競(jìng)爭(zhēng)政策視角下公平競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)部審查”模式的構(gòu)建
——以政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制為論

鄒雨庭

(武漢大學(xué) 法學(xué)院， 武漢 430061)

2020年5月11日印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》中強(qiáng)調(diào):“完善競(jìng)爭(zhēng)政策框架，建立健全競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位。”作為競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的重要路徑和制度保障，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)雖處于起步階段，但出臺(tái)至今一直在穩(wěn)步推進(jìn)中。2016年6月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)和國(guó)家發(fā)改委等五部門于2017年10月發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》)標(biāo)志著我國(guó)初步建立起公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，政策制定機(jī)關(guān)自我審查為主、外部指導(dǎo)監(jiān)督為輔的“內(nèi)部審查”模式就此確立。作為打造法治化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度舉措，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在國(guó)務(wù)院于2019年10月發(fā)布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中再次被強(qiáng)調(diào)。多年來一些行政壟斷行為和妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策嚴(yán)重影響了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度后,由政策制定機(jī)關(guān)自身及時(shí)審查、廢改存量文件，為后續(xù)增量文件的出臺(tái)把關(guān)，從源頭上遏制行政壟斷，是兼顧行政效率和市場(chǎng)公平的可行選擇。

經(jīng)過近幾年來的持續(xù)推進(jìn)，配套立法逐步完善，加之各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度得到進(jìn)一步貫徹落實(shí)。但目前行政壟斷尚未得到有效遏制，營(yíng)商環(huán)境仍待進(jìn)一步優(yōu)化，這些都說明目前我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)部審查”模式仍存在一些問題亟待解決。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)部審查”的實(shí)施困境

(一)審查機(jī)關(guān)的能力先天不足

政策制定機(jī)關(guān)擔(dān)任審查者，以其自身制定的涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章和政策措施為被審查對(duì)象，開展自我反省、自我批判和自我矯正，即我國(guó)現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心機(jī)制[1]。政策制定機(jī)關(guān)對(duì)自身制定的政策措施進(jìn)行自查自糾，的確能從源頭上防止政策效果偏差和行政壟斷行為，但客觀上其審查能力存在先天不足。要在自查自糾時(shí)將阻礙、限制競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)違法性要素篩選過濾出去，這需要較強(qiáng)的識(shí)別能力。審查機(jī)關(guān)必須能準(zhǔn)確理解《反壟斷法》主旨，并掌握反競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其背后的原理，可現(xiàn)實(shí)狀況和這種要求顯然相差甚遠(yuǎn)[2]。當(dāng)前我國(guó)政策制定機(jī)關(guān)在競(jìng)爭(zhēng)法專業(yè)人才儲(chǔ)備上比較匱乏，同時(shí)又缺少反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)自身制定的規(guī)章、文件進(jìn)行審查糾正時(shí)，常常由于專業(yè)知識(shí)的缺失和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不夠?qū)I(yè)、精確，其發(fā)布的政策措施的預(yù)期效果也容易發(fā)生偏差。

(二)自我審查的程序有待細(xì)化完善

審查機(jī)關(guān)的能力先天不足導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查的質(zhì)量缺乏保障只是困境之一，在我國(guó)現(xiàn)行的“內(nèi)部審查”模式下，最主要的實(shí)施困境是政策制定機(jī)關(guān)的審查主動(dòng)性不夠，且現(xiàn)行的自我審查程序可操作空間大，公平競(jìng)爭(zhēng)審查易流于形式。在現(xiàn)今缺少激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制的情況下，對(duì)各政府部門而言，落實(shí)自查自糾來促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的主觀動(dòng)機(jī)始終難以強(qiáng)化。在程序上，《細(xì)則》中規(guī)定了政策制定機(jī)關(guān)審查后需形成書面審查結(jié)論備案，但不要求公開，審查報(bào)告的內(nèi)容要求也有待細(xì)化；規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議指導(dǎo)制度和公眾監(jiān)督制度，但向聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行書面報(bào)告的形式和缺少細(xì)化規(guī)則的公眾監(jiān)督制度難以真正發(fā)揮外部監(jiān)督的效力。

