行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的價值考量與完善對策

付 碩，王梓鑒

（中央司法警官學院，河北 保定 071000）

一、初心回溯：行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的規(guī)范與價值

（一）從“地方實踐”到“中央立法”

黨的十八屆四中全會《決定》提出“健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度?！蓖?，全國人大常委會通過對《行政訴訟法》的修改決定，使該項制度在我國歷經(jīng)十余年地方實踐后終于上升成為法律剛性規(guī)定。[1]而在此之前，已有多地開展實踐探索，最早可追溯至1998年陜西省合陽縣政府聯(lián)合當?shù)胤ㄔ汗餐贫ǖ膶嵤┮庖?。后浙江、江蘇及河北等多個省市地區(qū)相繼出臺有關(guān)文件，經(jīng)過全國各地十余年的探索與發(fā)展，該項制度最終成為了一項法律規(guī)定，在《行政訴訟法》第三條第三款得以呈現(xiàn)。

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度入法以來，中央層面通過頒布并實施多部規(guī)范性文件來提煉各地實踐經(jīng)驗以不斷完善規(guī)范文本。①2016年6月27日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見》印發(fā)并實施，進一步明確了行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的范圍；2018年2月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》，專設(shè)第八章明確行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴規(guī)定；2020年7月1日，《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》正式施行，對負責人的范圍、應(yīng)當出庭的案件類型、法律手續(xù)、不出庭的正當事由及后果等方面作出了進一步的細化規(guī)定。同時，筆者通過北大法寶網(wǎng)檢索“行政機關(guān)負責人”、“出庭應(yīng)訴”等字段，關(guān)于該項制度現(xiàn)行有效的地方法規(guī)文件共計114件，主要涉及政府行政規(guī)章、規(guī)范性文件、司法文件及工作文件，從不同側(cè)面對該項制度加以完善。五年來，中央和地方有關(guān)文件的相繼出臺，增強了該項制度在司法實踐中的可操作性，也有效推動了行政爭議的實質(zhì)性化解。

（二）行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的價值定位

1.行政爭議的有效預(yù)防與實質(zhì)性化解

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度最基本的價值定位便是行政爭議的有效預(yù)防與實質(zhì)性化解。應(yīng)松年教授說過：“領(lǐng)導(dǎo)親自出庭應(yīng)訴，將是充分發(fā)揮行政訴訟制度在解決社會矛盾方面的重要措施之一。”[2]2020年7月1日施行的《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》（以下簡稱2020年最高院《規(guī)定》）規(guī)定了三類行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭的特殊案件①參見《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第四條第一款。，對于上述案件，積極推動行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴，既能夠凸顯行政機關(guān)對于案件爭議解決的重視，又可以促進案件的協(xié)調(diào)與和解，有助于爭議的實質(zhì)性解決。

2.法治政府建設(shè)與依法行政能力提升的需要

法治政府建設(shè)強調(diào)內(nèi)外兼修，即依靠動力和壓力雙重的作用，而行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴無疑可以作為突破口和著力點。[3]行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴也從“動力”與“壓力”兩個方向作用于法治政府的建設(shè)?！皠恿Α斌w現(xiàn)在行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴前認真準備，庭審中依照法定程序就事實、證據(jù)和法律適用進行解釋、說明與質(zhì)證?！皦毫Α斌w現(xiàn)在庭審結(jié)束后能夠及時修正行政行為中的紕漏，認真梳理行政機關(guān)執(zhí)法的具體流程與方式，有效預(yù)防不合法、不合規(guī)、不合理執(zhí)法產(chǎn)生的矛盾和風險。目前，該制度的實施效果已與多地依法行政考核指標體系相掛鉤。

3.司法審判活動權(quán)威性與公正性的維護

一方面，該制度能有力保障行政訴訟權(quán)利，無論原告還是被訴行政機關(guān)，都能通過訴訟程序來捍衛(wèi)自己的實體權(quán)利或國家利益，阻止訴訟可能產(chǎn)生的不利后果。[4]在行政訴訟中，被訴機關(guān)對于負責人出庭的案件尤為重視，為答辯、舉證及質(zhì)證等環(huán)節(jié)做充分的準備，以便于法院進行案件的審理，進而強化行政法律秩序，優(yōu)化行政司法審判環(huán)境。另一方面，該項制度有助于行政機關(guān)負責人切身地了解爭議案件的審理，主動糾正行政行為中違法違規(guī)情形，助力法院裁判活動的順利進行，有效維護司法審判的權(quán)威與公正。

