國土空間規(guī)劃體系公眾參與渠道，構(gòu)建多元化、多品類、宜參與的新平臺，完善公眾參與渠道網(wǎng)絡體系，最大限度保障渠道安全暢通，營造公眾參與的濃厚氛圍，真正實現(xiàn)最廣泛的社會公眾參與。

4 完善公眾參與制度的實現(xiàn)路徑

新時代融合溝通式國土空間規(guī)劃體系公眾參與制度的完善，是一項涉及面廣、綜合性強的系統(tǒng)工程，是一個需要進行不斷的、漸進式的“實踐—完善—實踐”動態(tài)過程。要實現(xiàn)貫徹新發(fā)展理念的公眾參與制度，提升信息公開、利益分配與信息反饋3個公眾參與必備條件的協(xié)調(diào)與融合，推動國土空間治理主體多元化，保障每個主體的溝通參與權(quán)，提供多維度的公開溝通空間，應從以下幾個方面進行提高與完善.

4.1提升社會公眾的主動參與熱情

普通公眾的參與、配合、反饋，是提高國土空間規(guī)劃科學性的有力舉措，如能充分調(diào)動公眾參與的主動性，將會產(chǎn)生事半功倍的效果，促進整個國土空間規(guī)劃體系運轉(zhuǎn)更加順暢。要激發(fā)社會公眾參與的主動性，體現(xiàn)在加強政務信息公開和重視空間規(guī)劃素質(zhì)培育兩個方面[16]，一方面，信息公開能提高公眾獲取開放性信息的便捷性，方便獲取政府與自然資源部報告、國土空間規(guī)劃相關數(shù)據(jù)等，解決公眾在參與決策時掌握信息不對稱的劣勢，加深公眾參與的力度;另一方面，是提升公眾對國土空間規(guī)劃的認知，了解國土空間規(guī)劃工作的重要意義和時代必要性，主動學習國土空間規(guī)劃相關內(nèi)容[13]，包括國土空間規(guī)劃的概念及意義、規(guī)劃方案及實施監(jiān)督保障措施等，從而為國土空間規(guī)劃體系全周期提出更具科學性的意見或建議，使空間規(guī)劃更貼近社會公眾與現(xiàn)實實際，為塑造高品質(zhì)的國土空間總體格局奠定堅實的基礎。

4.2努力構(gòu)建公眾參與信息平臺

以國土空間與自然資源大數(shù)據(jù)為支撐，充分借助于新一代信息技術，如人工智能、5G、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、遙感及解譯等，結(jié)合國土空間基礎信息平臺，在國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)上搭載公眾參與信息平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息交互、意見反饋，并將復雜的規(guī)劃相關信息轉(zhuǎn)換成為簡單可視化的、大眾通俗易懂的語言[20]。公眾參與信息平臺，一方面，解決群眾參與難、監(jiān)督難等現(xiàn)實問題，實現(xiàn)公眾與政府及空間規(guī)劃編制組的良好信息互動，輔助促進“以人為本”的規(guī)劃決策更好地完善與實現(xiàn);另一方面，嵌入公眾反饋國土空間規(guī)劃多部門聯(lián)合審批的實現(xiàn)，依據(jù)公眾反饋結(jié)果對空間規(guī)劃審批進行實時反饋，并對公眾意見進行答復后，進行審批最終議案[21];最后，社會公眾通過信息平臺隨時關注國土空間規(guī)劃的進展情況，并可針對空間規(guī)劃每個階段的問題隨時在線提出意見，從而讓國土空間規(guī)劃體系全周期的公眾參與更及時、便捷。

4.3完善公眾參與制度的法律保障

“多規(guī)合一”前盡管已有相關法律法規(guī)對公眾參與進行了一系列規(guī)定，涉及規(guī)劃的實施、執(zhí)行與監(jiān)督等方面，如《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，但在資料收集、規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督等階段涉及較少[22]，與新時代公眾參與國土空間規(guī)劃體系全周期的要求甚遠，如要使公眾參與制度更加符合國土空間規(guī)劃體系科學性與合理性的新要求，要從立法層面對公眾參與制度進行規(guī)范與保障。首先，必須從適應國土空間規(guī)劃體系的整體目標出發(fā)，逐步完善公眾參與制度的法律保障，針對國土空間規(guī)劃的不同類型、不同問題和不同階段等，分別設置不同的公眾參與規(guī)則，增強其可行性和實效性。其次，要明確社會公眾參與權(quán)的實體性內(nèi)容，用法律保障參與人的權(quán)利與義務，同時應確保公眾參與對國土空間規(guī)劃體系全周期的有效約束力。最后，應規(guī)范公眾參與的程序性內(nèi)容，包括參與主體、范圍、程序、方式、渠道等，實現(xiàn)公平、公開、公正的理性融合溝通，避免出現(xiàn)往復循環(huán)、偏執(zhí)爭吵的溝通方式[23]。

5結(jié)語

塑造高品質(zhì)的國土空間總體格局和實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是新時代國土空間規(guī)劃體系的最終目標和時代要求，融合溝通式的公眾參與制度是保障目標和要求實現(xiàn)的基礎，本文通過對完善公眾參與制度的研究，得出以下結(jié)論：

（1）梳理了國土空間規(guī)劃體系公眾參與制度的理論邏輯，為構(gòu)建融合溝通式公眾參與制度提供價值理念與理論基礎;