因我國(guó)全面重構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的條件在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以成熟，本文嘗試以政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建為切入點(diǎn)，探析完善我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)部審查”模式的路徑。

二、構(gòu)建政策制定機(jī)關(guān)自我審查激勵(lì)機(jī)制的理論探析

行業(yè)主管部門和地方政府運(yùn)用行政手段干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，雖然在一段時(shí)間內(nèi)能維護(hù)所屬行業(yè)的利益與本地財(cái)政收入的穩(wěn)定，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有諸多弊端。21世紀(jì)以來，行政壟斷因其易導(dǎo)致資源浪費(fèi)、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)被破壞和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)難以形成等問題，已經(jīng)逐漸成為影響我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的主要原因之一。按照尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),壟斷會(huì)阻礙資源有效配置進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)凈福利損失[3]。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈伯格也在其具有開拓性的研究中對(duì)壟斷的社會(huì)成本進(jìn)行分析,最后提出三角形EFG的面積為壟斷導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)福利損失，即“哈伯格三角形”[4](見圖1)。

圖1 哈伯格三角形

哈伯格在分析中指出，壟斷者在政界尋找租金或利潤(rùn)的尋租行為是一種社會(huì)性浪費(fèi)，也是壟斷引起的無謂社會(huì)損失，徒增社會(huì)成本，即圖1中需求曲線和邊際成本曲線之間的陰影三角形EFG的面積。行政壟斷給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的消極影響主要體現(xiàn)為損害消費(fèi)者利益和導(dǎo)致無謂的效率損失。由于壟斷價(jià)格高于競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，消費(fèi)者在購(gòu)買物品時(shí)需要支付額外費(fèi)用，因此會(huì)產(chǎn)生福利損失[4]。

我國(guó)實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，正是為了強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序并最大限度地減少反競(jìng)爭(zhēng)行為帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)現(xiàn)規(guī)范政府行為和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)[5]。但當(dāng)前的“內(nèi)部審查”模式存在審查機(jī)關(guān)能力先天不足和審查程序易流于形式的困境，難以保證審查效力真正得以發(fā)揮。若行政壟斷等政府反競(jìng)爭(zhēng)行為一直得不到有效遏制，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“哈伯格三角形”的面積會(huì)越來越大，即壟斷造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利損失和對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞會(huì)像滾雪球一樣越來越大,阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政策制定機(jī)關(guān)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)法人才儲(chǔ)備匱乏、法規(guī)規(guī)章等公共文件浩繁、第三方評(píng)估行業(yè)不成熟等問題都難以解決，全面重構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的各方面條件難以成熟。因此，為發(fā)揮審查效力，完善現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度框架則成為必然選擇。而選擇構(gòu)建審查激勵(lì)機(jī)制，則是為了強(qiáng)化各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性，進(jìn)而激勵(lì)地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期貫徹落實(shí)自查自糾，真正發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查效力的內(nèi)生動(dòng)力。

三、激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建的路徑選擇

(一)以協(xié)商合作為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)支付制度及其缺陷

澳大利亞于20世紀(jì)90年代開始推行以競(jìng)爭(zhēng)支付制度為核心的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，取得了巨大成功。競(jìng)爭(zhēng)支付制度的主要內(nèi)容包括競(jìng)爭(zhēng)支付的種類、評(píng)估機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)支付款管理機(jī)構(gòu)以及支付款的發(fā)放條件[6]。對(duì)地方政府而言，聯(lián)邦政府發(fā)放的競(jìng)爭(zhēng)支付款是一個(gè)非常重要的增量資金來源，能有效增加地方政府的財(cái)政收入，所以競(jìng)爭(zhēng)支付款的吸引力會(huì)促使地方各級(jí)政府盡力落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)審查制度。此外，競(jìng)爭(zhēng)支付款的獲取可以幫助推行改革[7]，因?yàn)檫@往往比宣傳口號(hào)式的改革理論更易于使群眾接受。這一制度為我國(guó)構(gòu)建政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制以提高其審查主動(dòng)性、真正發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查效力提供了有益的路徑思考方向。

澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)支付制度是以聯(lián)邦政府和地方各州通過平等協(xié)商簽訂的一系列《執(zhí)行協(xié)議》(Conduct Code Agreement)的形式確定下來的，并成立了獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)(National Competition Council)作為法定的政策咨詢和監(jiān)督機(jī)構(gòu)[6]。但競(jìng)爭(zhēng)支付制度不符合我國(guó)國(guó)情且存在缺陷,因此不能直接將其引入中國(guó)。一方面，我國(guó)并非是聯(lián)邦制國(guó)家，《執(zhí)行協(xié)議》的形式與我國(guó)的政治體制無法匹配，故而應(yīng)當(dāng)探索符合中國(guó)特色社會(huì)主義制度要求的激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建路徑。另一方面，實(shí)施這一機(jī)制需要建立類似于澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)考核各地競(jìng)爭(zhēng)審查成效和發(fā)放競(jìng)爭(zhēng)支付款。而我國(guó)反壟斷委員會(huì)與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等機(jī)構(gòu)一直存在專業(yè)人才儲(chǔ)備不足以及獨(dú)立性不夠等短期內(nèi)難以解決的問題，目前難以很好地承擔(dān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

(二)以公開透明為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)制度及其缺陷

韓國(guó)、新加坡、日本等國(guó)家都建立了以公開透明為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)制度，這一制度通過制定專門法和配套法規(guī)作為法律確認(rèn)和實(shí)施保障，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，以推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)。以日本為例，2011年日本在綜合借鑒歐盟、美國(guó)、韓國(guó)和澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度后，開始在全國(guó)推廣競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)制度。該制度以《獨(dú)占禁止法》《政策評(píng)價(jià)法》《政策評(píng)價(jià)法律實(shí)施規(guī)則》等法律法規(guī)為依托，采取政策制定機(jī)關(guān)自我審查、總務(wù)省與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督并向國(guó)會(huì)匯報(bào)兩者相結(jié)合的審查方式。日本《政策評(píng)價(jià)法》第3條規(guī)定各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)對(duì)自身制定發(fā)布的政策進(jìn)行評(píng)價(jià)匯總，向省廳領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告后制作成《政策評(píng)價(jià)書》，并在官方政務(wù)網(wǎng)站公布。評(píng)價(jià)過程中，各省廳可以積極聽取相關(guān)專家意見，也可向公眾征求意見。同時(shí)，總務(wù)省的行政評(píng)價(jià)局對(duì)轄區(qū)內(nèi)整體的政策評(píng)價(jià)工作落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，聽取公正交易委員會(huì)的審查意見，每年將各省廳實(shí)施政策評(píng)價(jià)的情況向國(guó)會(huì)報(bào)告一次，并在網(wǎng)上公開報(bào)告的全部?jī)?nèi)容[8]?！墩咴u(píng)價(jià)書》和每年國(guó)會(huì)報(bào)告的公開強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督，也促使地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)在對(duì)其制定的政策進(jìn)行自我評(píng)價(jià)時(shí)更加審慎，對(duì)推進(jìn)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度大有裨益。

我國(guó)構(gòu)建政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制時(shí)可以借鑒日本競(jìng)爭(zhēng)評(píng)價(jià)制度中的《政策評(píng)價(jià)書》公示制度，但若激勵(lì)機(jī)制體系不能與其他制度形成合力，即便公開公示也不能完全調(diào)動(dòng)政策制定機(jī)關(guān)的積極性，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的效力仍不能得到最大限度的發(fā)揮。

(三)自上而下的多方位激勵(lì)機(jī)制及其優(yōu)勢(shì)

為構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制，在綜合借鑒上述制度的優(yōu)點(diǎn)后，本文建議為我國(guó)的政策制定機(jī)關(guān)構(gòu)建自上而下的多方位激勵(lì)機(jī)制，最大限度地提升政策制定機(jī)關(guān)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主動(dòng)性，促使審查效力真正得以發(fā)揮。