二、實踐回視：行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度存在的問題剖析

（一）制度規(guī)范方面存在的問題

1.行政機關(guān)負責人范圍過于寬泛

2020年最高院《規(guī)定》相較于2018年2月最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱2018年《行政訴訟法解釋》）進一步擴大了“負責人”的范圍，增加了“參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人”，緊接著又作出了一定的限制，即“被訴行政機關(guān)的組織或者下級行政機關(guān)的負責人”不屬于上述范圍?？梢园l(fā)現(xiàn)上述做法是出于行政效能的考量，而且能夠緩解人案之間的矛盾，但是此舉能否增強該制度的實操、是否契合了該項制度設(shè)立的初心仍有待在實踐中檢驗，是否會令人產(chǎn)生一個疑問：今后還能看到“一把手”出庭應(yīng)訴嗎？是否會出現(xiàn)負責人之間相互推諉的現(xiàn)象？

2.出庭應(yīng)訴案件范圍不明確

2020年最高院《規(guī)定》第四條將出庭應(yīng)訴的案件分為兩類：一是應(yīng)當通知出庭的，同時也是行政機關(guān)負責人必須出庭應(yīng)訴的案件，二是由人民法院裁量是否通知出庭的案件。此條解釋吸取了實踐中的做法，比如《白山市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第六條的規(guī)定。②《白山市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》第六條規(guī)定：“下列行政訴訟案件，行政機關(guān)首長應(yīng)當出庭應(yīng)訴：涉及人民群眾生產(chǎn)、生活和社會穩(wěn)定的群體性行政訴訟案件；社會影響重大、復(fù)雜的行政訴訟案件；涉案標的金額巨大的行政訴訟案件；對本單位行政執(zhí)法活動將產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件?！蓖瑫r，2020年最高院《規(guī)定》作出了合理的劃分，哪些案件是行政機關(guān)必須出庭的或可由法院裁量的，但僅明確規(guī)定了食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護、公共衛(wèi)生安全三類特殊案件。

3.行政機關(guān)負責人缺席下法院裁判遭質(zhì)疑

通過梳理相關(guān)規(guī)范性文件，了解到行政訴訟中行政機關(guān)負責人的缺席有兩種情形：一是行政機關(guān)負責人無正當理由不出庭，僅由身為非負責人的相關(guān)工作人員出庭，或僅委托律師等代理人出庭；第二種情形是作為被告一方行政機關(guān)未出庭，即被告席位的空置。2018年《行政訴訟法解釋》第一百二十九條第四款規(guī)定行政機關(guān)拒絕說明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，2020年最高法《規(guī)定》第十三條第一款規(guī)定當事人對行政機關(guān)具有第十二條第一款①參見《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第十二條第一款。情形提出異議的，人民法院可以在庭審筆錄中載明，不影響案件正常審理。但從行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的設(shè)立初衷來看，行政機關(guān)負責人未履行出庭應(yīng)訴義務(wù)時，法院原則上應(yīng)依法拒絕非負責人出庭，并確定應(yīng)該具體出庭的負責人，而不能直接進行缺席審判，盡管人民法院有權(quán)依照《行政訴訟法》第六十六條第二款對此種狀況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或被告的上一級行政機關(guān)提出給予相關(guān)人員處分的司法建議，而已然狀況是行政機關(guān)負責人沒能出庭應(yīng)訴，那么“告官不見官”問題依然存在，不僅會加深官民誤解，無益于行政爭議的解決，在行政機關(guān)負責人缺席狀態(tài)下作出的裁判也會缺乏信服力。

