混合所有制職業(yè)院校相關(guān)法理研究

王華兵，李 峰

（安徽工商職業(yè)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 231131）

混合所有制職業(yè)院校是國務(wù)院2014年提出的職業(yè)院校辦學(xué)改革新方向，其本質(zhì)是參與辦學(xué)者，由于其資本、管理、知識、技術(shù)等要素而享有相應(yīng)權(quán)利。混合所有制職業(yè)院校是通過吸納社會力量參與投資、管理，引入企業(yè)和社會開發(fā)課程和教材、參與教學(xué)過程等運(yùn)行方式，建立國家和社會各方參與的職業(yè)教育新模式。[1]近年，混合所有制理論研究和實(shí)踐運(yùn)行都取得了長足的進(jìn)展，但由于人們的慣性思維，加之現(xiàn)有混合所有制職業(yè)院校的理論研究不夠深入，導(dǎo)致人們對其認(rèn)識并不一致。深入開展混合所有制職業(yè)院校法理研究，才能厘清混合所有制職業(yè)院校的本質(zhì)特征，推動辦學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)混合所有制職業(yè)院校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、混合所有制職業(yè)院校的法理依據(jù)

混合所有制原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個概念，其本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體多元化。[2]從宏觀層次來講，混合所有制經(jīng)濟(jì)是指在所有制結(jié)構(gòu)中，其經(jīng)濟(jì)成分融合了公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)，如既有國有或集體經(jīng)濟(jì)，也有個體、私營、外資等非公有制經(jīng)濟(jì)；而作為微觀層次的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是指不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建的企業(yè)。

在商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的社會，一般所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不相分離，即經(jīng)營權(quán)人就是所有權(quán)人。改革開放前，我國的國營企業(yè)，即國家所有、國家經(jīng)營；集體經(jīng)濟(jì)，即集體所有，集體經(jīng)營。到了八十年代后期，開始了企業(yè)的改革，引進(jìn)了股份有限公司和有限責(zé)任公司，企業(yè)逐漸成為一個自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。公司的所有權(quán)人為股東，享有股權(quán)但未必參與企業(yè)的經(jīng)營。所有權(quán)人聘請具有一定企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)、熟悉市場行情的人從事經(jīng)營活動，如此導(dǎo)致所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)日漸分離。

產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育辦學(xué)的方向，職業(yè)教育的改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。教育的非營利性源自于《中華人民共和國教育法》的規(guī)定，這里的教育包括財政性經(jīng)費(fèi)、捐贈資產(chǎn)參與或者舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。然而新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》明確了民辦學(xué)校的營利性，其舉辦者可以取得辦學(xué)收益。同時法律也賦予了民辦教育機(jī)構(gòu)依法可以取得法人資格，辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。這些為舉辦教育運(yùn)行方式的變化提供了法律依據(jù)。傳統(tǒng)的職業(yè)院校舉辦方式為國家投資興建的，國家經(jīng)營；少部分企業(yè)投資的由企業(yè)經(jīng)營。然而，職業(yè)院校是以培養(yǎng)技能型人才為根本目標(biāo)的，其特點(diǎn)是專業(yè)的設(shè)置、開設(shè)的課程和教學(xué)方式等應(yīng)和企業(yè)的需求應(yīng)該相一致。同時職業(yè)教育的教育設(shè)施更新較快，又需要大量的實(shí)訓(xùn)場所來實(shí)現(xiàn)校企的無縫對接。這些導(dǎo)致單一所有制的職業(yè)教育難以實(shí)現(xiàn)。借鑒于現(xiàn)代企業(yè)的委托理論，由專業(yè)的教育管理團(tuán)隊(duì)管理混合所有制職業(yè)院校，能提高辦學(xué)的成效。[3]要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，首先要明確舉辦者的權(quán)利；其次要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)理論和教育法律的規(guī)定是混合所有制職業(yè)院校的法理依據(jù)。

二、混合所有制職業(yè)院校的法人治理結(jié)構(gòu)

法人制度起源于羅馬法，羅馬法認(rèn)可數(shù)個（至少三人）為同一合法目標(biāo)而聯(lián)合并意圖建立單一主體的人（即具有獨(dú)立人格的團(tuán)體）。十九世紀(jì)中葉，英國《有限責(zé)任法案》確立了公司股東對公司債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任制度。1900年的《德國民法典》第一次通過法律對法人制度作了系統(tǒng)規(guī)定。法人制度的設(shè)立，為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離奠定了基礎(chǔ)，使得法人治理日漸專業(yè)化；有利于資本的迅速集中，降低了投資者的額外風(fēng)險，完善了市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。

混合所有制職業(yè)院校是一個獨(dú)立的法人，雖然和前面公司法人不盡相同，但兩者的法律屬性是一樣的，公司法人治理結(jié)構(gòu)對職業(yè)院校的法人治理結(jié)構(gòu)有參考和借鑒意義。[4]混合所有制職業(yè)院校法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)包含以下內(nèi)容：