所謂自上而下的多方位激勵(lì)機(jī)制，是指國(guó)務(wù)院為防止政府的反競(jìng)爭(zhēng)行為和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)，以行政文件的形式規(guī)定具體激勵(lì)制度及其實(shí)施細(xì)則，從而充分提升政策制定機(jī)關(guān)自我審查主動(dòng)性和有效性的制度。該機(jī)制融合了收益共享和公開透明的理念，并將審查成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系，全方位地激勵(lì)各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)在其領(lǐng)導(dǎo)干部的帶領(lǐng)下真正落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

四、自上而下的多方位激勵(lì)機(jī)制的具體框架

(一)建立審查報(bào)告公示制度

《細(xì)則》第6條規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)遵循審查基本流程，并形成明確的書面審查結(jié)論。書面審查結(jié)論由政策制定機(jī)關(guān)存檔。未形成書面審查結(jié)論就出臺(tái)政策措施，視為未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。對(duì)于當(dāng)前的書面審查報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，其?duì)審查報(bào)告內(nèi)容的規(guī)定不夠細(xì)化，審查信息的透明度不足。建立審查報(bào)告公示制度，通過外部監(jiān)督打破地方政府和市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)信息壁壘，是激勵(lì)行政機(jī)關(guān)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的必然選擇。

近年來判決書公示制度起到了良好的外部監(jiān)督作用，這是一種“以結(jié)果監(jiān)督過程”的倒逼機(jī)制。借鑒我國(guó)法院的判決書公示制度以及日本在政府官網(wǎng)上公布《政策評(píng)價(jià)書》的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的審查報(bào)告公示制度時(shí)，可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，由國(guó)家反壟斷委員會(huì)組織建立一個(gè)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查報(bào)告公示平臺(tái)，強(qiáng)制要求各級(jí)各類政府部門接入該平臺(tái)并及時(shí)將本部門的審查報(bào)告上傳，供市場(chǎng)主體查閱和社會(huì)公眾監(jiān)督[1]。此外，在細(xì)化審查報(bào)告內(nèi)容要求后可規(guī)定上傳文件的書面格式要求，使審查報(bào)告都能重點(diǎn)突出且簡(jiǎn)明扼要。

(二)構(gòu)建財(cái)政激勵(lì)制度

澳大利亞推行以競(jìng)爭(zhēng)支付制度為核心的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，將競(jìng)爭(zhēng)紅利與地方共享，對(duì)審查制度的落實(shí)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用?；跉v史經(jīng)驗(yàn)和制度基礎(chǔ)的差異，我國(guó)不能照搬別國(guó)制度，但可以取其精華、為我所用。我國(guó)可以借鑒競(jìng)爭(zhēng)支付制度的激勵(lì)理念來強(qiáng)化各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、共享競(jìng)爭(zhēng)紅利的動(dòng)機(jī)，并結(jié)合我國(guó)的財(cái)稅制度，為政策制定機(jī)關(guān)建立動(dòng)態(tài)化和長(zhǎng)期化的財(cái)政激勵(lì)制度，以提高其落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的積極性。

構(gòu)建財(cái)政激勵(lì)制度，首先要確定財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)款的管理機(jī)構(gòu)。由于像澳大利亞一樣另行設(shè)立一個(gè)完全獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并確立一套獨(dú)立的監(jiān)管評(píng)估機(jī)制的成本太大，我國(guó)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)款可以由財(cái)政部代為管理。財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)款的發(fā)放工作則可以通過完善國(guó)家反壟斷委員會(huì)的職權(quán)、設(shè)立專門的分支機(jī)構(gòu)來完成。其次，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)款的發(fā)放條件需要確定。公平競(jìng)爭(zhēng)審查成效應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)款發(fā)放與否和數(shù)量多少的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)于制度落實(shí)效果非常不理想的政策制定機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)推后或停止發(fā)放款項(xiàng)，并將相關(guān)情況向社會(huì)通報(bào)。具體的實(shí)施辦法應(yīng)由國(guó)務(wù)院研究后制定發(fā)布，其中評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)審查成效的內(nèi)容應(yīng)至少包括兩個(gè)方面：一是細(xì)化目標(biāo)任務(wù)并進(jìn)行階段化任務(wù)設(shè)置，明確地方政府必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)審查任務(wù)；二是在國(guó)務(wù)院頒布的實(shí)施辦法框架下，地方各級(jí)政府應(yīng)建立地方標(biāo)準(zhǔn)以便實(shí)施。最后，財(cái)政激勵(lì)制度應(yīng)與目前《細(xì)則》中規(guī)定的聯(lián)席會(huì)議制度相結(jié)合，將各級(jí)聯(lián)席會(huì)議的指導(dǎo)監(jiān)督情況匯總引入各地的競(jìng)爭(zhēng)審查成效評(píng)估。