4.未履行出庭應(yīng)訴義務(wù)的處置措施乏力

學者高春燕通過梳理浙江省66個規(guī)范文本對該項制度進行研究，其中關(guān)于“責任形式”條款，有46個文本中對行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴設(shè)計了11類追責方式，61個文本將該項工作的實施納入相應(yīng)考核機制，但總體上制約性偏低甚至有似于無。一方面，這些規(guī)范文本對行政首長出庭應(yīng)訴均作出應(yīng)然性規(guī)定，在相應(yīng)的責任跟進機制方面有待進一步優(yōu)化調(diào)整。從11種追責方式的文義來看，行政機關(guān)負責人需要承擔責任的情形主要限于無正當理由未出席應(yīng)訴，甚至超半數(shù)文本規(guī)定此種追責方式要以“重大損失”或“造成嚴重后果”為前提條件。另一方面，相關(guān)追責機制實際操作性較差，正如上述籠統(tǒng)限定“嚴重后果”、“不良后果”、“重大損失”等追責要件，這也就極易造成追責機制的空置。此外，對于追責主體、追責程序、責任內(nèi)容等細節(jié)性規(guī)定未予以關(guān)注。[5]此外，絕大多數(shù)地方規(guī)范文本對于考核機制往往以“納入依法行政或法治建設(shè)考核指標體系”一筆而過，具體操作標準和制約力度依賴于相關(guān)制度的完善?；谏鲜?，追責作為是一套“懲戒”性的工作機制來倒逼行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴，但若“罰則”規(guī)范不實，對行政機關(guān)負責人約束不嚴，該項制度最終也會淪為“閑置的花瓶”。

（二）具體操作層面存在的問題

1.告官不見官：應(yīng)訴率低

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度經(jīng)過了數(shù)十年的實踐摸索，“告官不見官”這一現(xiàn)象得以有效解決，但目前依然存在出庭率整體較低、出庭應(yīng)訴正職少副職多、出庭應(yīng)訴率不平衡等問題。比如2019年蕪湖市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴率稍稍超過50%，同滁州、安慶、淮北等地市存有較大差距；2019年至2020年8月份，轄區(qū)范圍內(nèi)行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴185人次，正職負責人共出庭10次；出庭率不平衡則主要表現(xiàn)為地區(qū)、層級和部門間的出庭應(yīng)訴率存有較大差距。[6]

2.出庭不出聲：消極應(yīng)訴

這一具有中國特色的制度入法一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)行政審判中的“告官能見官”。但在這一過程里，絕大多數(shù)負責人們卻表現(xiàn)為“出庭就是站位”的姿態(tài)，僅在程序上履行此項義務(wù)，在庭前未能就案件事實展開分析，在庭審中消極質(zhì)證、答辯，缺少與行政相對人的直面溝通。將這些工作全部交由律師負責，負責人“出庭不出聲”，出庭應(yīng)訴也淪為了庭審中“美麗的擺設(shè)”，不僅不利于行政糾紛的實質(zhì)性化解，更有可能進一步拉大官與民之間的隔閡。

3.出庭不出彩：質(zhì)效不佳

實踐中，也一些行政機關(guān)負責人雖然敢于出庭應(yīng)訴，積極參與庭審，但仍沒能夠很好地回應(yīng)制度的設(shè)計初衷——實質(zhì)性化解行政糾紛。具體來講，一是有些行政機關(guān)負責人出庭時擔心言多必失，僅就答辯狀進行宣讀，未實際參與案件的庭審過程，也沒能夠與行政相對人展開實質(zhì)有效的對話；二是大多數(shù)行政機關(guān)負責人認為庭審結(jié)束即完成任務(wù)，未就行政爭議與行政相對人進行進一步溝通，導(dǎo)致糾紛未能實質(zhì)化解，仍留有矛盾激化的隱患。

三、功能回歸：行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度運行機制建構(gòu)