（2）從公眾參與的主體、范圍、程序、方式和渠道，構(gòu)建起國土空間規(guī)劃體系的公眾參與體制機制;

（3）從提升公眾主動參與熱情、構(gòu)建信息平臺和立法保障等方面，構(gòu)筑了完善公眾參與制度的實現(xiàn)路徑。

建立并完善融合溝通式公眾參與制度是一項多元協(xié)作的系統(tǒng)工程，需要緊隨國土空間規(guī)劃體系進程，且在不斷地實踐中進行完善與提高，制度中仍存有很多需要持續(xù)不斷地研究與探討的內(nèi)容，如對“五級三類”空間規(guī)劃的具體參與內(nèi)容和限度、社會公眾國土空間規(guī)劃知識素養(yǎng)的提升、增強公眾參與空間規(guī)劃的責任意識、提升參與的民主性和保證國土空間的正義性等。

參考文獻

[1]中共中央國務院.關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見[Z].2019-05-10.

[2]Sherry R. Arnstein. A Ladder Of Citizen Participation[J]. Journal of the American Planning Association，1969，35（4） ： 216-224.

[3]鄧麗君，欒立欣，劉延松.英國規(guī)劃體系特征分析與經(jīng)驗啟示[J].國土資源情報，2020（6）：35-38.

[4]鄧麗君，南明寬，劉延松.德國空間規(guī)劃體系特征及其啟示[J].規(guī)劃師，2020，36（S2）：117-122.

[5]張小金.發(fā)達國家空間治理體系比較研究及對我國的啟示[J].建筑與文化，2015（12）：190-191.

[6]吳明熠.從聽證走向協(xié)商：公眾參與行政決策的實踐反思與程序嬗變[J].甘肅行政學院學報，2020（2）：46-61，125-126.

[7]徐闖. 公眾參與重大行政決策程序問題研究[D].蘭州：蘭州大學，2020.

[8]郎嬛琳，方程.我國環(huán)境保護公眾參與的制度建設回溯與展望[J].沈陽工業(yè)大學學報：社會科學版，2019，12（6）：487-494.

[9]高月嬌.環(huán)境影響評價中的公眾參與機制[J].化工設計通訊，2020，46（9）：176，189.

[10]李明，朱德米.公眾參與城市決策過程制度設計的比較研究[J].城市問題，2020（3）：88-94.

[11]楊鐵生.公眾參與立法的價值及路徑研究[J].法制與社會，2018（14）：5-6.

[12]魏小雨.信息時代公眾參與社會治理的法治構(gòu)造[J].領導科學，2021（6）：25-28.

[13]葉夢.利益相關者視角下的國土空間規(guī)劃研究[J].湖北經(jīng)濟學院學報（人文社會科學版），2021，18（01）：50-55.

[14]嚴晶.走向空間正義的城市公共空間規(guī)劃路徑[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2020，41（06）：23-30.

[15]金忠民，陳琳，陶英勝.超大城市國土空間總體規(guī)劃實施監(jiān)測技術方法研究——以上海為例[J].上海城市規(guī)劃，2019（04）：9-16.

[16]李琳，陳泳.空間正義視角下城市更新中的公眾參與和空間重構(gòu)[J].住宅科技，2021，41（02）：21-26.

[17]譚迎輝，呂迪.協(xié)同治理視角下國土空間規(guī)劃實施機制構(gòu)建研究[J].上海城市規(guī)劃，2019（04）：63-69.

[18]金忠民，陳琳，陶英勝.超大城市國土空間總體規(guī)劃實施監(jiān)測技術方法研究——以上海為例[J].上海城市規(guī)劃，2019（04）：9-16.

[19]張衍毓，陳美景.國土空間系統(tǒng)認知與規(guī)劃改革構(gòu)想[J].中國土地科學，2016，30（02）：11-21.

[20]劉江璐.GIS技術在國土空間規(guī)劃公眾參與中應用研究[J].城市建設理論研究（電子版），2018（07）：76.

[21]鄭天銘，聶晶鑫，劉合林. 嵌入公眾參與的“多規(guī)合一”信息平臺總體架構(gòu)設計探討[A]. 中國城市規(guī)劃學會、重慶市人民政府.活力城鄉(xiāng)美好人居——2019中國城市規(guī)劃年會論文集（05城市規(guī)劃新技術應用）[C].中國城市規(guī)劃學會、重慶市人民政府：中國城市規(guī)劃學會，2019：10.

[22]周子航，張京祥，王梓懿.國土空間規(guī)劃的公眾參與體系重構(gòu)——基于溝通行動理論的演繹與分析[J].城市規(guī)劃，2021，45（05）：83-91.

[23]徐瑾，王川，石肖雪.國土空間規(guī)劃體系中公眾參與的法律制度研究[J].規(guī)劃師，2020，36（23）：18-25.

第一作者：唐偉，（1979—），男，大學本科，副研究員（Z），研究方向為地理學其他學科;計算機應用其他學科;

作者簡介：唐偉（1979—），男，高級工程師，本科，主要從事國土空間規(guī)劃及信息化、土地信息化等研究

通信作者：夏孟（1982—），女，高級工程師，碩士，主要從事國土資源經(jīng)濟相關研究。E-mail：34760043@qq.com。

3911501908239