(三)將競(jìng)爭(zhēng)審查成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系

政績(jī)考核對(duì)地方政府管理會(huì)起到鮮明的導(dǎo)向作用。實(shí)踐中，地方政府一方面具有一定的決策獨(dú)立性和自主性，另一方面又有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)壓力，這就使其可能會(huì)以行政壟斷的形式保護(hù)地方企業(yè)，造成空間區(qū)位層面的市場(chǎng)主體規(guī)則不平等[9]。黨的十八屆四中全會(huì)提出將法治建設(shè)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，要求領(lǐng)導(dǎo)干部保持正確的政績(jī)觀，這有利于政府正確行使職能，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為充分發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查效力，將競(jìng)爭(zhēng)審查成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系中的法治建設(shè)考核指標(biāo)，不僅符合依法治國(guó)的要求，也是構(gòu)建政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制的必需內(nèi)容。如何將新考核指標(biāo)與原有考核體系有機(jī)融合，則是把競(jìng)爭(zhēng)審查成效引入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系后亟待解決的關(guān)鍵問題。

將公平競(jìng)爭(zhēng)審查成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系后，法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)等作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系中的一級(jí)指標(biāo)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查成效則作為其下屬的二級(jí)指標(biāo)之一?！都?xì)則》中規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)包括商品要素自由流通標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)，也規(guī)定了審查豁免條款。因此，可將公平競(jìng)爭(zhēng)審查中違反這幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的案件數(shù)量及其權(quán)重作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查成效下的三級(jí)指標(biāo)。

(四)細(xì)化公眾監(jiān)督及舉報(bào)機(jī)制

《細(xì)則》第23條規(guī)定，對(duì)于涉嫌未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的行為，任何單位和個(gè)人可以向政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)，但并未規(guī)定監(jiān)督舉報(bào)的渠道和保障制度。為充分發(fā)揮審查效力，細(xì)化公眾監(jiān)督及舉報(bào)機(jī)制是激勵(lì)政策制定機(jī)關(guān)有效落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的外部保障。

與建立審查報(bào)告公示制度類似，細(xì)化公眾監(jiān)督及舉報(bào)機(jī)制也應(yīng)建立一個(gè)全國(guó)性的信息處理平臺(tái)，以提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的透明度。在全國(guó)統(tǒng)一的信息處理平臺(tái)中，各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立專區(qū)，地方各級(jí)政府強(qiáng)制性接入相應(yīng)專區(qū)，在調(diào)查后及時(shí)對(duì)社會(huì)公眾的舉報(bào)監(jiān)督進(jìn)行回應(yīng)。信息處理平臺(tái)的后臺(tái)管理人員可以按季度定期將地方政府對(duì)公眾舉報(bào)監(jiān)督的處理情況進(jìn)行匯總公布，在地方之間進(jìn)行排名對(duì)比，并對(duì)執(zhí)行效率低下的地方政府在首頁進(jìn)行點(diǎn)名通報(bào)?？紤]到國(guó)家政務(wù)網(wǎng)站的權(quán)威性和公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的專業(yè)性，信息處理平臺(tái)的后臺(tái)管理人員應(yīng)由國(guó)家反壟斷委員會(huì)指派的技術(shù)人員和專業(yè)執(zhí)法人員組成。

五、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)部審查”模式的完善

“優(yōu)勝劣汰、適者生存”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然法則，但前提是市場(chǎng)主體必須處在能進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中。為突破當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施困境，促使審查效力真正得以發(fā)揮，完善我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)部審查”模式需要雙管齊下。一方面，要使地方各級(jí)政府和市場(chǎng)主體樹立正確的競(jìng)爭(zhēng)觀念，在全社會(huì)培育良好的競(jìng)爭(zhēng)文化；另一方面，要完善我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，在正確定位政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建自上而下的多方位激勵(lì)機(jī)制，保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