（一）明確制度規(guī)范的模糊之處

1.合理選擇出庭行政機關(guān)負責人

2020年最高院《規(guī)定》出于提高行政效率、緩解人案矛盾的考量對出庭應(yīng)訴“行政機關(guān)負責人”范圍進行了劃定②參見《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第二條第一款。，但此舉能否增強該制度的實操、是否契合了該項制度設(shè)立的初心仍是未知數(shù)。因此，推動行政機關(guān)主要負責人出庭應(yīng)訴仍是第一要義，在此基礎(chǔ)上探索“行政機關(guān)負責人”分類管理，即依據(jù)案件類型合理匹配法定范圍內(nèi)的“行政機關(guān)負責人”①江西省高級人民法院、江西省司法廳《關(guān)于加強和改進行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作的意見（試行）》第五條規(guī)定：“推動行政機關(guān)主要負責人出庭應(yīng)訴。行政機關(guān)主要負責人應(yīng)當帶頭出庭應(yīng)訴。對于重大敏感、涉及面廣、社會影響大的行政案件，以及當年度被訴較多的行政機關(guān)，行政機關(guān)主要負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴。人民法院可以選擇重大典型案件書面建議行政機關(guān)主要負責人出庭應(yīng)訴，收到人民法院書面建議的，行政機關(guān)主要負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴?！?，具體而言，行政機關(guān)正職負責人或全面主持工作的副職負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴的案件包括三類特殊類型案件、重大敏感、涉及面廣、社會影響力大以及年度內(nèi)被訴較多的單位。如此，不僅彰顯了行政機關(guān)對案件的重視，更符合我國行政首長負責制的行政管理體制設(shè)計。對于一般類型的案件，根據(jù)行政爭議的緣起對應(yīng)分管副職負責人和其他參與分管的負責人來履行出庭應(yīng)訴義務(wù)，以此有針對性地化解行政糾紛。此外，關(guān)于“出庭順位”應(yīng)予以明確，即行政機關(guān)正職負責人應(yīng)當親自出庭應(yīng)訴但有正當理由不能出庭的，應(yīng)當由分管法制工作或者被訴行政行為業(yè)務(wù)的副職負責人出庭，最后是其他副職負責人出庭應(yīng)訴②關(guān)于“出庭順位”，《廣東省行政應(yīng)訴規(guī)定》第八條第一款、《福建省行政應(yīng)訴辦法》第六條第二款都作出了專門規(guī)定。。同時，參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人應(yīng)當對被訴事項有一定的決定權(quán)限。綜上，對“行政機關(guān)負責人”進行分類分級管理，確保行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴，讓“民告官”案件在實踐中真正見到“官”，依法針對案情展開解釋說明，促進行政糾紛的實質(zhì)性化解。

2.進一步細化出庭事項的范圍

2020年最高院《規(guī)定》吸收地方實踐經(jīng)驗將行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的案件范圍作出了留白處理，即分為“應(yīng)當出庭”與“可以出庭”。隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，“官民矛盾”進入訴訟程序的案件與日俱增，基于2020年最高院《規(guī)定》仍可以進一步細化行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭的案件，比如涉及重大民生的案件、訴訟標的數(shù)額較大及涉案人數(shù)較多的案件、涉港澳臺地區(qū)及涉外案件、引起重大輿情的案件、有特殊法治宣傳意義的案件等。對此，一些地方規(guī)范文件中也有類似規(guī)定，如上級行政機關(guān)明示出庭的案件、人民法院書面建議行政機關(guān)負責人出庭的案件③江西省高級人民法院、江西省司法廳《關(guān)于加強和改進行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作的意見（試行）》第四條規(guī)定：“被訴行政機關(guān)的上級機關(guān)要求行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的案件，行政機關(guān)應(yīng)當委派負責人出庭應(yīng)訴。”[7]。綜上，在充分研究各地規(guī)范性文件、了解實踐運行狀況的基礎(chǔ)上，應(yīng)依據(jù)影響“大”、時間“早”、數(shù)量“多”、被“要求”等因素對出庭事項進一步劃分，增強該項制度于實踐中的操作性。日本學者棚瀨孝雄指出：雙方間自由的討價還價是合意解決糾紛的基礎(chǔ)。因此，人民法院可以采用雙向思維，探索“賦予原告請求權(quán)”的工作機制，即行政相對人有權(quán)提出申請，至于是否允許可由受理法院結(jié)合案情進行審查并予以答復(fù)。

3.科學標定出庭次數(shù)或比例

實踐中有些地方規(guī)定了行政機關(guān)負責人年度出庭的次數(shù)與比例要求④如《杭州市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴管理辦法》第六條規(guī)定各級行政機關(guān)（含政府部門）負責人出庭率應(yīng)達到60%以上，若年度一審案件總量超過10件的，正職負責人至少出庭1件，超過30件的，至少出庭2件?！段靼彩行姓C關(guān)負責人出庭應(yīng)訴規(guī)定》第十七條第二款規(guī)定行政機關(guān)負責人年度出庭率應(yīng)當達到75%以上，第十八條第一款規(guī)定了各級政府行政機關(guān)負責人年度出庭率底線為60%。，有學者認為次數(shù)或比例更像是行政性指標，難以從法理上去解釋哪些案件適用于出庭應(yīng)訴，而哪些案件可以不受該規(guī)定的約束。[8]但是基于該制度的實踐現(xiàn)狀，科學合理地標定行政機關(guān)負責人出庭次數(shù)或者比例，有助于提高案件解決的實效性并契合制度設(shè)計的價值取向，錘煉行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴能力，發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”的角色，提升行政機關(guān)依法執(zhí)法的本領(lǐng)。此外，科學標定出庭次數(shù)或比例重在“科學”，既要對行政機關(guān)負責人形成剛性約束，又不能脫離具體實踐一味追求“高標準”，唯有如此，才能在不斷實踐中探尋該項制度發(fā)展完善的實踐進路。