（一）混合所有制職業(yè)院校的章程

混合所有制職業(yè)院校章程是發(fā)起人成立學(xué)校共同簽訂的盟約，是混合所有制職業(yè)院校成立的基礎(chǔ)，也是其賴以生存的靈魂。該章程由全體發(fā)起人一致通過，并報送相關(guān)機(jī)關(guān)作為院校成立的必要條件之一。章程有必要記載事項(xiàng)和任意記載事項(xiàng)。必要記載事項(xiàng)應(yīng)有學(xué)校的名稱和住所；學(xué)校的辦學(xué)宗旨和層次；學(xué)校的投資總額、各參與方的姓名或名稱、各參與方的權(quán)利和義務(wù)、各參與方所占資產(chǎn)份額、參與方轉(zhuǎn)讓份額的條件；學(xué)校管理機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生辦法、職權(quán)、議事規(guī)則、學(xué)校的法定代表人；學(xué)校的解散和清算辦法等。任意記載事項(xiàng)為參與方協(xié)商一致認(rèn)為需要記載的有關(guān)事項(xiàng)。

（二）混合所有制職業(yè)院校的組織機(jī)構(gòu)

組織機(jī)構(gòu)是混合所有制職業(yè)院校的中樞系統(tǒng)，承擔(dān)著學(xué)校流程運(yùn)轉(zhuǎn)、部門設(shè)置和職能規(guī)劃等功能。公辦高職院校的組織機(jī)構(gòu)為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長（校長）負(fù)責(zé)制；公辦中職學(xué)校為（院長）校長負(fù)責(zé)制，其管理者基本來自行政的任命?；旌纤兄坡殬I(yè)院校設(shè)立的目的就是通過產(chǎn)權(quán)多元化引導(dǎo)管理體制的改變，增強(qiáng)院校辦學(xué)的自主性，激發(fā)其活力。因而其組織機(jī)構(gòu)必然和公辦職業(yè)院校不盡相同?；旌纤兄坡殬I(yè)院校組織機(jī)構(gòu)是董事會（理事會）、院長（校長）、監(jiān)事會。董事會（理事會）是最高決策機(jī)構(gòu)，其成員由教育行政機(jī)構(gòu)委派人員，投資方等組成；院長（校長）在董事會（理事會）領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)學(xué)校日常工作；監(jiān)事會是學(xué)校監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對董事會（理事會）負(fù)責(zé)。監(jiān)督董事、院長（校長）和財務(wù)總監(jiān)等學(xué)校高級管理人員。監(jiān)事會成員應(yīng)該包括教育行政機(jī)構(gòu)委派人員，投資方和學(xué)校教職工代表，學(xué)生代表。同時學(xué)校還應(yīng)設(shè)立黨委會，黨委會是學(xué)校政治核心，通過參與學(xué)校重大問題決策，支持學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和（院長）校長依法行使職權(quán)，積極開展校內(nèi)黨組織建設(shè)和黨員的思想政治工作，把握學(xué)校的社會主義辦學(xué)方向。

（三）混合所有制職業(yè)院校的運(yùn)行機(jī)制

傳統(tǒng)的公辦職業(yè)院校，由于行政管理色彩較為濃厚，校長（院長）源自于黨政任命，具有相應(yīng)的級別，教職工的分配制度也受制于國家的規(guī)定，學(xué)校缺乏相應(yīng)的自主權(quán)。民辦學(xué)校私人資本投資辦學(xué)，大部分追求利益最大化，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，往往其運(yùn)行機(jī)制變成一言堂，很容易偏離辦學(xué)的目標(biāo)和方向?；旌纤兄坡殬I(yè)院校改革就是革除兩者的弊端，激發(fā)更大的辦學(xué)活力。一是建立利益平衡機(jī)制?；旌纤兄坡殬I(yè)院校利益主體如下：代表國家利益的教育行政主管部門；民營投資者；教職工；學(xué)生等。各方利益主體都有自己的利益需求，因而在運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計上應(yīng)充分考慮各方的利益，各利益方都有主張自己權(quán)利的渠道。其和公司的治理結(jié)構(gòu)既有相同點(diǎn)，又有不同點(diǎn)。二是建立激勵和約束機(jī)制?；旌纤兄坡殬I(yè)院校設(shè)立的初衷就是要克服公辦職業(yè)院校的管理體制僵化和民辦學(xué)校辦學(xué)的資金不足等問題，因而在其運(yùn)行機(jī)制上建立激勵和約束機(jī)制，通過該機(jī)制充分調(diào)動各利益主體的積極性，增強(qiáng)辦學(xué)的活力。激勵機(jī)制首先表現(xiàn)在話語權(quán)上，即通過議事規(guī)則、表決權(quán)的行使等保障各利益主體應(yīng)有自己相應(yīng)的辦學(xué)話語權(quán)。其次，激勵機(jī)制還折射在利益的分配上，立法已經(jīng)認(rèn)可了民辦教育的營利性，混合所有制職業(yè)院校也有民辦的成分，我們就不可否認(rèn)其營利性。應(yīng)允許投資各方能獲得相應(yīng)的投資回報。教職工也可以技術(shù)入股，然后根據(jù)其業(yè)績和學(xué)校的辦學(xué)績效獲取相應(yīng)的回報。然而，混合所有制職業(yè)院校最根本屬性仍是教育性，營利性不是其根本屬性，必須建立約束機(jī)制，保證其教育屬性和辦學(xué)方向。其約束機(jī)制可分三個層面，一是學(xué)校黨委發(fā)揮其引領(lǐng)和政治核心作用，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，保證黨的路線、方針政策得到貫徹和實(shí)施。二是監(jiān)事會完善其議事規(guī)則，通過學(xué)校的章程和相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行日常監(jiān)督，監(jiān)督董事、校長等依法、依規(guī)履行相應(yīng)職責(zé)，確保利益體各方的應(yīng)有利益，維護(hù)學(xué)校的正當(dāng)利益。三是董事會（理事會）通過表決機(jī)制對院長（校長）和重大決策的管理和監(jiān)督。