(一)前提：樹立正確的競(jìng)爭(zhēng)觀念，培育競(jìng)爭(zhēng)文化

1.樹立正確的競(jìng)爭(zhēng)觀念

當(dāng)下，我國(guó)不少地區(qū)和領(lǐng)域的政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)生態(tài)仍然屬于“非競(jìng)爭(zhēng)友好型”，改革開放后我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡的問題持續(xù)存在[10]。對(duì)中西部地區(qū)而言，由于企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力和政府服務(wù)市場(chǎng)的能力與東部地區(qū)有較大差距，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并不能在當(dāng)下為其帶來顯性收益，相反還會(huì)帶來損失，當(dāng)?shù)卣鋵?shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)生動(dòng)力不足。此外，由于過分追求地方政績(jī)而產(chǎn)生的地方保護(hù)主義也是落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的一大“攔路虎”。歸根結(jié)底，這些問題都是因作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)守護(hù)者和管理者的各級(jí)政府部門缺少正確的競(jìng)爭(zhēng)觀念造成的。

在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策作用、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代背景下，為真正落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)首先必須樹立正確的競(jìng)爭(zhēng)觀念。在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的形勢(shì)下，地方各級(jí)政府最先要摒棄的是“唯GDP論”，因?yàn)橐粫r(shí)的GDP并不是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指向標(biāo)。其次，地方各級(jí)政府必須改變對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過多、過深干預(yù)的工作習(xí)慣，為市場(chǎng)有效發(fā)揮其優(yōu)勝劣汰的作用留出空間。

2.培育競(jìng)爭(zhēng)文化

競(jìng)爭(zhēng)文化是指在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的作用下所產(chǎn)生的有關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象總和，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的底蘊(yùn)所在[11]。然而，受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)文化目前仍然相對(duì)薄弱。各市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾會(huì)因?yàn)椴涣私夤礁?jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)容而不能體會(huì)實(shí)施該制度的積極意義，更遑論積極投身制度的建設(shè)和監(jiān)督中去了?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代下，可以利用新媒體對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的目的和意義進(jìn)行宣傳普及，呼吁社會(huì)公眾積極監(jiān)督制度的落實(shí)。另外，可以邀請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行解讀以增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)其的理解，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)的典型案例和最新進(jìn)展多加報(bào)道，讓更多人了解制度的運(yùn)行方式和作用。

(二)制度定位：發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查效力的保障制度

通過構(gòu)建政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制來完善我國(guó)當(dāng)前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，必須找到自己的立足點(diǎn)才能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，并為公眾所接受。

構(gòu)建政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制的目的是提升各級(jí)政策制定機(jī)關(guān)自我審查的主動(dòng)性和有效性，解決依靠自覺性實(shí)現(xiàn)自我矯正的理想化問題。政策制定機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制不是一套完全獨(dú)立的制度體系，而是保障發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查效力的輔助制度，它以當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度確立的“內(nèi)部審查”模式為基礎(chǔ)，這是其制度定位。

(三)路徑選擇：構(gòu)建自上而下的多方位激勵(lì)機(jī)制

為完善我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)部審查”模式，在綜合借鑒國(guó)外相關(guān)制度和結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，應(yīng)選擇構(gòu)建自上而下的多方位激勵(lì)機(jī)制。具體而言，首先要通過建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)審查報(bào)告公示平臺(tái)，來建立“以結(jié)果監(jiān)督過程”的審查報(bào)告公示制度；其次是借鑒澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)支付制度的經(jīng)驗(yàn)，通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)款激勵(lì)政策制定機(jī)關(guān)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度；然后是將競(jìng)爭(zhēng)審查成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，激勵(lì)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)對(duì)地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)情況的管理；最后是細(xì)化公眾監(jiān)督和舉報(bào)制度，為落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、發(fā)揮審查效力提供有力外部保障。