4.強化未履行出庭應(yīng)訴義務(wù)的處理措施

強化處理措施本質(zhì)上表現(xiàn)為加大懲戒制約機制，在規(guī)范文本中不僅要保障“出庭”，更要凸顯“出聲”、“出彩”，而在現(xiàn)有的規(guī)范文本中僅對前者作出了籠統(tǒng)的約束，后者幾乎未有涉及。為此，立足于2020年最高院《規(guī)定》，在應(yīng)在做好“出庭”與“出聲、出彩”兩個層面兼顧的基礎(chǔ)上，還給予“出聲”與“出彩”予以重點的關(guān)注與完善，在地方實踐中已有相應(yīng)規(guī)范⑤《綿陽市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》第二十條規(guī)定：“對行政機關(guān)負責人未履行出庭應(yīng)訴職責以及其他妨礙行政訴訟活動的違法、失職行為，由本級或者上級人民政府司法行政部門提請同級人民政府予以通報、約談；情節(jié)嚴重的，依法進行責任追究?！?，但只是對行政機關(guān)負責人、相關(guān)工作人員“不出庭”、“不出聲”以及“不出彩”情形作出予以處分的規(guī)范，至于處分主體、要件以及內(nèi)容等方面未作出進一步說明，從而有可能在實踐中難以落地。為此，應(yīng)進一步完善各地追責懲戒細則，諸如追責主體、追責程序、追責要件、追責形式等，提升“罰則”在制度運行中的操作性。同時，設(shè)置外部懲戒制約，即以內(nèi)部規(guī)則外部化的形式對行政機關(guān)落實該制度形成制約與督促，針對該項制度實施狀況、效果以及考核懲戒等具體性事項也應(yīng)適時地公開。如此，不僅有助于化解行政糾紛，對政府公信力建設(shè)亦有助益。

（二）建立健全配套的監(jiān)督保障機制

1.建立出庭案件法院裁量機制

結(jié)合實踐來看，要求行政機關(guān)負責人對所有案件出庭應(yīng)訴是脫離實際的錯誤做法，徒增行政機關(guān)的壓力，于法治政府建設(shè)毫無助益，而行政機關(guān)不出庭應(yīng)訴甚至是漠視行政訴訟同樣是不可行的。故2020年最高院《規(guī)定》第四條第二款的規(guī)定①參見《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第四條第二款。設(shè)計了“柔性機制”，賦予了人民法院對行政機關(guān)負責人非“應(yīng)當”出庭案件的自由裁量權(quán)。具體來講，在行政相對人將爭議訴至法院時，人民法院依靠多年的司法審判經(jīng)驗，第一時間便可以了解案件具體情況，并分析案件的嚴重程度、緊迫與否等基礎(chǔ)性信息，比如案件是否已然引起重大輿情或有引起社會公眾熱議之虞。依上述人民法院可以組織專題小組圍繞本地區(qū)的行政訴訟狀況、信訪申訴壓力、社會效果等因素對案件進行綜合研判，以來行使裁量權(quán)，即決定是否向行政機關(guān)發(fā)出通知書或司法建議指派具體人員出庭應(yīng)訴，地方規(guī)范文本中已有相關(guān)涉及②江西省高級人民法院、江西省司法廳《關(guān)于加強和改進行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作的意見（試行）》第五條第三款規(guī)定：“人民法院可以選擇重大典型案件書面建議行政機關(guān)主要負責人出庭應(yīng)訴，收到人民法院書面建議的，行政機關(guān)主要負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴?！?。從效力角度來講，盡管司法建議無強制性，但多地相關(guān)規(guī)范文本都明確了行政機關(guān)對司法建議要予以重視，及時辦理并報法制機構(gòu)備案。此外，筆者認為人民法院可以借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，搭建“行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴案件”數(shù)據(jù)庫，在今后行政相對人將爭議訴至法院時，利用數(shù)據(jù)庫參考已往司法案例加以對比，裁量做出決定。