三、產(chǎn)權(quán)歸屬及監(jiān)管措施

混合所有制職業(yè)院校是指其資本構(gòu)成由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉與融合而形成的職業(yè)院校形態(tài)。[5]產(chǎn)權(quán)及所有權(quán)，即權(quán)利人對客體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)誰投資、誰受益的原則，參與投資人當(dāng)然是院校的產(chǎn)權(quán)人。這種投資可以是貨幣、房屋、土地使用權(quán)、實(shí)物或者技術(shù)等，具體投資股東所占份額應(yīng)在學(xué)校的章程里載明。

國外尤其發(fā)達(dá)國家大學(xué)建立起比較完善的監(jiān)督管理措施，其監(jiān)督措施主要有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是政府監(jiān)督，如法國、德國等通過行政管理措施對大學(xué)進(jìn)行監(jiān)管；美國、日本等國家通過法律法規(guī)等從宏觀方面加強(qiáng)對大學(xué)的監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要是大學(xué)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力制衡來監(jiān)管大學(xué)的運(yùn)行，保證大學(xué)的辦學(xué)效益實(shí)現(xiàn)自身利益和社會利益最大化?；旌纤兄坡殬I(yè)院校應(yīng)建立分權(quán)制約、法規(guī)制度制約、社會權(quán)利制約相結(jié)合的權(quán)力制衡機(jī)制等。

分權(quán)制約首要任務(wù)是明確混合所有制職業(yè)院校應(yīng)該設(shè)立的機(jī)構(gòu)和這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該享有的權(quán)利。在明確應(yīng)設(shè)機(jī)構(gòu)之前，首先必須明確混合所有制職業(yè)院校運(yùn)行中利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者和這所院校息息相關(guān)。混合所有職業(yè)院校利益相關(guān)者為投資人（包括國家）、校長、教師和學(xué)生，因而機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)以最大限度保護(hù)利益相關(guān)者的根本利益為其最終目的。混合所有制職業(yè)院校權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)為董事會，董事會的成員應(yīng)由股東（投資者）選舉產(chǎn)生，選舉和罷免的流程和辦法應(yīng)在學(xué)校的章程里載明，一般情況選舉權(quán)的大小是根據(jù)股東所占總投資額的份額確定?；旌纤兄坡殬I(yè)院校董事會享有最高的決策權(quán)，有權(quán)決定學(xué)校的大政方針等一切事項(xiàng)?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)為校長，應(yīng)實(shí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)相分離的原則，也就是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長由董事會選舉和任命，有權(quán)處理學(xué)校的一切行政事務(wù)，校長向董事會負(fù)責(zé)，獨(dú)立開展工作?；旌纤兄坡殬I(yè)院校學(xué)術(shù)委員會，學(xué)術(shù)委員會由學(xué)校有一定學(xué)術(shù)威望的專家教授組成，其成員應(yīng)由校長提名，董事會選舉產(chǎn)生。學(xué)術(shù)委員會代表學(xué)校學(xué)術(shù)領(lǐng)域的權(quán)威，應(yīng)在學(xué)校章程中明確學(xué)術(shù)委員會的職能、成員、規(guī)則等，學(xué)術(shù)委員會為最高學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)或?qū)W術(shù)決策性機(jī)構(gòu)，并賦予學(xué)術(shù)委員會制約與監(jiān)督行政決策的權(quán)力，體現(xiàn)教授治學(xué)的原則?；旌纤兄票O(jiān)事會，監(jiān)事會是學(xué)校的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其成員稱為監(jiān)事，監(jiān)事由股東（投資者）選舉產(chǎn)生，但監(jiān)事必須有一定比例的教職工代表和學(xué)生代表，監(jiān)事的主要職責(zé)是監(jiān)督董事、校長、學(xué)術(shù)委員會委員等學(xué)校高級管理人員，維護(hù)學(xué)校的相關(guān)利益。