2.建立出庭應(yīng)訴聯(lián)合互動機制

所謂應(yīng)訴聯(lián)合機制，即人民法院與行政機關(guān)之間溝通對話的平臺，在多地實踐中已取得一定成效③江蘇省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省高級人民法院、省政府法制辦公室聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好行政機關(guān)負責人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》中，明確指出要建立健全行政訴訟聯(lián)席會議、行政訴訟案件受理和審理重要信息通告、行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴通知、行政訴訟案件旁聽庭審等8項制度。自2014年起，四川省崇州市人民法院與政府部門探索構(gòu)建“司法與行政良性互動機制”，提升了人民法院行政審判效率，對于全市各級行政機關(guān)推進依法行政以及預(yù)防和化解行政爭議亦有助益。。結(jié)合地方規(guī)范文本相關(guān)規(guī)定及具體實踐，筆者提出以下幾點見解：

一是出庭應(yīng)訴提示機制，即行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴或人民法院認為確有必要出庭應(yīng)訴的案件，應(yīng)在開庭審理前法定期限內(nèi)向被訴機關(guān)送達開庭傳票、應(yīng)訴通知書等相關(guān)法律文書，并抄送至司法行政機關(guān)。由司法行政機關(guān)及時向被訴行政機關(guān)發(fā)送出庭應(yīng)訴提示書，通知督促其按規(guī)定出庭應(yīng)訴。④就目前地方規(guī)范文件的規(guī)定，相關(guān)文書涉及《負責人出庭應(yīng)訴通知書》、《權(quán)利與義務(wù)告知書》、《訴訟風險告知書》等。就司法行政機關(guān)而言，被訴機關(guān)為市、縣人民政府的情況下，人民法院將相關(guān)法律文書抄送至上一級司法行政機關(guān)。[9]

二是常態(tài)示范庭審機制，即由依法治?。ɑ蚴?、區(qū)、縣）領(lǐng)導(dǎo)工作小組辦公室、人民法院和政府法制辦公室負責選取一定時期內(nèi)典型案件，組織行政機關(guān)負責人及其相關(guān)工作人員、人大代表、政協(xié)委員等參加旁聽庭審、觀摩庭審，或觀看網(wǎng)絡(luò)庭審直播等，通過以案釋法形式，督促行政機關(guān)汲取經(jīng)驗教訓，提升依法執(zhí)法和應(yīng)訴的能力。

三是多方常態(tài)化聯(lián)席會議機制，在地方黨委、政府引領(lǐng)下，依法治?。ɑ蚴?、區(qū)、縣）領(lǐng)導(dǎo)工作小組辦公室同人民法院、司法行政機關(guān)等相關(guān)單位定期召開會議，針對轄區(qū)內(nèi)行政訴訟案件圍繞受理、裁決和執(zhí)行情況展開分析，在多方溝通交流、信息通報過程中增進共識⑤在四川省崇州市的實踐中，聯(lián)席會議分為固定會議和臨時會議兩種，固定會議原則上每年召開兩次。遇有臨時性重要議題，人民法院與法制辦公室任何一方均可提議召開臨時會議。。[1]

四是裁判結(jié)果回饋機制，人民法院在案件審理結(jié)束后將判決書副本抄送至同級的司法行政機關(guān)，由司法行政機關(guān)負責督促被訴機關(guān)在法定期限內(nèi)將案件審理、出庭應(yīng)訴以及整改落實等相關(guān)情況進行報備，同時，人民法院也可對行政機關(guān)敗訴的案件進行評估以及提出司法建議等。

除上述之外，各地人民法院和行政機關(guān)根據(jù)實踐圍繞出庭應(yīng)訴、執(zhí)法業(yè)務(wù)、宣傳調(diào)研、服務(wù)依法行政、重大案件協(xié)調(diào)等方面開展工作機制的建構(gòu)。地方實踐中的成功經(jīng)驗表明，完善應(yīng)訴聯(lián)合機制，推進交流、通報以及整改的長效工作機制的健全，增進了行政機關(guān)與法院的對話溝通，合力推動行政爭議的實質(zhì)性化解。

3.健全司法建議反饋工作機制

行政機關(guān)對于人民法院的各類司法建議，應(yīng)當予以重視并依照相關(guān)規(guī)定進行處理，例如對于被訴機關(guān)負責人無正當理由應(yīng)出庭而未出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)向被訴機關(guān)發(fā)出司法建議書，并將副本抄送至同級監(jiān)察機關(guān)和上一級行政機關(guān)。被訴行政機關(guān)對于司法建議中相關(guān)問題應(yīng)及時向同級監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)進行釋明、制定整改措施并有效落實，將整改落實情況在15個工作日內(nèi)書面反饋法院并報監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)以及同級司法行政機關(guān)備案。再如被訴機關(guān)若有2020年最高院《規(guī)定》第十二條第一款①參見《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》第十二條第一款。規(guī)定情形之一的，人民法院應(yīng)發(fā)出司法建議至同級監(jiān)察機關(guān)和上一級行政機關(guān)，一并抄送至同級司法行政機關(guān)，上一級行政機關(guān)應(yīng)當對司法建議中相關(guān)情況組織開展調(diào)查，責令被訴機關(guān)就相應(yīng)問題做出整改，對被訴行政機關(guān)具體整改落實情況應(yīng)當在30日內(nèi)書面反饋人民法院并報司法行政機關(guān)備案。同級監(jiān)察機關(guān)也應(yīng)對被訴行政機關(guān)負責人依紀依規(guī)對相關(guān)責任人員進行約談，并對相關(guān)責任人予以處理。由此，強化監(jiān)察機關(guān)、上一級主管機關(guān)對被訴行政機關(guān)的制約，完善相對應(yīng)的制度流程設(shè)計，督促被訴行政機關(guān)認真對待人民法院發(fā)出的各類司法建議并及時作出反饋，以保障規(guī)避司法建議工作機制陷入“形式主義”的泥沼。

4.優(yōu)化統(tǒng)計數(shù)據(jù)定期通報機制

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度的良好運作應(yīng)通過數(shù)據(jù)公開通報機制尋求更廣泛的關(guān)注，②天津市委依法治市辦印發(fā)《關(guān)于加強和改進全市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作的十項措施》第9項措施規(guī)定：“市高級人民法院每季度對全市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴情況進行統(tǒng)計匯總、研判分析，并將有關(guān)情況分送市委依法治市辦和市司法局。市司法局每季度向市人民政府報告全市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴情況，并通報至各區(qū)政府和市政府各部門。人民法院、司法行政機關(guān)可以通過適當形式將行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴情況向社會公開?！盵11]筆者認為可以從以下幾個方面開展：

一是規(guī)范出庭應(yīng)訴數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的口徑，立足于庭審前、庭審中、庭審后三個階段，立足于實質(zhì)性化解行政爭議這一中心任務(wù)，通盤考量行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴率、案件調(diào)解率、生效裁判履行率、信訪申訴率、人民法院評定分數(shù)等要素加以梳理。此外，在機關(guān)之間報告或通報時，應(yīng)附行政區(qū)劃內(nèi)各行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的排名情況及數(shù)據(jù)分析報告。

二是統(tǒng)一出庭應(yīng)訴案件數(shù)據(jù)分析的程序，每季度首月10日前由人民法院對本地區(qū)內(nèi)前一季度行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴情況進行統(tǒng)計梳理，以文件的形式通報至依法治?。ɑ蚴?、區(qū)、縣）領(lǐng)導(dǎo)工作小組辦公室和同級司法行政機關(guān)，再由司法行政機關(guān)每季度首月20日前向同級人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府及上一級司法行政機關(guān)報告前一季度行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的情況并通報至本地區(qū)各級行政機關(guān)及其部門。

三是改進人民法院年度《行政審判白皮書》，擯棄“出庭應(yīng)訴率”單一指標，綜觀行政訴訟案件類型，以行政訴訟爭議化解為核心，結(jié)合主審法官評分、爭議化解、信訪申訴、同類案件縱向?qū)Ρ鹊戎笜诉M行總結(jié)，將這項工作做足做實，發(fā)揮出其應(yīng)有的價值功能。同時，人民法院、司法行政機關(guān)也可以采取合理的方式，比如將《行政白皮書》上傳至中國知網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫供社會公眾查閱。

5.完善行政應(yīng)訴考核懲戒機制

行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴考核懲戒機制是檢驗該項制度的利器，但其究竟能否刺破實踐中的阻隔，還需要將其置于機制建構(gòu)的磨練石上加以打磨。筆者認為可從以下方面來完善：

一是明確考核主體，在地方黨委、政府的引領(lǐng)下，由依法治省（或市、區(qū)、縣）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭，會同監(jiān)察機關(guān)、檢察院、法院、法制辦公室等單位成立專班對本地區(qū)行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作開展考核評價，充分發(fā)揮人民法院的作用，監(jiān)察機關(guān)和法制辦公室負責考核工作的督導(dǎo)、督查。

二是重塑考核形式，按照行政機關(guān)負責人“出庭”、“出聲”、“出彩”三階層劃分指標，細化庭前、庭審、庭后三階段工作要求，人民法院依據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計指標如實出具行政機關(guān)三階段實際表現(xiàn)的材料?？己诵〗M于每年一月底之前完成對上一年度行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作的考核，并輸出考核報告抄送至轄區(qū)內(nèi)各機關(guān)單位。

三是細化考核內(nèi)容，立足行政爭議的實質(zhì)性化解為核心指標，圍繞庭審前、庭審中、庭審后三個階段，通盤考查行政機關(guān)負責人出庭率和應(yīng)訴表現(xiàn)、案件調(diào)解率和行政相對人滿意度、案件敗訴率、生效裁判履行和落實整改情況、信訪申訴情況等要素，充分吸納行政機關(guān)參加旁聽、學習培訓以及相關(guān)通報、報備、分析、報告等工作情況。

四是科學劃定評價考核的分值，人民法院根據(jù)以往年度的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，綜合本地區(qū)內(nèi)行政訴訟案件的類型與特點，合理地劃定各項分值。突出該項考核內(nèi)容在法治政府建設(shè)指標考核體系中的權(quán)重，并將得分與行政機關(guān)負責人年度目標績效考核相掛鉤，在設(shè)計上做到激勵與懲戒并重。

五是規(guī)范懲戒措施，根據(jù)考核報告中具體排名情況對有關(guān)單位予以懲戒，對于年度出庭率低于規(guī)范文本中最低限定且考核總分排名位于轄區(qū)內(nèi)后三名的進行懲戒，比如：在下一年度法治政府建設(shè)考核評優(yōu)評先時取消其參評資格，或責令行政機關(guān)作書面檢查、對其主要負責人進行約談。此外，對于行政機關(guān)因執(zhí)法不夠規(guī)范、矛盾糾紛化解力度不足以致大量行政訴訟案件堆積且產(chǎn)生惡劣社會影響的行政機關(guān)，應(yīng)當依紀依規(guī)進行通報與約談，并對其主要負責人和相關(guān)責任人員依法依規(guī)開展責任倒究。

四、結(jié)語

法學家霍姆斯指出，“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗?！盵12]行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度緣起于地方實踐，入法后繼而反哺于地方實踐，其根植于中國這片土地，滋養(yǎng)出的是中國特色行政訴訟審判制度30年來不斷探索發(fā)展的實踐光芒和經(jīng)驗理性。但如前文所述，該項制度目前在規(guī)范文本方面存在缺憾，在具體實踐操作中的虛虛實實，甚至淪為“政治秀場”，與其有效預(yù)防和實質(zhì)性化解行政爭議的設(shè)立初心尚存不小差距。為此，要立足于地方規(guī)范文本和具體實踐，深刻剖析藏匿于制度實施弊病背后的深層次緣由，不斷地推進制度走向完備，依靠立法保障各項體制機制健全，確保行政審判活動中每個環(huán)節(jié)都在法律法規(guī)約束下有序進行，突出人民法院在該項制度實施過程中的實質(zhì)權(quán)威，保障承載著法治光輝的裁判文書內(nèi)容得到實質(zhì)尊重與切實履行，以此為應(yīng)對實踐中面臨的各種問題提供“破局之路”，進而使得規(guī)范與實踐相互碰撞，釋放這項中國特色行政審判制度的價值功效。